關鍵詞: 央地關系,司法改革,上訪困局,民主過程,司法過程
引言
本文旨在對新一輪司法改革的背景、動力和前景提出新的理解。目前，學界多從法理視角觀察司法改革，亦即將改革的各項措施同法理要求進行對照，來評判其是否與司法應有的獨立性與專業(yè)性一致?；谠撘暯腔蛴中纬蓛煞N看法，一種偏于悲觀，認為本輪司法改革如同先前的改革一樣，難以有實質性的推進，或拘泥于技術性修補而不免細小瑣碎，或有悖于司法規(guī)律而“走了回頭路”。[1]另一種看法偏于樂觀，認為本輪司改的諸多舉措符合司法規(guī)律的內在要求，改革者的強力推進能有效提升司法的獨立和專業(yè)品質。但是，悲觀者低估了本輪司改的動力，而樂觀者忽視了改革措施面臨的法理問題。
本輪司法改革的背景不同以往，它源于中央與地方關系失衡導致的公共治理危機，而非基于司法規(guī)律的一般要求所采取的主動變革，治理危機以巨量上訪反映的社會矛盾為主要表現(xiàn)。一般而言，矛盾的根源易被歸于地方民主過程的堵塞，即對公共權力的民意監(jiān)控的缺失。但同樣重要的，是治理危機背后中央與地方關系的失衡。本文將以1994年實施的分稅制改革為例，探究央地關系與公共治理危機間的聯(lián)系。從時間上來看，上訪量的驟增與分稅制的實施存在共時性。本文將遵循制度分析的方法，假定中央與地方部門雖同屬一個國家機構體系，但也是具有各自利益需求的行為主體，它們之間存在緊張和博弈關系。本文把橫向的“官民關系”和縱向的“央地關系”的相互影響作為分析的兩條基本線索，借以觀察既定制度的效果是如何受強大的政策性力量左右而趨向萎縮的。分稅制及相關政策一方面加重了地方政府的財政壓力，另一方面又為“土地財政”大開方便之門，成為社會矛盾多發(fā)的外部激勵。但是，以人民代表大會制度為中心的地方政治機制堵塞，在規(guī)范政府權力上無能為力，同時法院也因受困于地方保護主義，難以通過司法審查修正官民關系。矛盾解決地方化的政治和司法機制運轉不良，導致社會矛盾大量涌入上訪渠道，迫使中央采取措施予以回應。但是，由于預期政治體制改革風險較大，司法改革便被視為回應危機的不二法門。這種基于政治考慮而推動的司法改革，既會偏離一般的司法規(guī)律要求，也將可能使得法院難堪重負，削弱其獨立、專業(yè)和穩(wěn)定品質，長遠來看反而有礙于司法改革既定目標的實現(xiàn)。
一、央地關系與社會矛盾
社會矛盾不僅是由于橫向的官民關系惡化造成的，其背后也有中央與地方關系失衡的原因。本文考察的一個政策節(jié)點，是1994年實行并產生深遠影響的分稅制改革。關注這一問題的原因在于，財稅體制不只關涉經(jīng)濟問題，也是構造我國中央與地方關系的關鍵性因素。眾所周知，在分稅制改革之前，中央與省級政府實行“劃分收支、分級包干”的“財政包干制”，在這一體制下，中央財政收入嚴重不足，其占全國財政收入的比重在1984年至1993年間一直呈下降趨勢，制約了宏觀調控和各項事業(yè)的發(fā)展。為了解決這一問題，中央痛下決心于1994年進行了分稅制改革，與地方“分灶吃飯”。此一改革有效實現(xiàn)了中央財政收入占全國財政收入比重的提高。分稅制為之后我國經(jīng)濟的快速增長和大規(guī)模城市化奠定了基礎，一方面，中央憑借強大財力能夠對經(jīng)濟生活進行更為有力的宏觀調控;另一方面，在GDP考核增長壓力下，分稅制激發(fā)了官員發(fā)展經(jīng)濟的活力，形成了“地方政府競爭”格局或“錦標賽模式”[2]。分稅制帶來的主要問題，是沒有改變中央和地方的事權劃分格局。地方政府公共財政收入的占比，由1993年的78%急劇下降到1994年的55%，之后一直維持在40%至50%之間，2014年地方財政收入占比為54%。財權上移的同時事權卻下沉了，地方公共財政支出從1993年的72%上升到了2014年85%。的確，中央對地方進行財政轉移支付后本級財政支出大約僅占15%，但由于轉移支付重在平衡地區(qū)間公共服務，專項轉移支付極不規(guī)范且效率低下，事實上并沒有減輕央地財權與事權失衡問題的嚴重性。收入上向中央集權、支出上向地方分權，導致了央地財權與事權的結構性失衡。[3]
失衡的央地關系在地方政府之間得到復制并且被放大了。有學者指出：“分稅制改革是針對中央政府與省級政府之間的財權關系，但是省級政府在處理與下級政府的關系時也照搬了這種關系模式，依然是層層分稅。到了縣鄉(xiāng)財政，基本就沒有什么稅種了。”[4]由于中央對省級、省級對下級有著強有力的人事權[5]，并主要用經(jīng)濟指標考核官員，這就激勵了地方政府的逐利沖動。[6]在融資渠道有限的情況下，地方官員紛紛想方設法“開辟財源”。在分稅制改革至2006年農業(yè)稅取消的十多年中，捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要靠攤派農民稅費度日;[7]農業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟來源受到嚴重影響，轉而強化了對超生者的社會撫養(yǎng)費征繳，對此，人們形象地喻之為“省市吃土地，縣鄉(xiāng)吃肚皮”。由于地方濫用權力衍生的政治風險最終要由中央承擔，央地之間的博弈也就不足為奇了：地方政府通過農業(yè)稅搭車收費，中央最終廢除了農業(yè)稅;地方熱衷于超生罰款，中央改罰款為征繳社會撫養(yǎng)費，意圖通過財會手段控制地方;地方政府大搞房地產牟利，中央則通過諸多措施平抑房價;凡此種種，不一而足。但是，在分稅制改革的央地博弈中，中央同意地方政府保有土地收益，以換取地方對分稅制的支持。之后我國的土地立法和相關政策，也為地方政府走上土地財政之路掃清了障礙。[8]通過低價征收、高價出讓土地，地方政府可以獲取巨額出讓金、與土地相關的稅費，或以土地抵押進行融資。1994年的分稅制只是多米諾骨牌的第一張，2002年的所得稅分享改革以及土地招拍掛制度，進一步加重了地方對土地財政的依賴。全國的省級面板數(shù)據(jù)顯示，土地財政占地方政府財政收入的比例畸高。[9]對很多地方官員而言，稅收收入維持常規(guī)支出，土地財政則滿足建設用地、配套設施、稅費減免、財政補貼等招商引資和城市化發(fā)展的需要。在借土地增收和人事上對上負責的雙重激勵之下，形成了特殊的“地方支出政治”，即地方官員被晉升所支配并以“收入最大化”作為施政準則，偏好投入那些能夠直接增進GDP的公共項目，而不是在教育、社會保障等公共服務項目上“白白花錢”。[10]
現(xiàn)行土地制度使政府和市場在土地資源配置中的功能邊界變得模糊，也強化了地方政府的“經(jīng)濟人”角色。按照《物權法》和《土地管理法》，征收農村集體土地的補償主要以原土地用途收益為計算標準，這實際上將農地所有權從物權降格為債權，使得征地補償標準可以遠低于招、拍、掛市場上的出讓收入，征地和賣地之間的豐厚級差地租被地方政府獨占了。[11]與此同時，征地爭議的裁決機制也是政府主導的，《土地管理法實施條例》規(guī)定，對補償標準有爭議的由縣級以上地方人民政府協(xié)調，協(xié)調不成的由批準征用土地的人民政府裁決，征地補償安置爭議不影響征用土地方案的實施。因此，在那些依賴土地財政的地方，巨大的利益誘惑就容易使權力超越法律的邊界，致使強征強拆、補償不公引發(fā)矛盾頻頻發(fā)生，不少研究成果顯示這類矛盾已經(jīng)成為我國社會的主要矛盾。[12]據(jù)統(tǒng)計，我國每年的上訪多達400萬～600萬人次，[13]其中行政權力的不當行使是上訪最主要、最直接的原因，而在影響社會穩(wěn)定的諸多群體性事件中，征地拆遷引發(fā)的矛盾又占了多數(shù)。[14]2014年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，也把征地拆遷列為信訪高發(fā)的首要原因。這不過是集中反映地方政府行為方式的一個例子而已，那些導致地方官員行為變異的原因是同構性的，該文件中列舉的諸多上訪原因如征地拆遷、勞動和社會保障、教育醫(yī)療、企業(yè)改制、環(huán)境保護等，事實上都與財政壓力下公共決策的扭曲有關。
作為社會矛盾的一種表現(xiàn)方式，上訪突出反映了央地關系的結構性問題。上訪是公民通過向上級部門申訴來主張權益的行為，它是在窮盡地方救濟方式后的無奈之舉，否則，鞍馬勞頓而前途難料的上訪是沒有必要的。雖然上訪制度在我國有其存在的歷史和現(xiàn)實理由，但其本質上是地方訴求表達渠道堵塞的產物，是對當?shù)毓賳T的一種不滿、申訴和公開挑戰(zhàn)。[15]在上訪者眼中，最沒有“官官相護”嫌疑的，是地處首都北京的中央政府，所以他們要“千方百計進京城”。因此，那種將上訪視為執(zhí)政者鼓勵人民政治參與的“社會動員”方式的看法有些避重就輕。[16]
盡管中央一直努力通過上訪來解決問題，但大量上訪群眾涌到北京，無疑會給中央造成極大壓力。從2005年開始，為了抑制巨大的上訪量，中央開始實行上訪排名通報制度，把“非正常上訪”同官員考核掛起鉤來。面對來自中央的壓力，許多地方政府不是努力從源頭上解決問題，而是采取截訪、拘留、罰款、勞教甚至連坐等手段壓制上訪群眾，反而造成了更多的官民對立。截訪也成了地方政府駐京辦除“跑部錢進”之外的另一功能。駐京辦早已存在，但其數(shù)量的迅猛增長是1994年分稅制之后才有的現(xiàn)象。2010年初，中央下令裁撤數(shù)千家駐京辦，而由于矛盾的源頭尚存，此舉又導致“截訪外包”大行其道，[17]北京一些保安公司甚至跟地方政府勾結，拘押、遣返上訪群眾。安元鼎保安公司案顯示的情況頗具代表性。[18]上訪與截訪的矛盾已經(jīng)十分突出，嚴峻的“上訪困局”迫使中央“創(chuàng)新社會管理方式”。2013年2月，國家信訪局取消了對非正常進京上訪的排名通報制度，改為“點對點、一對一”通報掌握情況，執(zhí)行8年的信訪排名制度終結，但這也沒有從根本上遏制截訪行為。國家信訪局進一步改革考核機制，將信訪事項的及時受理率、按期辦結率、群眾滿意率作為重點指標，以推動社會矛盾及時、就地解決。2014年5月，中央開始禁止越級上訪，也是力圖將矛盾解決地方化。但是，由于地方官員財政困難和考核壓力如舊，且司法的地方保護主義抑制了矛盾就地解決的渠道，所有這些措施都收效不大。信訪制度改革仍在繼續(xù)，但問題的解決已不能寄望于訴訪分流之類的小修小補。
綜上，地方層面的官民矛盾多發(fā)，與公共政策引發(fā)的央地關系失衡存在明顯的關聯(lián)。外部約束強化了對地方政府的反向激勵，扭曲了官員的決策和行為方式，引發(fā)了大量的社會矛盾，而新一輪司法改革的最終目的，即希望以司法審判方式來回應叢生的社會矛盾。
二、“矛盾回應型”司法改革
對于濫用權力引發(fā)的社會矛盾，一般有兩種制度方式予以應對——政治過程和司法過程?；谟蛲獾睦碚摵蛯嵺`，民眾的參與使政府對公民的需求更敏感，公共決策更容易被社會接受。安德魯·海伍德將政治過程的價值概括為參與性、回應性、合法性和自由。[19]政治過程的優(yōu)勢，因此在于防患于未然，避免官民矛盾發(fā)生，以及有效改善公共政策的績效。反觀我國當前的社會矛盾，可以說根本上是由于對地方官員的監(jiān)督缺位造成的。回應社會矛盾的另一方式是司法過程，即通過對個案的司法審判來倒逼政府依法行事。從法治國家的經(jīng)驗來看，政治與司法的雙重機制一般能夠回應大多數(shù)社會矛盾，不至于使其溢出地方層面，上浮至高一層級的政府單元。
僅從規(guī)范層面來看，我國憲法和法律也提供了這樣一個雙重機制。就政治過程而言，人民代表大會制度設定了一個清晰的橫向政治責任架構：各級人大由選舉產生的人民代表組成，人大產生同級其他國家機關，這些機關對人大負責，人民代表對選民或原選舉單位負責。同時，憲法和法律也承認每一層級國家機關有相對獨立的人、財、事權。就司法過程而言，各級人民法院都擁有“獨立行使審判權”的憲法地位，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，法院只向同級人大負責，上下級法院之間只是審級監(jiān)督而非領導關系。如果政治和司法過程能夠如憲法和法律所規(guī)定的那樣正常運轉，社會矛盾不太可能大面積發(fā)生。然而現(xiàn)實情況是，這兩種制度方式都沒有發(fā)揮應有的作用。
首先，各級人民代表大會在人事、財政、監(jiān)督等各方面的權力都運轉不良。人事權最具決定意義，但無論是人大代表還是地方官員，都并非憲法和法律要求的那樣由選舉機制產生，人事選任機制不是橫向的而是縱向的。比如，我國有較為中央集權的省級首腦任命機制，中央定期在各省之間輪調官員，以確保他們在央地利益發(fā)生沖突時與中央保持一致。[20]省以下官員的任命機制復制了這一模式。這樣，“為了保住職位和獲得升遷，地方官員更關注中央的旨意和上級的好惡，而不是利用已有的權力來造福桑梓和取悅選民”[21]。更值得關注的是，分稅制之后出現(xiàn)了國家治理的“重新集權化”，使處于治理體系底端的縣鄉(xiāng)政府面臨較大壓力，這既造成縣鄉(xiāng)政府與上級政府的緊張，也造成了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的關系緊張。[22]許多案例顯示，每一級政府都竭力向下級施加更大壓力，迫使下級完成既定政策目標，“壓力型體制”和“層層加碼”也成為中國政府研究文獻中的常用語。[23]當官員用盡滿足上級考核的正常手段，就容易濫用手中的權力，而同級人大對官員選任和監(jiān)督權力的不足，使既定的橫向責任機制和縱向關系機制的界限在“壓力型體制”變得模糊了，這就導致以地方人大為中心的權力機制難以起到對社會矛盾的預防、吸納、化解作用，矛盾于是被迫經(jīng)由信訪渠道上浮至中央層面。當中央成了最終的責任者，就格外凸顯了央地關系的意義，以致沒有中央的舉措，很多問題都難于解決。央地關系失衡惡化了官民關系，官民關系惡化又強化了中央集權，慢慢地就難以分清何者為因何者為果，形成了互相激勵又互相依賴的局面。
其次，司法審查機制——稱之為行政訴訟或許更為恰當——也沒有實現(xiàn)其應有的監(jiān)督功能。與大量上訪形成鮮明對照的，是近些年全國行政訴訟案件每年只有約10萬件，占法院受案總量的比例始終在2%以內，這同民商、經(jīng)濟和刑事領域“案多人少”的格局極不相稱。其原因不是地方政府“依法行政”水平提高了，而是許多行政糾紛根本沒有進入訴訟過程，一些地方官員明確要求法院對某些行政案件不予立案，即使立案的也不許判地方政府敗訴。[24]“立案難”是司法地方保護主義在作祟，因為盡管在憲法和組織法上法院向人大負責，并處于同地方政府平行的地位，但政府總能通過財政、人事等方式影響法院，以防止其“干擾”地方發(fā)展的“大局”。[25]司法地方保護主義不僅是政府控制法院造成的，也是上級政府借助同級法院來影響下級法院的結果，例如在上下級法院的關系中，應有的行政訴訟業(yè)務監(jiān)督已經(jīng)虛化，上訴率、申訴率高與上訴發(fā)改率、申訴發(fā)回重審率、再審改判率低的現(xiàn)象并存。與此同時，違背司法規(guī)律的行政化監(jiān)督卻在不斷加強，尤其在績效考核和請示報告方面問題最為突出。
既然如此，為何不通過疏通地方政治過程回應問題?原因需要從政治體制改革自身的特征來理解。雖然政治體制改革是一個原則性的共識，但往往“牽一發(fā)而動全身”，并不可避免地涉及選舉制度、立法程序、司法獨立等多個方面，可控性方面的風險對于改革者而言是顯而易見的，所以無論是執(zhí)政者還是社會，對于政治體制改革一直是較為謹慎的。[26]與疏通政治過程牽涉面廣、外部效應大等特點相比，司法改革具有某種天然的優(yōu)勢。首先，司法系統(tǒng)是封閉的，容易自上而下推行改革，因此司法改革的空間較大，可以試錯、調整、中止甚至回轉，改革的后果也具有內在性，其引發(fā)的風險主要是技術性的，不容易溢出體制而引發(fā)連鎖反應。第二，司法過程具有專業(yè)性和程序性特征，對社會矛盾中夾雜的情緒性因素能夠加以隔離、過濾和中性化，法律性處置能夠防止其過于社會化和政治化。最后，強化司法權力能夠通過訴訟抑制行政機關濫用權力的沖動、促進決策過程的優(yōu)化、增強政府對民眾訴求的回應性。
同樣重要的是，司法改革所追求的法制統(tǒng)一及消除地方保護主義，不僅是化解矛盾、維護社會穩(wěn)定的需要，也是回應我國在轉型時期面臨的經(jīng)濟發(fā)展、社會公平等諸領域問題以實現(xiàn)“全面深化改革”的需要。這些問題與上訪過程顯示的社會矛盾在成因上具有同構性。我們看到，分稅制既啟動了地方經(jīng)濟的發(fā)動機，但其引發(fā)的“政府間競爭”也造成了諸多外部性問題：重復建設、產能過剩、環(huán)境污染、地區(qū)不平衡，等等。經(jīng)濟上的地方保護，也延伸到了司法領域——地方法院基于局部利益而爭奪管轄權、選擇性受案、有意混淆經(jīng)濟糾紛與經(jīng)濟犯罪的界限、濫用強制措施、拒絕區(qū)際司法協(xié)助等情況普遍存在。[27]
因此，不僅是上訪問題，經(jīng)濟和社會領域的公共治理難題同樣要求中央通過司法改革來做出回應。在這當中，促進官民關系法治化的行政訴訟具有非同尋常的意義。行政訴訟不僅意味著司法權對行政權的制約，也意味著中央權力對地方權力的有效監(jiān)督，其維護中央權威、保證法制統(tǒng)一、協(xié)調地方競爭、調節(jié)資源配置的功能，有助于強化中央對地方立法與行政部門的監(jiān)督和制衡。通過審查地方政府行為和立法的合法性，行政訴訟可以遏制官員的自利行為，確保地方競爭在可控范圍之內。[28]例如，關于稅收問題有學者指出，“對處在經(jīng)濟轉型期的中國來說，消除地方政府間的稅收不當競爭現(xiàn)象，不能完全依賴上下級政府及其官員之間的制約和合作，而應通過設立專門的司法機構或者準司法機構，適當借助司法規(guī)制的手段來解決問題。”[29]
三、司法改革的法理問題
司法地方保護主義的組織條件，是法院外部和內部的雙重行政化。就外部而言，由于地方政府掌握著財政、人事等影響法院的手段，法院不得不與行政目標亦步亦趨。就內部而言，審判活動因為案件層層審批同樣行政化了，上下級法院之間也從審級監(jiān)督關系變成了事實上的業(yè)務領導關系。這兩個方面的行政化是互為表里的，因此，要消除司法的地方保護主義頑疾，就不能停留于司法運行機制的簡單修補，需要根本性、強制性的制度變遷。[30]正如有學者所說的，本輪司法改革“第一次觸動司法體制中最頑固、最困難的一部分，屬于司法體制改革多年來難得一遇的攻堅戰(zhàn)”[31]。這從以下幾個方面可以看出。
首先，1998-2007年的第一輪司法改革和2008-2013年的第二輪司法改革，分別由最高法院和中央政法委推動，而本輪司法改革系頂層設計、頂層推進。改革以黨的十八屆四中全會文件形式發(fā)布實施，并由中央全面深化改革領導小組直接推進。截至2015年底中央深改組召開的18次會議中，有13次涉及司法改革，是涉及頻次最高的議題。不但根本性制度改革方案，而且一些具體的改革措施，如禁止領導干部干預案件、立案登記制、法官薪酬單列、司法人員交往行為準則等，也由中央深改組直接發(fā)布實施。本輪改革的內容不但涉及7大方面、65項具體措施，且推出節(jié)奏密集而迅捷，中央還為司法改革制定了明確的“路線圖和時間表”。其次，為了迅速推進改革，勵精圖治的改革者甚至不惜在某些方面嘗試突破既有的制度框架，人財物省直統(tǒng)管、員額制、跨行政區(qū)法院、最高院巡回法庭等改革措施，在某種程度上都同現(xiàn)行組織法存在不完全一致的方面。這一點后文還將論及。第三，改革的強力推進也表現(xiàn)在某些消極方面。改革者對各項措施之間的復雜關聯(lián)和困難似乎估計不足。立案登記制和法院人財物省直統(tǒng)管兩項措施的銜接，是一個較為典型的例子。由于涉及土地征收、房屋拆遷等地方政府濫用權力的行為普遍存在“立案難”，立案登記制旨在打開地方法院行政訴訟的大門，但是顯然，擴大這類案件的受理范圍和數(shù)量，勢必使法院同地方政府的關系變得敏感而復雜，故應該在省直統(tǒng)管改革完成、法院獲得較大獨立性之后實施立案登記制。但實際情況是，省直統(tǒng)管改革尚未完成，立案登記制已經(jīng)全面施行。最后，新一輪司法改革從方案論證、文件起草、地方試點等環(huán)節(jié)，都在某種程度上處于秘而不宣的狀態(tài)，試點法院在改革初期也諱莫如深、避而不談，一些司法改革文件也存在未能及時公之于眾的情況。[32]這顯然是為了避免過多的爭論之累而使改革迅速推進。
司法改革的推進動力毋庸置疑，其值得關注的問題在于，通過訴訟方式直接回應社會矛盾以矯正官民關系的諸多改革措施，可能會背離司法規(guī)律的一般要求，這些要求涉及審判權的獨立性、專業(yè)性、穩(wěn)定性等基本價值。下面以本輪司法改革的幾項關鍵措施為例簡做說明。
首先，關于人財物省直統(tǒng)管。省直統(tǒng)管改革力圖通過切斷地方對法院人財物的供給聯(lián)系，以消除地方保護主義的外部條件。這一措施的初衷毋庸置疑，但與我國憲法的規(guī)定并不一致。憲法第101條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長”，第128條規(guī)定“……地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責”。這些制度設計賦予地方各級人民法院強烈的地方性，尤其是結合現(xiàn)行法院人事、財政管理體制來看，地方性更為顯著。[33]省直統(tǒng)管改革似乎要把法院的“地方性”等同于“地方保護主義”一并消除。但是，看一下各法治國家的情況，會發(fā)現(xiàn)法院的某種地方性并不罕見。“司法的地方性和地方化并不意味著地方保護主義”[34]，其優(yōu)點是法律實施能夠顧及地方民情和多樣性。事實上，司法的地方保護不是因為法院受人大控制，而是人大權力缺席縱容了地方政府對法院的控制造成的。法院院長的產生、法官的任免、司法經(jīng)費的撥付等，都在同級政府的控制之下，正是這一現(xiàn)實導致了司法權的過度地方化。保護主義所追求的，不是地方的整體和長遠利益，而是急于晉升的地方官員的特殊利益。這樣來看，問題的解決還是得依靠地方人大為中心的政治機制的正常化?？傊枰氖堑胤奖Ｗo，而不是“地方化”。中央對司法權的定位，是“司法權屬于中央事權”，這樣的話，省直統(tǒng)管只是因為中央統(tǒng)管面臨的技術性困難而采行的折中方式。[35]但是這會帶來新的問題，“省一級統(tǒng)管只是把控制權從一個機構轉移到了另一個機構，在減輕地方控制的同時卻讓省的統(tǒng)一調控管理成為可能，它給以省為單位的競爭和地方保護提供了新的便利，因而會導致司法省內化以及承擔更重的地方保護主義任務。這在經(jīng)濟問題上表現(xiàn)得更為顯著，因為各省都有比較明確和直接的經(jīng)濟發(fā)展目標”[36]。“省直統(tǒng)管對于高級人民法院擺脫地方化助益無多，相反在中央與地方權力博弈過程中，省級政府為加強對市縣法院的干預而強化對高級人民法院的控制，進而加劇高級人民法院的地方化”[37]。
第二，關于司法責任制。該制度一般有兩個目的：一是使法官自身保持廉潔，二是確保審判權能夠獨立行使。從司法責任的判定標準來看，法治國家的通行做法是“行為主義”的：構成法官責任的是枉法裁判、貪污腐敗等“不當行為”，而單純的裁判結果錯誤不構成追責理由。我們對錯案的終身追責卻是“結果主義”的——只要被證明是錯案，都要追究法官責任。結果主義邏輯顯示的實體正義觀念是有問題的，它過分加重了法官的職業(yè)風險。審判活動具有特殊性，錯案既可能出于法官的主觀過錯，也可能是法律制度自身的后果，比如刑事審判的“疑罪從無”“排除合理懷疑”等原則，實際上是允許裁判結果偏離實體真實的。盡管對法官的終身追責與司法規(guī)律的要求不符，但它與本輪司法改革的目的是高度一致的：設定如此嚴格的責任有助于激勵法官個人抵制來自院外和院內的干預，也能強化法院相對于地方政府的獨立性。
第三，關于立案登記制。這一措施是基于“有案必立、有訴必理”的指導方針設計的，它直接體現(xiàn)了本輪司法改革的意圖——擴大法院受案以將矛盾解決地方化。但是，它也同司法規(guī)律的要求短兵相接。首先，它忽視了司法權在現(xiàn)代國家權力體系中的特殊地位。法院只是按照法律來決定訴求合法與否，而在合法界限內發(fā)生的爭議，一般需要通過政策過程解決，這一過程為政府留下了裁量余地。從專業(yè)性的角度來看，由于目前我國很多矛盾具有歷史原因和政策性因素，它們遠遠超出了法官的專業(yè)領域范圍，而如果法官徑直以法律設定的剛性標準作出裁決，則既難于滿足“定紛止爭”的政策性目的，又可能引發(fā)新的矛盾?；诖?，只有確保司法之外的行政、立法等政治過程有效運作，將大多數(shù)矛盾化解在司法過程之外，才可與法院的正常功能相得益彰。法官職業(yè)的獨立性與專業(yè)性，都決定了司法既不可能也不應該成為矛盾化解的主要手段，有限的司法資源只應用于那些具有法律性質的爭議。其次，如前所述，立案登記制本應在人財物省直統(tǒng)管改革完成、審判權獲得相對獨立地位之后實施，否則驟增的行政訴訟將導致法院同地方政府要么變得對立，要么迫使法院策略性地回避問題。立案登記制已經(jīng)于2015年5月1日全面實施，而省直統(tǒng)管改革迄今仍未完成，這就直接把法院推向了一個案件驟增而又解決乏力的尷尬境地，2015年全國法院積案大幅增加與此有密切的關系。
除此之外，正如有學者指出的：其他國家的司法改革多依靠議會推動，因為代議機關在人事和財政上的責任機制更為清晰，而且能夠直接反映社會需求;而在我國，全國人大迄今沒有出臺一個關于司法改革的文件。司改方案出臺過程秘而不宣，也使公眾參與和律師參與缺席，這就可能削弱改革的正當性并影響到措施的實施效果。[38]
四、不堪重負的法院
以去除地方保護主義為目的的司法改革，既然源自重整央地關系的政治考慮，且回避通過激活地方人民代表大會機制來回應問題，就勢必把法院推到矛盾解決地方化重任的最前沿，而不論這些矛盾是法律性的還是政治性的。因此可以說，本輪司法改革是“矛盾回應型”的，它立足于期待法院替代政治過程的糾紛預防和化解功能，可能會加重其本已沉重的負荷——負荷既包括因受案量增加帶來的“案件負擔”，也包括承擔非司法功能而造成的“功能負擔”。
法院案件負擔沉重是一個老問題了。我國法院受理案件的數(shù)量已連續(xù)增長30余年，從1978年的61萬件增加到目前的1200多萬件，增長約20倍。在“訴訟爆炸”的同時，法官數(shù)量卻沒有相應增長，僅從1978年的6萬人增加到目前的21萬人。近些年諸多司法便民措施的推行、訴訟費的大幅降低等，也導致法院案件壓力十分沉重。[39]新一輪司法改革沒有對司法便民政策進行調整的跡象，反而有進一步強化的趨勢。例如，由于一些行政糾紛因“立案難”而無法進入訴訟過程，中央對于推進立案登記制十分積極，這大大增加了地方法院特別是基層法院的案件量，而且行政訴訟案件尤其呈現(xiàn)驟增趨勢。立案登記制在本輪司法改革中舉足輕重，“有案必立、有訴必理”像一把鐵錘，硬生生地砸開了法院的大門。在立案登記制實施的第一個月，全國法院的行政案件立案數(shù)量同比增幅221%，遠高于法院案件量總體29%的增幅。我們在調研中發(fā)現(xiàn)，一些法院2015年的積案相較往年明顯增加，原因主要有兩個：一是實行立案登記制后大量的新增案件讓法院應接不暇，這些案件相當一部分涉及難于處理的征地、拆遷補償糾紛;二是司法改革特別是員額制改革的不確定性，影響了法官的工作積極性，導致司法效率下降。
員額制改革也將因為大幅減少法官數(shù)量而加重法院的案件負擔。上海市高院的一位資深法官撰文稱：“人員分類定崗工作開展后，‘案多人少’矛盾可能在一段時期內更加突出。”[40]矛盾會更多體現(xiàn)于基層法院，因為人民法院《四五改革綱要》要求“進一步改革民商事案件級別管轄制度，逐步改變主要以訴訟標的額確定案件級別管轄的做法，將絕大多數(shù)普通民商事一審案件的管轄權下放至基層人民法院，輔之以加強人民法庭和訴訟服務中心建設，強化基層人民法院化解矛盾的職能”。基層法院的案件負擔本來就重，這一措施更是雪上加霜。管轄制度改革似乎再次印證了“權力上浮、責任下沉”的邏輯。此外，諸多改革措施也增加了大量新的行政事務，推動司法公開、判決書上網(wǎng)、全程錄音錄像等措施，使得法院的事務性工作成倍增加。
我國法院除了案件負擔外，還面臨沉重的“功能負擔”，即在審判案件之外擔負本應由政府和人大承擔的矛盾化解責任。這一狀況同樣由來已久，并可能因新一輪司法改革而持續(xù)加重。20世紀90年代，在強調以經(jīng)濟發(fā)展為中心的大環(huán)境下，法院被要求為地方經(jīng)濟“保駕護航”，甚至直接參與招商引資活動，這是滋生司法地方保護主義的一個重要原因。[41]在過去的十多年中，法院的非司法功能延伸到了維穩(wěn)、民生等方面，一線法官被要求直接參與治安、截訪、扶貧等任務。最令人堪憂的，是維穩(wěn)、民生等行政目標直接、實質性地嵌入了立案、審判、執(zhí)行過程，導致法院為地方利益而選擇性立案，或為息事寧人、息訴罷訪而不得不經(jīng)常性地曲法裁判。以矛盾解決地方化為主要關照的新一輪司法改革，看來仍會在很大程度上延續(xù)這一態(tài)勢。功能負擔同案件負擔一樣，顯示了司法權的行政化和工具化。
沉重的負擔對司法賴以安身立命的獨特品質正構成嚴重威脅。首先，它削弱了司法的專業(yè)性和獨立性。法院的獨立與專業(yè)依賴于適當?shù)陌讣摀珱坝慷恋陌讣狗ü贌o暇業(yè)務提升，行政目標嵌入案件審理過程則直接削弱法官對理論、知識和規(guī)則的需求。由于必須屈從于地方的行政目標，法院獨立審判的空間受到擠壓，盡管這或許能維護一時一地的社會效果，長遠來看則嚴重扭曲了法院不同于立法和行政機關的功能。其次，沉重的負擔損害司法的權威和公信力。如果說案件負擔只是占用了法官的時間和精力，那么功能負擔直接嵌入個案審理過程則致命地扭曲了法官的思維模式和行為方式，也導致了司法權威和公信力的衰退。事實上，過去十多年司法腐敗的滋生也與司法權威的衰退相關。第三，影響法官職業(yè)群體穩(wěn)定。案件負擔和功能異化致使法官壓力大、責任大、尊榮感降低、職業(yè)前景黯淡，與法官待遇低的矛盾變得十分突出。堪憂的是，司法改革不但沒有增強司法職業(yè)的吸引力，反而造成許多精英法官流失。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，2015年全國辭職的法官有1000多人。[42]在過去的兩年中，上海有300多名法官、北京有500多法官離職，江蘇法院在2014年有200多位法官離職，有些沒有離職的，也竭力通過晉升、轉崗而離開審判一線。流失的法官主要集中在基層法院，而且其中多數(shù)屬于業(yè)務骨干。[43]此外，改革措施加重了法官的工作負荷和責任，卻沒有同時提高法官獨立審判的權力。這也使司法改革正面臨新的窘境，例如員額制改革剛剛啟動時，社會普遍擔心入額競爭會非常激烈，但是在不少試點法院，由于預期待遇難以提高、終身追責加大了職業(yè)風險、審判自主權難以落實、案件負擔大大加重等原因，法官入額積極性并不高，甚至出現(xiàn)入額報名不足、動員報名后雖參加考試但故意交白卷的情況。
法院案件負擔和功能負擔的加重，實際上與司法改革所試圖回應的治理危機有相同的成因，即央地博弈關系格局中的“權力上浮、責任下沉”規(guī)律。司法改革因回應社會矛盾的需要而會被強力推進，但在人事權縱向化的“壓力型體制”之下，支撐司法的“中央事權”性質的財政負擔卻難以輕易從地方轉歸中央。沉重的司法負擔，一方面削弱法院的獨立、專業(yè)與穩(wěn)定性，使其回應社會矛盾的效能進一步衰退——這不利于試圖以司法過程替代政治過程和“全面深化改革”目標的實現(xiàn);另一方面，將引起法院系統(tǒng)自身對司法改革的疑慮和消極應對，這將與央地博弈中的地方利益形成聯(lián)盟，成為司法改革措施順利落實的無形障礙。
五、優(yōu)化央地關系與“規(guī)則確認型”司法
央地財權與事權的失衡，對基層官民關系的惡化起到了推波助瀾的作用。說明這一點的意義在于，央地關系失衡不僅是一個財稅體制的問題，而且關乎社會和政治穩(wěn)定，它既是新一輪司法改革的發(fā)生背景，也是改革措施偏離法理要求的誘因。因此，我們可以更多地從改善央地關系入手，思考怎樣有效地回應官民矛盾以及矯正司法改革的方向。本部分要說明的，也與這樣兩個問題相關：如何平衡央地關系以減少社會矛盾的外部激勵，以及時下進行的司法改革能夠為實現(xiàn)這樣一個目標做些什么。
就第一個問題而言，令我們樂觀的是，從公共行政和財政視角所做的比較研究已經(jīng)提供了大量成熟的理論和經(jīng)驗。細致梳理這些理論和經(jīng)驗超出了本文的目的，不過概括來看，無論是在聯(lián)邦制還是單一制國家，有三個方面的共識值得我們認真對待：(1)國家權力每一層級的事權、財權、人(事)權應保持平衡;(2)央地關系以及地方各級政府間的關系，應當是法治化而非政策化的;(3)專業(yè)而中立的司法系統(tǒng)在維持央地分權的剛性特征方面可以發(fā)揮重要作用。
首先，實現(xiàn)央地事權、財權、人事權的平衡。十八屆三中全會明確提出要“建立事權和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權;部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系;區(qū)域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。”這是一個正確的方向。2014年6月底，中共中央政治局通過《深化財稅體制改革總體方案》，這一改革在2016年也已經(jīng)全面啟動。在事權劃分的基礎上，財權的分配不是太大的問題，但困難和挑戰(zhàn)依然存在。按照我國現(xiàn)行憲法體制，國家權力體系分為中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級，而要在五級政治單元清晰地劃分財權和事權，國際上并無成功先例，主要原因是復雜的政府層級會帶來行政效能問題，在實行地方自治的國家，一般只劃定兩級地方政府。[44]目前我國在這方面的探索，是通過“省管縣”來減少財政層級、提高行政效率。另一個困難是，在目前宏觀調控和財政收入兩方面壓力均較大的情況下，中央是否能夠承擔更大的支出責任。目前的財稅體制改革，仍有重“分錢”而輕“分責”的色彩。例如，雖然“營改增”是繼1994年實行分稅制以來最重要的財稅改革，央地就增值稅的分成方案也已塵埃落定，但事權和支出責任的劃分仍然沒有啟動。由于這對于改善地方財政狀況沒有明顯的助益，減稅還可能造成地方財政緊張，地方政府對土地財政的依賴可能會加重。[45]
除此之外，僅僅優(yōu)化央地事權和財權尚不足用，這兩種權力還應當同人事權相平衡。人事權維持縱向機制，則仍可能使事權和財權在紙面上的平衡安排落空，因為一時的平衡很容易被官員“向上負責、向下施壓”的動機打破。過去社會矛盾從地方層面溢出而進入上訪渠道，其實就是在向上級追責，這就是由于人事權的縱向化造成的。責任機制的缺失，加之事權的混合和財權的制約，實際上是對地方政治機制的釜底抽薪，它使得地方人大處于無事可議、無財可用、無人可究的尷尬境地。一項對1000多名縣委書記的實證研究準確揭示了這一問題的嚴重性。該研究發(fā)現(xiàn)，縣委書記們普遍感覺到分稅制改革后中央控制地方的力度越來越大，縣級政府集“有限的權力”“拮據(jù)的財力”“無限的責任”于一身，已成為“權力和功能不完整”和“缺胳膊少腿”的政權。[46]只有各級政治單元在事權、財權、人事權三方面均保持平衡，才能將目前集聚于中央的責任分攤至不同政治層級，但深化這個方面的改革需要比推行財稅體制更大的勇氣和魄力。
其次，應當實現(xiàn)央地關系的法治化和制度化。當前我國央地事權與財權的失衡源于兩個制度性缺陷：一是央地關系主要是通過政策手段而不是法律方式來調整的;二是中央政府在構造央地關系中居于主導地位。分稅制改革之后幾乎所有的央地關系變化都體現(xiàn)了這兩個特征。不通過剛性立法而是借助政策性調整，這種看似靈活的方式實則構成了央地關系走向平衡的障礙，而中央與省的關系在省以下政府間被復制，則凸顯了問題的嚴重性。政策化調整導致央地之間、地方上下級政府間的博弈無序化。例如，分稅制改革方案設計之初，中央并非沒有考慮到財權上收之后對地方財政造成的壓力，所以正式文件中罕見地對央地事權進行了劃分。[47]但是，中央的宏觀調控需要、縱向化的責任機制、大量的央地共管事項等因素，很快打破了既定的事權界限，財權上浮、事權下沉的格局持續(xù)強化。
財稅體制改革的難點之一在于，中央的主導地位固然有強化宏觀調控的作用，但也弱化了地方政府的協(xié)商能力，這激勵了地方政府的自利沖動向土地財政釋放。我們也看到了，1994年分稅制改革中雖然有原則性的事權分配安排，但稅權的中央集權化在那之后是不斷加劇的。[48]從目前的情況來看，中央對于改善地方財政狀況采取的措施力度是有限的。2015年新《預算法》為緩解地方財政壓力提供了兩個渠道：一是“省錢”，即要求地方政府通過全口徑預算提高財政效率;二是“借錢”，亦即將長期以來變相存在的地方債合法化。當然，我們不能期待《預算法》對政府間的財政關系進行徹底重構。2016年是財稅體制改革的啟動年，作為改革“頭炮”的證券交易印花稅調整，或許已經(jīng)顯示了改革的基調。國務院宣布將證券交易印花稅中央97%、地方3%的分成比例調整為全部作為中央收入。盡管證券交易印花稅歸中央在現(xiàn)代各國并不罕見，但這種由中央主導分稅政策的做法，可能會成為一種持續(xù)存在的方式，尤其是在“保持現(xiàn)有財力基本穩(wěn)定”的原則指導之下，恐怕很難有突破性的變化。歸根結底，缺乏法律剛性約束將為央地博弈的即時化提供溫床。如果中央“管”不住地方，引發(fā)的矛盾還會上浮到中央，如果地方被中央完全“管”住，地方利益就得不到保障。[49]因此，央地責權劃分需要法治化和制度化，這對于控制利益博弈的范圍、深度和頻度是必要的。
第二個問題是，構造這樣一種良性的央地關系目標，與正在進行的司法改革有何關聯(lián)?從前面的分析可以發(fā)現(xiàn)，新一輪司法改革的內在目標，是以司法直接回應社會矛盾，這意味著司法在很大程度上替代政治機制的功能，其后果是使司改措施偏離法理規(guī)律，既加重法院的案件負擔和功能負荷，也不利于司法改革既定目標的實現(xiàn)。因此，一個可以期待的方向，是讓司法改革有助于一種剛性、平衡的央地關系的構建，其中也包括適當平衡央地之間的政策博弈能力。法治國家的經(jīng)驗表明，司法因其獨立、專業(yè)、權威而適合擔當央地糾紛的仲裁者。因此，通過中立的司法審查機制來限制政策調整方式，維持法定的分權安排，應當成為新一輪司法改革的重要目標。這一目標引領我們將目前的“矛盾回應型”司法改革轉到“規(guī)則確認型”司法改革的方向上來。
紙面的分權不論如何精致，都不能確保在實踐中得到遵循，責權分配的效果取決于是否存在剛性約束。從更為開闊的視角來看，應當把司法的作用置于整個國家權力的結構性安排中來看待。司法機制與政治機制應該自負其責、互為補充，共同發(fā)揮規(guī)則確認功能。對此，法治國家一般采用兩種機制：一是通過政治過程將利益競爭和政策博弈制度化、程序化;二是借助司法個案的審判來維護這種分權關系，這也正是本文討論的落腳點所在。
總之，如果中央和地方國家機關的財權、事權、人權得到平衡的安排和維持，政治過程和司法機制正常運轉則可能防患于未然，避免社會矛盾的大量發(fā)生。通過降低司法的案件負荷和功能負荷，可以給法院恢復其應有的獨立、專業(yè)和穩(wěn)定品質贏得時間和空間。不以“規(guī)則確認型”司法為目標推進司法改革，只能事與愿違地使司法部門陷入更加行政化和工具化的危險之中。
結語
本文對分稅制、赴京上訪、社會矛盾及司法改革之間關系的分析是解釋性的，因為這一領域盡管以財政問題為中心，但其反映的央地公共權力的運行特征是同構性的。大量上訪與群體性事件顯示的治理危機，既是地方人大權力衰微、政治過程不暢的結果，也與央地關系失衡對地方政府形成的反向激勵相關?；貞斍拔覈媾R的公共治理危機的思路是雙重的：一方面，由于司法過程與政治過程本質上難以相互替代，怠于疏通政治過程將導致社會矛盾層出不窮，司法不但難堪越俎代庖之重負，其賴以安身立命的專業(yè)、獨立和穩(wěn)定品質也將岌岌可危，司法改革回應轉型期間高發(fā)社會矛盾的效果也將堪憂，公共治理將陷入政治過程與司法過程雙重失靈;另一方面，應從央地關系法治化角度反思司法改革的方向。只有將“矛盾回應型”司法轉向“規(guī)則確認型”司法，使法院成為剛性法律規(guī)則的捍衛(wèi)者，才能使政府和民眾都能形成穩(wěn)定的規(guī)則預期，從而有效防范社會矛盾的大面積發(fā)生。司法應擔當維護央地關系法治化和制度化的角色，這也是十八屆三中全會確立的“司法權屬于中央事權”的應有之義。中央政府強大的人事權和政策執(zhí)行力可以成為“全面深化改革”的政治資源，挑戰(zhàn)則在于能否匯集智力資源以突破公共決策的效能瓶頸。當前關鍵是通過推進以財政體制改革為中心的各項改革，進一步平衡央地之間事權、財權與人事權的劃分，削弱地方官員制造社會矛盾的財政激勵。從長遠來看，只有激活以各級人大為中心的政治機制，才能為央地關系的平衡提供不竭動力，從根源上減少社會矛盾的發(fā)生，由此憲法和法律規(guī)定的政治與司法機制才能各司其職、相得益彰。
注釋:
[1]參見徐昕等：《中國司法改革年度報告2014》，載《政法論壇》2015年第3期;徐昕：《司法改革的頂層設計及其推進策略》，載《上海大學學報》(社會科學版)2014年第6期。
[2]參見馮興元：《地方政府競爭》，譯林出版社2010年版;周黎安：《中國官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經(jīng)濟研究》2007年第7期。
[3]相關討論可參見周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，載《中國社會科學》2006年第6期。
[4]張學博：《分稅制、土地財政與官員晉升錦標賽》，載《科學社會主義》2014年第5期。
[5]這類似于傳統(tǒng)社會的“中央治官、州縣治民”模式。參見曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，載《社會學研究》2011年第1期。
[6]地方政府明顯受經(jīng)濟利益驅動的現(xiàn)象，從早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到近年的土地財政都有表現(xiàn)，相關研究提出了諸如“地方法團主義”“企業(yè)化的地方政府”“公司化運作”“發(fā)展型地方政府”等各具代表性的理論模型。關于“地方法團主義”可參見Jean Qi, Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China, 5(1) World Politics, 99-126(1992); Role of the Local State in China’s Transitional Economy, 144 China Quarterly, 1132-1149(1995);關于“企業(yè)化的地方政府”可參見Andrew G. Walder, Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy, 101(2) American Journal of Sociology, 263-301(1995);關于“公司化運作”可參見趙樹凱：《基層政府的體制癥結》，載《中國發(fā)展觀察》2006年第11期;關于“發(fā)展型地方政府”可參見郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎》，載《中國社會科學》2012年第5期。
[7]參見趙陽、周飛舟：《農民負擔和財稅體制：從縣、鄉(xiāng)兩級的財稅體制看農民負擔的制度原因》，載《香港社會科學學報》2000年秋季卷。
[8]關于土地財政的憲法和法律依據(jù)，可參見何代欣：《中國式土地制度與土地財政的形成》，載《中國行政管理》2013年第12期。
[9]參見孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，載《中國社會科學》2013年第4期。
[10]參見何艷玲、汪廣龍、陳時國：《中國城市政府支出政治分析》，載《中國社會科學》2014年第7期。
[11]參見婁成武、王玉波：《中國土地財政中的地方政府行為與負效應研究》，載《中國軟科學》2013年第6期。
[12]參見鄭杭生主編：《中國社會發(fā)展研究報告2007》，中國人民大學出版社2007年版，第103頁;李培林等：《中國社會和諧穩(wěn)定報告》，社會科學文獻出版社2008年版，第325頁。
[13]參見李廣宇、王振宇：《行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路》，載《法律適用》2012年第2期。
[14]參見王春業(yè)、任佳佳：《從上訪潮現(xiàn)象談我國行政救濟制度的完善》，載《學習論壇》2013年第11期;于建嶸：《從維穩(wěn)的角度看社會轉型期的拆遷矛盾》，載《中國黨政干部論壇》2011年第1期;李保春：《我國土地財政現(xiàn)象若干思考》，載《財政研究》2010年第7期;文貫中：《市場畸形發(fā)育、社會沖突與現(xiàn)行土地制度》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2008年第2期。
[15]參見封麗霞：《上訪困局中的各方境況》，載《人民論壇》2013年第22期。
[16]關于上訪的“社會動員”說，可參見馮仕政：《國家政權建設與新中國信訪制度的形成及演變》，載《社會學研究》2012年第4期;吳華欽：《從信訪的三次高峰看信訪制度的法治化改革》，載《法學評論》2015年第2期。也有美國學者視信訪為一種“政治參與”，See Carl Minzner, Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions, 42(1) Stanford Journal of International Law, 151-165(2006).
[17]參見張千帆：《上訪體制的根源與出路》，載《探索與爭鳴》2012年第1期。
[18]參見龍志、楊藝蓓：《安元鼎：北京截訪“黑監(jiān)獄”調查》，載《南方都市報》2010年9月24日第18-21版。
[19][英]安德魯·海伍德：《政治學》(第二版)，張立鵬譯，中國人民大學出版社2006年版，第196-197頁。
[20]See Jeffrey Sachs, Wing Thye Woo & Xiaokai Yang, Economic Reforms and Constitutional Transition, 1(2) Annals of Economics and Finance, 435-491(2000).
[21]喻希來：《中國地方自治論》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第4期。
[22]參見趙樹凱：《基層政府：體制性沖突與治理危機》，載《人民論壇》2014年第5期。
[23]參見周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，載《社會學研究》2012年第5期。
[24]參見葉贊平：《“民告官”為什么那么難》，載《同舟共進》2013年第10期。
[25]例如左衛(wèi)民教授認為，我國基層法院的財政是“控制性”財政，預算必須通過政府及其財政部門才能向同級人大提交。政府對法院的外部控制并不僅僅表現(xiàn)為否決性質的權力，其還可以做出許多肯定意義上的資金分配決策。參見左衛(wèi)民：《中國基層法院財政制度實證研究》，載《中國法學》2015年第1期。
[26]參見趙樹凱：《基層政府：體制性沖突與治理危機》，載《人民論壇》2014年第5期。
[27]參見焦洪昌：《從法院的地方化到法院設置的雙軌制》，載《國家行政學院學報》2000年第1期。
[28]參見王理萬：《行政訴訟與中央地方關系法治化》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第1期。
[29]徐孟洲、葉姍：《論地方政府間稅收不當競爭的法律規(guī)制》，載《政治與法律》2006年第6期。
[30]參見馬長山：《新一輪司法改革的可能與限度》，載《政法論壇》2015年第5期。
[31]陳瑞華：《司法改革如何才能做得更好?》，載《鳳凰周刊》2015年第15期。
[32]參見李林主編：《中國法治發(fā)展報告(法治藍皮書)2015》，社會科學文獻出版社2015年版;馬長山：《全面推進依法治國的戰(zhàn)略支點》，載《當代世界與社會主義》2014年第5期。
[33]參見王建學：《地方各級人民法院憲法地位的規(guī)范分析》，載《法學研究》2015年第4期。
[34]李小萍：《論法院的地方性》，載《法學評論》2013年第2期。
[35]參見孟建柱：《深化司法體制改革》，載《人民日報》2013年11月25日第6版。
[36]李少文：《論司法中央化改革的困境》，載《探索與爭鳴》2013年第4期。
[37]廖希飛：《高級人民法院的職能——以行政審判為視角》，載賀榮編：《司法體制改革與民商事法律適用問題研究》(上)，人民法院出版社2015年版，第38頁。
[38]參見陳瑞華：《司法改革如何才能做得更好?》，載《鳳凰周刊》2015年第15期;江國華：《論司法改革的五個前提性問題》，載《政治與法律》2015年第3期。
[39]對相關問題的討論，可參見姜峰：《法院“案多人少”與國家治道變革——轉型時期中國的政治與司法憂思》，載《政法論壇》2015年第2期。
[40]郭偉清：《落實法官員額制全面推進人員分類管理改革》，載《人民法院報》2015年2月9日第4版。
[41]為求經(jīng)濟發(fā)展而展開的地方政府競爭，也延伸到了司法領域，演繹為地方法院為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定服務的競爭，這表現(xiàn)在以個案裁判保障地方GDP增長，針對地方某項重點發(fā)展任務而出臺專項司法服務文件等。參見高翔：《中國地方法院競爭的實踐與邏輯》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第1期。
[42]參見陳海光：《法官應當勤勉敬業(yè)》，載《人民法院報》2016年5月7日第2版。
[43]參見沈念祖：《流失的年輕法官》，載《21世紀》2014年第3期。
[44]參見喻希來：《中國地方自治論》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第4期。
[45]參見傅光明：《營改增后須完善地稅體系》，載《經(jīng)濟日報》2016年5月10日第9版。
[46]參見肖立輝：《縣委書記眼中的中央與地方關系》，載《經(jīng)濟與社會體制比較》2008年第4期。
[47]參見《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)〔1993〕85號)。
[48]參見葉姍：《稅權集中的形成及強化——考察近20年的稅收規(guī)范性文件》，載《中外法學》2012年第4期。
[49]在分稅制改革實施之前的學術討論中，就曾有研究指出：中央與地方事權關系又必須通過修憲作出明文規(guī)定，成為中央與地方權力來源的憲法依據(jù)，它們不應當是基于中央與地方在經(jīng)濟與政治利益上的討價還價，而應當是基于制度化的權力分享。參見王紹光、胡鞍鋼：《關于中國國家能力的研究報告》，遼寧人民出版社1993年版，第159-168頁。
文章來源：《中國法學》2016年第4期。
