黨的十九大報(bào)告提出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。其實(shí)，現(xiàn)代財(cái)政制度的提法并非全新的提法，早在十八屆三中全會(huì)決定中就明確提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度是深化財(cái)稅體制改革目標(biāo)。十九大報(bào)告的提法是加快現(xiàn)代財(cái)政制度，之所以表述有所不同，我的理解是財(cái)政非常重要，現(xiàn)代財(cái)政制度的建立至關(guān)重要，但由于各種原因，現(xiàn)代財(cái)政制度的建立與新時(shí)代的要求還有一定差距，需要明確任務(wù)并加快建立。

　　未來(lái)要建立什么樣的現(xiàn)代財(cái)政制度

　　建立現(xiàn)代財(cái)政制度需要突破一系列技術(shù)難題。無(wú)論怎么說(shuō)，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，都需要對(duì)這一目標(biāo)有非常明確的了解。在現(xiàn)代財(cái)政制度提出之前，財(cái)稅改革的總體說(shuō)法是構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政框架和完善公共財(cái)政體制，財(cái)稅改革的關(guān)鍵詞是“公共財(cái)政”。建立現(xiàn)代財(cái)政制度目標(biāo)的確立，并不是要排斥公共財(cái)政。公共財(cái)政和現(xiàn)代財(cái)政制度強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不一樣。公共財(cái)政考慮更多的是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類(lèi)型，有一定的抽象意味在其中?，F(xiàn)代財(cái)政制度可以等同于公共財(cái)政嗎?似乎可以，但又不好劃等號(hào)。發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政制度基本屬于現(xiàn)代財(cái)政制度，但中國(guó)所要建立的財(cái)政制度與發(fā)達(dá)國(guó)家不可能完全一樣。在中國(guó)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，至少應(yīng)該對(duì)應(yīng)的是1949年以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨人一直在努力建立的財(cái)政制度。依此，我們可以看到至少在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)明確之前，財(cái)政制度的現(xiàn)代化與公共財(cái)政還有較大的差距，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)明確之后，現(xiàn)代財(cái)政制度與公共財(cái)政有更多的相通之處。也就是說(shuō)，財(cái)政制度的現(xiàn)代化在不同時(shí)期有不同的重點(diǎn)。

　　中國(guó)政府現(xiàn)在非常重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，對(duì)企業(yè)家和投資者來(lái)說(shuō)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度就應(yīng)該致力于解決營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化問(wèn)題。當(dāng)然，建立現(xiàn)代財(cái)政制度所要解決的問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這一個(gè)，還有群眾關(guān)心的更多問(wèn)題。我們認(rèn)為，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度就是要加快形成與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相適應(yīng)的財(cái)政制度。我們過(guò)去講工業(yè)化、城市化，或者后來(lái)講后工業(yè)化時(shí)代、全球化時(shí)代，再比如說(shuō)十九大要求建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展等，財(cái)政制度建設(shè)上都應(yīng)有相應(yīng)的體現(xiàn)。社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)對(duì)財(cái)政有更多的要求。

　　加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，應(yīng)該加快建立專(zhuān)門(mén)的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)。中國(guó)不是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，但是現(xiàn)實(shí)中的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，與目標(biāo)要求相比，職能職責(zé)范圍都偏小，與財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的定位是不相符的。政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)該要承攬國(guó)家財(cái)富管理總責(zé)，包攬政府收支管理、資產(chǎn)負(fù)債管理、政府資金存量流量管理等，但是現(xiàn)實(shí)和這有差距。這樣的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該是個(gè)大財(cái)政部，而不是像現(xiàn)在這樣，比如說(shuō)有財(cái)政部、稅務(wù)總局、國(guó)資委等諸多部門(mén)，都承擔(dān)著財(cái)政管理功能。其實(shí)，現(xiàn)在每個(gè)部門(mén)都有大大小小的財(cái)政部門(mén)，有收入或者專(zhuān)門(mén)的撥款，有支出，具有財(cái)政管理的形式。當(dāng)然財(cái)政管理不是要取代專(zhuān)業(yè)管理，財(cái)政部門(mén)不可能取代其他專(zhuān)業(yè)部門(mén)，而是要各有分工。專(zhuān)業(yè)管理的事由專(zhuān)業(yè)部門(mén)去做，財(cái)政管理的事由財(cái)政部門(mén)來(lái)做。部門(mén)之間職責(zé)功能的優(yōu)化是難題，需要各方面共同努力，本著公共服務(wù)型政府建設(shè)的要求，各部門(mén)形成合力才能做到最優(yōu)。

　　中國(guó)所要加快建立的現(xiàn)代財(cái)政制度一定是社會(huì)主義民主財(cái)政和法治財(cái)政，這是精神實(shí)質(zhì)上的財(cái)政制度建設(shè)。現(xiàn)代財(cái)政制度在技術(shù)層面上也會(huì)表現(xiàn)出現(xiàn)代的特征，比如說(shuō)，在預(yù)算層面，有中期預(yù)算管理、預(yù)算績(jī)效管理、績(jī)效預(yù)算等;政府會(huì)計(jì)制度改革上，有權(quán)責(zé)發(fā)生制如何引入等問(wèn)題;在現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理體制上也有體現(xiàn)。更重要的是，我們現(xiàn)在所說(shuō)的加快現(xiàn)代財(cái)政制度，應(yīng)該是能適應(yīng)動(dòng)態(tài)財(cái)政治理的需要的制度。技術(shù)進(jìn)步會(huì)推動(dòng)制度變遷?；ヂ?lián)網(wǎng)+、人工智能技術(shù)等發(fā)展，不僅在改變現(xiàn)實(shí)社會(huì)，而且已經(jīng)對(duì)財(cái)政制度的現(xiàn)代化產(chǎn)生很大沖擊?，F(xiàn)實(shí)世界還有很多不確定性因素，財(cái)政制度只能不斷加以變化，才可能適應(yīng)這種變化。當(dāng)然，制度的確定性和穩(wěn)定性也很重要，否則市場(chǎng)主體決策就可能無(wú)所適從。這里要求的是平衡穩(wěn)定性與靈活性之間的關(guān)系。

　　建立現(xiàn)代財(cái)政制度的實(shí)施方略

　　至于建立現(xiàn)代財(cái)政制度的實(shí)施方略，最主要的有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

　　一是加快形成規(guī)范的中央和地方財(cái)政關(guān)系。這方面最難做到。中央和地方財(cái)政關(guān)系的背后是事權(quán)劃分難題。事權(quán)的劃分與財(cái)政關(guān)系非常密切，卻是一個(gè)比財(cái)政更深層次的問(wèn)題。這幾年，有關(guān)部門(mén)、有關(guān)方面做出了一些努力，并取得了突出成就，比如說(shuō)，在財(cái)政事權(quán)劃分上取得了突出的成就。中國(guó)是大國(guó)，中央和地方的財(cái)政關(guān)系，與小國(guó)是不一樣的，規(guī)范化的財(cái)政關(guān)系的構(gòu)建，要立足國(guó)情，發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性，特別是地方的積極性。比如，地方花錢(qián)如果它主要來(lái)源于地方，可能效率會(huì)更高一些。如果說(shuō)把大量的事權(quán)都集中到中央，效率不一定就會(huì)提高。

　　二是加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度。關(guān)于預(yù)算的績(jī)效管理就是很重要的內(nèi)容。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“全面規(guī)范、公開(kāi)透明”，十九大報(bào)告又有了新提法，對(duì)此進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，要求建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。績(jī)效管理要求的不僅僅是花錢(qián)符合制度規(guī)定，而且還要說(shuō)明花錢(qián)的效果如何。要辦大學(xué)，從事某個(gè)項(xiàng)目，出國(guó)訪問(wèn)等等，需要財(cái)政支出，支出按照規(guī)定進(jìn)行，這是合規(guī)性問(wèn)題。績(jī)效管理要看具體支出與績(jī)效之間的關(guān)系。這是非常重要的內(nèi)容，其中涉及許多專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)，而且這些技術(shù)還需要改進(jìn)和完善。財(cái)政支出往往是在沒(méi)有市場(chǎng)參照系的背景下進(jìn)行的，評(píng)價(jià)起來(lái)有相當(dāng)?shù)碾y度，但這是加快現(xiàn)代預(yù)算制度所不可或缺的內(nèi)容。

　　三是加快建立現(xiàn)代稅收制度?，F(xiàn)代稅收制度應(yīng)該解決好稅負(fù)的合理性問(wèn)題。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，這就是要樹(shù)立大國(guó)輕稅的觀念。為什么要有這樣的觀念呢?中國(guó)有什么條件做到呢?中國(guó)有國(guó)有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，有國(guó)有土地、國(guó)有資源。這些可以承擔(dān)發(fā)達(dá)國(guó)家政府只能靠稅收收入來(lái)支持的職責(zé)。稅制結(jié)構(gòu)要合適，合適是要適應(yīng)稅收功能實(shí)現(xiàn)的需要。關(guān)于稅制結(jié)構(gòu)，我的理解是不應(yīng)該過(guò)分的去強(qiáng)調(diào)什么稅多少比例，主要的是要適應(yīng)稅收功能的需要。稅收不可能承擔(dān)所有的公共政策功能。公共政策有一整套工具體系。社會(huì)需要幫助窮人，不一定要通過(guò)稅收，不等于不去幫助窮人。幫助中低收入者，這可以通過(guò)社會(huì)保障、可以通過(guò)公共服務(wù)可能更加有效。

　　最后簡(jiǎn)單談下減稅問(wèn)題。減稅應(yīng)有一攬子計(jì)劃，比如說(shuō)直接推出五萬(wàn)億減稅計(jì)劃(分年實(shí)施)可能就比一年推1萬(wàn)億或8000億的效果要好。一攬子減稅計(jì)劃在穩(wěn)定市場(chǎng)上的作用更加，效果更好。減稅不僅是積極財(cái)政政策的內(nèi)容，而且應(yīng)該讓它制度化。減稅政策是短期的，但實(shí)際上，我們更需要的是長(zhǎng)期減稅，這樣的目標(biāo)只有靠稅制改革才能實(shí)現(xiàn)。這也就是說(shuō)，應(yīng)該通過(guò)法律手段，將減稅政策固定下來(lái)，形成稅負(fù)合理的稅收制度。目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，短期內(nèi)不太適合出臺(tái)任何增稅的政策和改革措施。這一點(diǎn)很重要，否則減稅政策效率就可能被抵銷(xiāo)。

　　加快建立財(cái)政制度，對(duì)應(yīng)的是“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，與過(guò)去常說(shuō)的“財(cái)政是庶政之母”是相通的。財(cái)稅改革涉及面廣，就是財(cái)政制度內(nèi)部的改革也非常多。加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，還有許多技術(shù)需要攻關(guān)。財(cái)稅改革在許多時(shí)候，并不能推動(dòng)其他改革。加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，有許多配套改革只能靠全面深化改革來(lái)推動(dòng)。加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，還需要現(xiàn)代財(cái)政觀念的樹(shù)立。在許多時(shí)候，觀念的轉(zhuǎn)變可以讓財(cái)稅改革更快更平穩(wěn)。■