西寧府新志

　　“滿洲殖民主義”是20世紀90年代在美國學界曾經(jīng)流行的一個概念，試圖將清朝視為一個殖民帝國，將其在西北內亞邊疆地區(qū)的拓展和有效管理納入帝國殖民話語體系，其中理藩院被認為是支持這一觀點的關鍵。但實際上，清朝在18世紀中期徹底平定西北后，開始對過去理藩院體制進行積極調整，逐漸在天山南北和阿爾泰山地區(qū)建立起一套軍機處統(tǒng)轄之下的將軍、大臣駐防體制，并借此將國家權力延伸到邊疆地區(qū)的基層社會，進一步推進國家構建，為晚清新疆建省、向近代主權國家過渡奠定了基礎，這與西方學者所謂的“帝國主義”“殖民主義”大相徑庭。

　　理藩院并非殖民管理機構，也并非清朝管理內亞邊疆的唯一、不變的模式

　　理藩院的前身為蒙古衙門，成立于1636年，1639年改稱理藩院，一直負責蒙古地區(qū)事務的管理，“掌外藩之政令，制其爵祿，定其朝會，正其刑罰，尚書、侍郎率其屬以定議，大事上之，小事則行，以布國之威德”。這意味著理藩院代表國家掌握藩部地區(qū)的統(tǒng)一政令、司法審判，并制定藩部王公封爵俸祿制度，及定期覲見皇帝的規(guī)定等事務，是清朝對藩部地區(qū)具有國家基本管轄權的體現(xiàn)，也是國家走向大一統(tǒng)的象征，與西方英法等列強17世紀-19世紀推行殖民主義政策的殖民部有天壤之別。

　　殖民主義至少有兩個明顯的特征：一是宗主國通過向殖民地國家商品輸出和原料掠奪獲得巨大經(jīng)濟利益，來解決宗主國本身的財政問題。二是通過移民來實現(xiàn)對這些殖民地的宗主統(tǒng)治。這兩個方面都是通過宗主國的殖民部來實現(xiàn)。

　　清朝雖然實現(xiàn)了對藩部地區(qū)的統(tǒng)一管理，但并沒有對蒙藏地區(qū)進行經(jīng)濟掠奪，相反中央政府要給藩部地區(qū)的王公貴族、活佛喇嘛各種形式的封賞，內地各行省也要按照“協(xié)餉”制度將大量的真金白銀運往新疆，以解決當?shù)氐呢斦щy。同時，清朝在蒙古地區(qū)實行封禁政策，禁止內地漢人隨意進入草原進行墾殖。對進入新疆東部地區(qū)謀生的漢人，則由州縣管理，屬陜甘總督的轄區(qū)?？梢?，清朝對藩部地區(qū)的管理，與西方殖民主義的宗旨完全相悖。

　　而且，理藩院體制并非清朝管理內亞邊疆的唯一、不變的模式。至少從乾隆時期開始，在藩部地區(qū)設置駐防將軍、大臣的做法，成為一種與理藩院體制并行不悖、迅速擴展的制度。乾隆以前，清朝在蒙、藏、疆及青海各地，僅設右衛(wèi)將軍、熱河總管、駐藏大臣、青海辦事大臣、定邊左副將軍4處駐防。到乾隆時期，清朝沿西、北兩路在藩部地區(qū)密集設置將軍、大臣，增加到23處駐防，并將以前所設之駐防在制度上整齊劃一。

　　有的學者已經(jīng)關注到這種密集的駐防體制相對原有的理藩院體制而言，實際上代表著中央集權的強化，并且滿漢大臣在藩部地區(qū)的駐防，其權力并不局限于軍事，也涉及民事管理。但這種中央集權是如何實現(xiàn)的?駐防大臣所代表的中央權力在邊疆是直接深入基層社會的管理，還是依賴當?shù)氐纳鐣?這不僅關系到國家構建行為的成功與否，也往往成為認識清朝國家性質的一個標準。筆者認為，至少到乾隆時期，隨著新疆戰(zhàn)事平定，清朝在內陸亞洲邊疆地區(qū)統(tǒng)治趨于穩(wěn)定，清朝對藩部地區(qū)的管理重心經(jīng)歷了一個從理藩院體制向駐防將軍、大臣體制的轉變。

　　駐防將軍、大臣體制體現(xiàn)了清政府對邊疆地區(qū)集權的加強和民族國家的建構過程

　　對于駐防將軍、大臣體制與以往理藩院體制的不同，我們可以以青海辦事大臣的設置為例做個簡單比較。根據(jù)楊應琚所纂《西寧府新志》記載:“自雍正元年以前，俱選派理藩院司員。自二年平定青海之后，皆簡大臣駐扎郡城以總理之，間遣部郎協(xié)理”，體現(xiàn)了這兩種體制之間的差異。而且這兩套系統(tǒng)前后相繼，有一個很重要的時間差，代表著最高統(tǒng)治者管理藩部事務政治思路的轉變。在藩部地區(qū)設置的駐防將軍、大臣，其權力體系和權利內容，不僅與理藩院完全不同，即使與內地八旗駐防相比，也有所不同。

　　實際上，乾隆帝曾明確表達設置這些駐防大臣的目的，即以高級別的官員坐鎮(zhèn)各城，強化其權威，否則不足以震懾那些王爺、伯克。從權力體系來看，西北兩路將軍、大臣向上直接接受軍機處的統(tǒng)轄，向下則可以直接介入所在地區(qū)的基層社會事務。

　　清朝西北兩路的將軍大臣都是以雍正時期與準部的戰(zhàn)事為背景設立的，從設置伊始便與軍機處聯(lián)系在一起。在清朝向藩部地區(qū)推行集權政治的過程中，軍機處至少在兩方面起著重要作用：一是藩部地區(qū)駐防將軍大臣及各級官員的選任，和對他們的權力進行設計;二是負責藩部地區(qū)與行省地區(qū)之間官員的調任，整合內外政治力量。直至清代結束，軍機處在皇帝之下一直掌控著西北兩路軍務，權力未曾旁移，代表著清朝以中央集權思想來保持對邊疆地區(qū)直接控制的政治上層設計。

　　另一方面，在天山南北的駐防大臣掌握了這樣幾種關鍵性權力：第一，統(tǒng)帥駐軍、維護邊防，對邊境卡倫的設置和定期巡視是駐防大臣的首要職責，意味著對國家邊界的保護。第二，北疆蒙古各旗王公、南疆各城伯克的覲見、任命都通過當?shù)氐鸟v防大臣。第三，駐防大臣掌握著當?shù)氐呢斦⒍愂?，雖然他們不介入伯克征收稅賦的具體事務，但伯克征稅的名目、數(shù)量都須報駐防大臣批準，所有稅賦均匯總到駐防大臣，與內地各省協(xié)濟之餉，統(tǒng)一掌握。第四，掌握當?shù)氐乃痉▽徟袡?，不獨北疆蒙古人之間的糾紛須由將軍大臣裁決，即使南疆各城民間司法糾紛，雖由伯克審訊，但須報大臣審定。第五，對外貿(mào)易、商稅征收更是由伊犁將軍、參贊大臣奏請中央批準，由當?shù)卮蟪紝嵤?/p>

　　在這幾項權力中，軍事權、外交權本屬一國中央，延伸到南北疆，不足為怪，但如果連司法權、貿(mào)易權、地方治安維護都由國家派駐的大臣掌握而沒有付諸地方精英的話，那么足以證明國家權力向邊疆地區(qū)基層社會的強勢延伸了。魏源在《圣武記》中載：“各城大臣不相統(tǒng)屬，又距伊犁將軍窎遠，恃無稽察，威福自出”。而在辦事大臣“威福自出”背后，是國家權力隨著駐防大臣的設置延伸到草原、高原和綠洲深處。相比理藩院體制，駐防將軍、大臣的設置更能體現(xiàn)清朝中央和皇帝集權的意志，強化中央對藩部地區(qū)的管轄。同時，這種力量向藩部地區(qū)的輸入，又以內地行省區(qū)為依托，離不開中原江南的傾力支持，清朝必須在將集權政治推行到藩部地區(qū)的國家構建過程中，強化內地與藩部地區(qū)的互動關系及整體性。因此，“新清史”所謂清朝依賴內亞邊疆地區(qū)代理人進行統(tǒng)治的觀點也是站不住的，至少他們沒有看到清朝這種權力體系的動態(tài)變革。

　　所謂“理藩院”為“殖民省”的“滿洲殖民主義”觀點是難以成立的

　　筆者之所以要重視駐防清代藩部地區(qū)將軍大臣的權力設置，不僅因為它代表著中央集權體制向邊疆地區(qū)的延伸，而且因為它也成為晚清新疆建省的政治實踐基礎，在一定程度上構建了清朝走向近代國家的路徑。

　　因此，清朝在18世紀陸續(xù)設置的將軍、大臣體系，目的是要在藩部地區(qū)西北兩路建立起一套集權政治，這在理藩院體制基礎之上的超越，意味著清朝中央不再僅僅依賴邊疆地區(qū)的地方精英管理地方，而是希望建立更為通暢的中央集權制度，代表著國家制度的變革。理藩院仍在，并一直掌握著藩部地區(qū)的封賞、劃界等權力，然而，它不是全部，舊有機制也并非一成不變。在新疆地區(qū)新的治理機制的建立，有助于進一步鞏固清朝作為一個多民族統(tǒng)一國家的性質。而晚清建省則在駐防將軍、大臣管理體制的基礎上，將過去的藩部變成行省。在這其中，中央集權體制一直是隱含而不間斷的主線，也是體制變革的主要動力。從這個角度來說，持“滿洲殖民主義”觀點的西方學者并沒有看到清朝管理邊疆體制的這種轉變，而是把其理論建構在理藩院體制基礎之上，顯然缺乏對歷史事實的細致考察。

　　其實，早在20世紀80年代，王鐘翰先生就曾對外國學者把“理藩院”翻譯成“殖民省”的做法提出批評，而以理藩院體制為基礎的“滿洲殖民主義”觀點不過是對過去西方學者的觀點做了一個新的翻版，并無什么新意。

　　(作者為中國人民大學清史研究所教授)■