深化國有企業(yè)改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無論是國有企業(yè)功能定位和國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，還是推進(jìn)混合所有制改革和建立以管資本為主的國有資本管理體制，以及進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，這些改革任務(wù)都不是割裂的，在具體推進(jìn)過程中需要注意其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

　　當(dāng)前，化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)正處關(guān)鍵時期，處置“僵尸企業(yè)”、降低國有企業(yè)負(fù)債率是這場攻堅戰(zhàn)中難啃的“硬骨頭”。如果沒有國企改革進(jìn)一步深化，就難以實現(xiàn)中央全面深化改革委員會第二次會議強(qiáng)調(diào)的通過建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制、標(biāo)本兼治來促使高負(fù)債國有企業(yè)負(fù)債率盡快回歸合理水平。

　　黨的十八屆三中全會對新時代全面深化國有企業(yè)改革進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，明確了新時代全面深化國企改革的重大任務(wù)。2015年9月13日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》下發(fā)，之后一系列相關(guān)配套文件相繼出臺，黨的十九大報告又進(jìn)一步對完善各類國有資產(chǎn)管理體制、做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、培育世界一流企業(yè)等提出了要求?？傮w上看，新時代全面深化國有企業(yè)改革的文件政策體系“1+X”基本形成。實際上，無論是從國企改革發(fā)展的需要看，還是從去杠桿化解金融風(fēng)險的要求看，當(dāng)前國有企業(yè)改革工作亟待階段性轉(zhuǎn)變，需要從以分專項改革試點為主的“分項試點推進(jìn)階段”轉(zhuǎn)向系統(tǒng)整體推進(jìn)改革的“全面協(xié)同推進(jìn)階段”。

　　國企改革試點階段的基本目標(biāo)是通過試點積累國企改革操作經(jīng)驗、完善具體實施政策。如果從十八屆三中全會算起已經(jīng)接近5年，應(yīng)該在全面評價試點工作的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)階段。

　　2015年9月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》頒布，2015年12月國資委出臺《關(guān)于國有企業(yè)試點工作事項及分工方案》，2016年2月25日，國資委宣布10項國企改革試點全面展開，具體分項內(nèi)容包括落實董事會職權(quán)、市場化選聘經(jīng)營管理者、職業(yè)經(jīng)理人制度、企業(yè)薪酬分配差異化改革、國有資本投資運(yùn)營公司、中央企業(yè)兼并重組試點、重要領(lǐng)域混合所有制改革、混合所有制企業(yè)員工持股、國有企業(yè)信息公開工作、剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，這開啟了國企國資改革的“分項試點推進(jìn)階段”。在“分項試點推進(jìn)階段”，推進(jìn)改革的國有企業(yè)首先要被政府相關(guān)部門選定批準(zhǔn)為某方面試點單位，然后才可以按照分項試點的要求進(jìn)行某方面的改革方案設(shè)計，方案批準(zhǔn)后再具體推進(jìn)改革。毋庸置疑，從試點到推廣，是我國改革開放40年的主要成功經(jīng)驗之一，但試點到一定程度必須全面推開，僅僅試點而不推開，則會在一定程度上遲滯國有企業(yè)的改革進(jìn)程。經(jīng)過2年多的試點工作，已經(jīng)出臺了大量的相關(guān)政策，當(dāng)前國企改革的整體政策體系已經(jīng)日趨完善，可以說滿足全面推開國企改革的客觀條件。在全面推進(jìn)國企改革階段，企業(yè)可以根據(jù)自己的改革發(fā)展需要進(jìn)行各個方面全方位的改革方案設(shè)計，報政府相關(guān)部門批準(zhǔn)后實施。全面推開并不是一哄而上，同樣也是方案成熟一個推進(jìn)一個。但進(jìn)入全面推進(jìn)階段，企業(yè)不再需要首先被批準(zhǔn)為試點單位(尤其是某方面的試點單位)才可以提出改革方案，而是把改革主動權(quán)交給企業(yè)，只要企業(yè)想要進(jìn)行改革，就可以按照法律法規(guī)和政策文件提出改革的要求，制定改革方案。從本質(zhì)上看，試點階段是“先自上而下、后上下結(jié)合”程序主導(dǎo)的國企改革階段，而全面推開階段是“先自下而上、后上下結(jié)合”程序主導(dǎo)的階段。

　　由不同的政府部門主導(dǎo)具體的改革試點審批和推進(jìn)，這在一定程度上隔離了各項改革任務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系，會影響改革政策的實際效果。

　　深化國有企業(yè)改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無論是國有企業(yè)功能定位和國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，還是推進(jìn)混合所有制改革和建立以管資本為主的國有資本管理體制，以及進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，這些改革任務(wù)都不是割裂的，在具體推進(jìn)過程中需要注意其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。而在“分項試點推進(jìn)階段”中，國資委開展的10項國企改革試點的過程中，要求每個試點企業(yè)都以一項改革為主進(jìn)行試點，然后由不同的政府部門主導(dǎo)具體的改革試點審批和推進(jìn)，這在一定程度上隔離了各項改革任務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系，會影響改革政策的實際效果。例如，構(gòu)建以管資本為主的管理體制，應(yīng)該與國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組、深化壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革相協(xié)同。以管資本為主加強(qiáng)國資監(jiān)管，最為關(guān)鍵的改革任務(wù)是改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司。這需要通過行政性重組和依托資本市場的兼并重組相結(jié)合的手段，將分散于眾多各個行業(yè)、各個企業(yè)的國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸為這些國有資本投資、運(yùn)營公司持有，這也是一個國有資本布局戰(zhàn)略性調(diào)整的過程。不僅如此，在改組組建國有資本運(yùn)營、投資公司過程中，還需要綜合考慮到建立有效市場結(jié)構(gòu)的需要，要注意到改革政策與競爭政策的協(xié)同。國有企業(yè)在特定行業(yè)內(nèi)的企業(yè)數(shù)量既不是越少越好也不是越多越好，否則不是造成壟斷就是造成國有企業(yè)過度競爭。國有企業(yè)兼并重組和國有資本布局調(diào)整要有利于形成兼有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭效率的市場結(jié)構(gòu)，有利于化解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出矛盾——產(chǎn)能過剩和處置“僵尸企業(yè)”問題。又如，混合所有制改革必須與落實董事會職權(quán)、市場化選聘經(jīng)營管理者、職業(yè)經(jīng)理人制度、企業(yè)薪酬分配差異化改革等公司治理機(jī)制和管理制度改革協(xié)同推進(jìn)，否則就會成為只有產(chǎn)權(quán)混合而沒有機(jī)制創(chuàng)新的“混而不改”，難以起到混合所有制改革效果。因此，改革從“分項”轉(zhuǎn)向“協(xié)同”，這要求宏觀層面要協(xié)同推進(jìn)企業(yè)重組、混合所有制改革、以管資本為主的國有資本管理體制以及完善現(xiàn)代企業(yè)制度四大方面任務(wù)，微觀層面要求企業(yè)進(jìn)行綜合改革。

　　無論是國企高負(fù)債率，還是“僵尸企業(yè)”，并不是在當(dāng)前化解金融風(fēng)險“攻堅戰(zhàn)”背景下才有的新問題，只有全面協(xié)同推進(jìn)國企改革，才能標(biāo)本兼治，從根本上化解由此產(chǎn)生的金融風(fēng)險。

　　歷史上國企高負(fù)債和“僵尸企業(yè)”問題一直存在，只是在不同的經(jīng)濟(jì)形勢下這個問題表現(xiàn)突出程度不同。中國企業(yè)負(fù)債的總體特點是國有企業(yè)高于民營企業(yè)，而中央企業(yè)又高于地方國有企業(yè)。雖然這在一定程度上反映出了這些企業(yè)信用水平相對較高和融資能力相對較強(qiáng)的現(xiàn)實，但也反映出經(jīng)營風(fēng)險很有可能正在向這些國民經(jīng)濟(jì)的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵部門集聚。2018年4月的中央財經(jīng)委員會第一次會議和5月的中央全面深化改革委員會第二次會議，明確了對國有企業(yè)的分類“去杠桿”和強(qiáng)化資產(chǎn)負(fù)債約束的要求，要求到2020年前中央企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率再下降2個百分點。當(dāng)前國有企業(yè)的高負(fù)債問題已經(jīng)與地方財政、金融風(fēng)險問題交織在一起，已經(jīng)不僅僅是企業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)問題了。如果只是對國有企業(yè)提出降低資產(chǎn)負(fù)債率的要求，而不著手通過全面協(xié)同推進(jìn)國有企業(yè)改革解決導(dǎo)致國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率上升的體制性成因，并不能從根本上解決問題。即使是艱難地用很大代價換得國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率一兩個點的下降，但由于國有企業(yè)改革不到位而埋藏的深層次的矛盾還會以其他方式暴露出來，在未來產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

　　國企改革實現(xiàn)從“分類試點推進(jìn)階段”向“全面協(xié)同推進(jìn)階段”的轉(zhuǎn)變，自下而上、全面協(xié)同推進(jìn)國企國資改革，關(guān)鍵要解放思想、實事求是，形成新形勢下激勵國有企業(yè)深化改革的有效機(jī)制，建立企業(yè)自主改革的動力機(jī)制和容錯機(jī)制，扭轉(zhuǎn)對改革的“重約束、輕激勵”狀況。

　　當(dāng)前國企改革推進(jìn)的激勵機(jī)制和約束機(jī)制不平衡，存在“重約束、輕激勵”的問題，企業(yè)和企業(yè)家主動改革的積極性不夠，多是被動地按照上級要求“自上而下”推進(jìn)改革，有“政府急、企業(yè)不急”現(xiàn)象。國企改革轉(zhuǎn)入自下而上、全面協(xié)同推進(jìn)階段后，國有企業(yè)改革要真正建立起容錯機(jī)制，要解放思想、實事求是，允許在法律和政策框架下積極探索，尤其是調(diào)動企業(yè)家和關(guān)鍵骨干主動推進(jìn)企業(yè)進(jìn)行改革的積極性。這一點在混合所有制改革中尤為重要。國企混合所有制改革關(guān)鍵是程序公正、交易公平、信息公開、法律嚴(yán)明。如果操作流程和審批程序規(guī)范、國有資產(chǎn)定價機(jī)制健全、第三方機(jī)構(gòu)作用得到很好發(fā)揮、審計紀(jì)檢及內(nèi)部員工等各個方面監(jiān)管到位，可以守住國有資產(chǎn)不流失的“紅線”和“底線”。在具體推進(jìn)混合所有制改革中，要不斷探索完善法律制度，以法律制度建設(shè)為前提，重視構(gòu)建有效的公司治理結(jié)構(gòu)。