莫紀(jì)宏：地方立法應(yīng)堅(jiān)守法制統(tǒng)一

　　設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)在2015年寫入立法法之后，又于今年3月寫入了憲法修正案。地方立法權(quán)的擴(kuò)大，意味著立法主體和層級(jí)更加多元。如何在考慮地方立法需要的同時(shí)兼顧法制統(tǒng)一，更好地推動(dòng)和完善地方立法?記者采訪了中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏。

　　記者：您認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)得到憲法確認(rèn)，有何重大意義?

　　莫紀(jì)宏：憲法修正案正式賦予設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)的憲法依據(jù)，從而使得2015年修改后的立法法中關(guān)于設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)的規(guī)定具有了“合憲性”，理順了憲法與其他法律法規(guī)之間的效力和層級(jí)關(guān)系，維護(hù)了憲法的權(quán)威。特別重要的意義是設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)入憲，滿足了立法法所規(guī)定的“立法必須遵循憲法的基本原則”的要求，確立了“依憲立法”原則在立法工作中的指導(dǎo)思想地位，對(duì)進(jìn)一步完善立法體制、保障科學(xué)立法奠定了必要的憲法基礎(chǔ)。

　　記者：那么，如何避免地方立法權(quán)“一放就亂”，更好地推動(dòng)和完善地方立法?

　　莫紀(jì)宏：為了避免地方立法權(quán)“一放就亂”，立法法設(shè)計(jì)了相應(yīng)的防范制度來防止濫用立法權(quán)。首先，明確了設(shè)區(qū)的市享有的地方立法權(quán)的事權(quán)范圍，僅限于立法法所規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。

　　其次，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行;設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)要通過省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案，如果發(fā)現(xiàn)制定的地方性法規(guī)違反上位法，就要予以糾正。

　　第三，為防止設(shè)區(qū)的市人民政府隨意制定地方政府規(guī)章，立法法還明確規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”這就用憲法所規(guī)定的公民權(quán)利，來規(guī)范設(shè)區(qū)的市依法行使地方立法權(quán)，也是有效制約立法權(quán)被濫用的重要制度手段。

　　在保障和堅(jiān)持“法制統(tǒng)一”原則的前提下，更好地推動(dòng)和完善地方立法，還應(yīng)突出地方特色，充分反映本地實(shí)際對(duì)立法調(diào)整的需求，突出解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的問題，著力增強(qiáng)法規(guī)的特色和實(shí)用性。此外，法規(guī)是否具有可操作性，直接關(guān)系到地方立法的質(zhì)量。對(duì)此，地方立法要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，把重點(diǎn)放在法規(guī)核心制度、關(guān)鍵條款的設(shè)計(jì)上，盡可能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化;針對(duì)需要解決的問題，立足地方實(shí)際，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把握客觀規(guī)律，有幾條立幾條，確保每一項(xiàng)制度規(guī)定可操作、易執(zhí)行，做到管用務(wù)實(shí)。

　　記者：設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)入憲，意味著立法主體和層級(jí)更加多元，應(yīng)如何保障法制統(tǒng)一?

　　莫紀(jì)宏：地方立法不越權(quán)、不與上位法相抵觸、維護(hù)法制統(tǒng)一，是憲法和法律為地方立法所設(shè)定的“生命線”。地方立法工作中，要始終堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，保證新制定、修訂的地方性法規(guī)與憲法、法律、行政法規(guī)和本省地方性法規(guī)相一致，與本市其他地方性法規(guī)相一致，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。

　　首先，黨的十九大報(bào)告明確提出要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作”。憲法是國家的根本法，具有最高法律效力，因此，憲法是一切法律法規(guī)規(guī)章制定的立法依據(jù)，一切法律法規(guī)規(guī)章不得與憲法相抵觸。通過對(duì)法律法規(guī)規(guī)章進(jìn)行“合憲性審查”，有助于解決立法主體和層次多元而可能產(chǎn)生的法制不統(tǒng)一的問題。

　　此外，地方立法立項(xiàng)環(huán)節(jié)應(yīng)守住底線，嚴(yán)格遵守城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的立法權(quán)限限定，避免越界。在地方立法審議修改環(huán)節(jié)還應(yīng)重點(diǎn)把握以下三方面的情形：首先，法規(guī)中的制度設(shè)計(jì)內(nèi)容是否與上位法的立法原則、精神和具體條款相沖突，義務(wù)規(guī)范、禁止性規(guī)范是否不當(dāng)擴(kuò)張了公權(quán)、限制了私權(quán)等;第二，涉及部門權(quán)限、經(jīng)費(fèi)、待遇等內(nèi)容，是否符合黨和國家的方針政策的要求，是否有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和實(shí)際工作的需要等;第三，行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制的權(quán)限、范圍、條件等，是否與上位法一致，是否與國家政策相銜接。