[中圖分類(lèi)號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

　　戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)綜合性改革，涉及社會(huì)的方方面面，是我國(guó)社會(huì)體制改革中的一項(xiàng)核心內(nèi)容。改革開(kāi)放40年以來(lái)，隨著市場(chǎng)化取向改革的不斷深入，中國(guó)戶(hù)籍制度隨之發(fā)生了深刻變化，逐步實(shí)現(xiàn)了從“封閉”向“開(kāi)放”、從“僵化”向“流動(dòng)”、從“二元”向“一元”的歷史性轉(zhuǎn)變。特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)戶(hù)籍制度改革進(jìn)程明顯加快、力度明顯加大，戶(hù)籍制度改革政策框架基本構(gòu)建完成。2014年7月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，要求到2020年基本建立以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶(hù)籍制度。2016年1月，《居住證暫行條例》全面施行;2016年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》;2016年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》。這標(biāo)志著我國(guó)戶(hù)籍制度改革開(kāi)始步入一個(gè)新的歷史階段。

　　一、新一輪戶(hù)籍制度改革的主要進(jìn)展

　　(一)取消了“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”的區(qū)分，統(tǒng)一登記為“居民戶(hù)口”

　　長(zhǎng)期以來(lái)，戶(hù)籍代表了中國(guó)人的一種重要身份。在地方層面，一些省份積極探索了一元制戶(hù)口管理模式。比如，河南省鄭州市早在2001年就開(kāi)始探索實(shí)行并在2003年全面放開(kāi)的“戶(hù)籍新政”，即宣布取消現(xiàn)行的“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”“暫住戶(hù)口”“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”，統(tǒng)稱(chēng)為“鄭州居民戶(hù)口”，隨后不久被叫停。[1]之后，浙江嘉興、河北石家莊等地也進(jìn)行了此類(lèi)改革試點(diǎn)探索。新一輪戶(hù)籍制度改革的重要之處，就在于從全國(guó)層面整體性地改變戶(hù)籍原有的“身份屬性”，變?yōu)?ldquo;地域區(qū)分”，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)城鄉(xiāng)居民身份地位的平等。全國(guó)各地都取消了“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”的劃分，并完成城鄉(xiāng)屬性標(biāo)注，普遍建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。

　　(二)調(diào)整和完善戶(hù)口遷移政策，構(gòu)建新型戶(hù)籍管理格局

　　這輪戶(hù)籍制度改革，堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以惠澤人民為綱要、以聚集人口資源為方向，各地大膽探索，積極創(chuàng)新，因地制宜出臺(tái)更加積極、更加寬松的落戶(hù)政策?？傮w而言，就是要形成全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)、有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)、合理確定大城市落戶(hù)條件和嚴(yán)控特大城市人口規(guī)模的戶(hù)籍調(diào)控管理體系。特別是針對(duì)縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)，只要具有合法穩(wěn)定住所(含租賃)，就可在居住地申請(qǐng)登記常住人口，基本上實(shí)現(xiàn)了落戶(hù)“零門(mén)檻”。針對(duì)中等城市，主要條件是具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃)，且不得設(shè)置住房面積、金額等要求，還有繳納社保達(dá)到一定年限。針對(duì)大城市和特大城市，落戶(hù)仍具有一定的門(mén)檻限制，特別是北京、上海、杭州等。針對(duì)此類(lèi)落戶(hù)，普遍建立和推行積分落戶(hù)制度。

　　(三)全面實(shí)施新型居住證制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

　　2016年1月，《居住證暫行條例》施行，這標(biāo)志著“居住證”從此全面代替了“暫住證”。各省按照國(guó)務(wù)院的要求，對(duì)未落戶(hù)的常住人口實(shí)施居住證制度。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2016年，全國(guó)共發(fā)放居住證2890余萬(wàn)張，其中北京市發(fā)放169萬(wàn)張、上海市發(fā)放40.6萬(wàn)張、廣州市發(fā)放81萬(wàn)張、深圳市發(fā)放171.5萬(wàn)張。[2]與此同時(shí)，賦予居住證更多的與本地城市戶(hù)籍居民同等的權(quán)利，居住證的“含金量”不斷提高，使得持證者能夠在就業(yè)、教育、衛(wèi)生計(jì)生、社保、住房保障等方面享受基本權(quán)益，從而有助于全面落實(shí)市民化待遇。比如，根據(jù)筆者的調(diào)查，武漢市流動(dòng)人口持有居住證所能享受權(quán)益對(duì)城鎮(zhèn)戶(hù)籍的完全替代率達(dá)到86.9%;在石家莊等城市，這種替代率已經(jīng)達(dá)到90%以上。

　　(四)全面開(kāi)展戶(hù)口專(zhuān)項(xiàng)清理整頓，有效解決歷史遺留問(wèn)題

　　這輪戶(hù)籍制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是，全面開(kāi)展戶(hù)口登記管理清理整頓工作。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，通過(guò)這次專(zhuān)項(xiàng)清理整頓，戶(hù)口登記管理中的“錯(cuò)、重、假”問(wèn)題基本解決，共清理重復(fù)戶(hù)口306.7萬(wàn)個(gè)，清理應(yīng)銷(xiāo)未銷(xiāo)戶(hù)口212.5萬(wàn)個(gè)，糾正登記項(xiàng)目差錯(cuò)1101萬(wàn)項(xiàng)，全國(guó)公民身份號(hào)碼重號(hào)人數(shù)由171萬(wàn)人減至8人。[3]為期3年的整頓清理，效果十分明顯。特別是在解決無(wú)戶(hù)口人員落戶(hù)問(wèn)題上，全國(guó)步調(diào)一致，不設(shè)任何前提條件，徹底解決了困擾某些群體多年的落戶(hù)難問(wèn)題，也為推開(kāi)實(shí)施戶(hù)籍制度改革摸清人口底數(shù)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，全國(guó)各地公安部門(mén)積極健全完善實(shí)有人口登記信息管理制度，包括實(shí)施實(shí)有人口信息采集登記和信息化管理制度，推進(jìn)該信息與電子政務(wù)平臺(tái)接軌，提升該信息服務(wù)于政府決策和社會(huì)管理需求的應(yīng)用效能等。

　　(五)深化戶(hù)籍制度綜合配套改革，推動(dòng)戶(hù)籍制度回歸本源功能定位

　　為確保戶(hù)籍制度改革能夠真正執(zhí)行下去，各地對(duì)教育、衛(wèi)生計(jì)生、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域現(xiàn)有與戶(hù)口性質(zhì)掛鉤的政策進(jìn)行了全面清理，并采取切實(shí)措施使現(xiàn)有政策逐步與戶(hù)口性質(zhì)脫鉤，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度和均等化的公共服務(wù)制度，為戶(hù)改掃清“綁定”在戶(hù)口之上的附加功能。比如，重慶市全面梳理與原戶(hù)口性質(zhì)掛鉤的福利政策33項(xiàng)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)“脫鉤”。可以說(shuō)，這次戶(hù)籍制度改革是對(duì)戶(hù)籍政策的一次“總體調(diào)整”、 “綜合配套”和“整體建構(gòu)”。[4]同時(shí)，進(jìn)一步改進(jìn)和強(qiáng)化戶(hù)籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)體制，在中央層面進(jìn)一步突顯和提升公安部的牽頭主導(dǎo)地位，在地方層面大多都建立了“省—市—縣—街”多個(gè)層級(jí)、由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)的戶(hù)籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組。通過(guò)全面推進(jìn)戶(hù)籍與社會(huì)福利和公共服務(wù)脫鉤，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)戶(hù)口的功能角色逐步回歸到其本源定位，即“人口信息登記”和“人口遷移管理”，最終實(shí)現(xiàn)居民的自由遷徙。

　　二、新一輪戶(hù)籍制度改革存在的主要問(wèn)題

　　當(dāng)前，我國(guó)新一輪戶(hù)籍制度改革正處于政策落地的關(guān)鍵期，面臨和涌現(xiàn)出的主要困難和問(wèn)題體現(xiàn)在如下方面：

　　(一)部門(mén)聯(lián)動(dòng)改革有待增強(qiáng)，協(xié)同推進(jìn)格局有待完善

　　1.各部門(mén)齊抓共管形成合力還不夠。戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱巨的民生工程，政策延續(xù)多，法律支撐少。改革涉及多部門(mén)利益調(diào)整，在標(biāo)準(zhǔn)不夠具體、職責(zé)不夠明確的情況下，部門(mén)工作缺乏統(tǒng)一、有效的考核標(biāo)準(zhǔn);少數(shù)部門(mén)改革的意識(shí)還不到位、全面深化改革的魄力不夠大，各部門(mén)尚未形成合力，齊抓共管的效果有待加強(qiáng)。

　　2.戶(hù)籍制度配套改革還有差距。受法規(guī)政策和區(qū)域發(fā)展等多重因素制約，涉及轉(zhuǎn)戶(hù)人員就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、社保和農(nóng)民“三權(quán)”(宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))等方面配套改革進(jìn)展不平衡，部門(mén)間信息資源共享不夠，農(nóng)業(yè)人口自愿、順利轉(zhuǎn)移的渠道未從根本上打通，部分地方基本公共服務(wù)落實(shí)還不到位。

　　3.省、市、縣三級(jí)推進(jìn)力度不一。從戶(hù)籍制度改革推動(dòng)效果來(lái)看，省級(jí)、市級(jí)層面普遍重視程度高、推進(jìn)力度要強(qiáng)，縣級(jí)及以下對(duì)這項(xiàng)改革的認(rèn)識(shí)還不夠，重視程度和推進(jìn)力度也相對(duì)要薄弱。

　　(二)農(nóng)民落戶(hù)意愿不強(qiáng)，還有較多顧慮

　　1.農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)意愿不強(qiáng)。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口既希望在城市生活，獲得比從事農(nóng)村生產(chǎn)更高的收入，又擔(dān)心失去土地承包權(quán)、集體資產(chǎn)收益權(quán)、拆遷補(bǔ)償?shù)燃鹊美?。特別是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，城鎮(zhèn)的最低生活保障、醫(yī)療保障、醫(yī)保等政策銜接尚未完善，直接影響了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)的積極性。

　　2.農(nóng)民進(jìn)城還有較多顧慮。由于農(nóng)村保障體系逐步健全，城鄉(xiāng)福利差距縮小，居住證持有人能平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，部分農(nóng)民擔(dān)心進(jìn)城落戶(hù)后失去農(nóng)村相關(guān)待遇。一些城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)形勢(shì)、居住環(huán)境還達(dá)不到居民需求，部分居民持觀望態(tài)度。

　　3.低收入群體有一定的落戶(hù)需求。部分外來(lái)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在大城市長(zhǎng)期居住、生活，但無(wú)土地、無(wú)學(xué)歷、無(wú)住房(含二手房)、無(wú)穩(wěn)定職業(yè)或收入較低，為了獲得更好的社會(huì)福利，其落戶(hù)意愿非常強(qiáng)烈。

　　4.居住證的功能在不斷增強(qiáng)。伴隨著居住證功能日益完善、農(nóng)村戶(hù)籍的含金量不斷提高，除少數(shù)特大城市外，很多具有農(nóng)村戶(hù)籍的轉(zhuǎn)移人口辦理居住證后成為實(shí)際的城市人口，也能享有許多公共服務(wù)權(quán)益，就沒(méi)有意愿在城鎮(zhèn)落戶(hù)了。這就意味著在一些城市大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口將以常住人口的形式存在。

　　(三)取消戶(hù)籍性質(zhì)區(qū)分后產(chǎn)生新的不平等問(wèn)題

　　1.戶(hù)口區(qū)分隱形標(biāo)簽仍在，且給戶(hù)口識(shí)別帶來(lái)困難

　　農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的區(qū)分被普遍取消后，雖然從形式上建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，但是在實(shí)際工作中，除公安部門(mén)進(jìn)行了城鎮(zhèn)戶(hù)口與農(nóng)村戶(hù)口的內(nèi)部標(biāo)識(shí)外，其他部門(mén)很難區(qū)分認(rèn)定戶(hù)口類(lèi)型。同時(shí)，農(nóng)民與非農(nóng)作為隱形標(biāo)簽依然存在。從身份性質(zhì)上來(lái)看，改革之后農(nóng)村和城鎮(zhèn)的人口都統(tǒng)稱(chēng)為“居民”，但與戶(hù)籍緊密勾連、與人們生活休戚相關(guān)的教育、就業(yè)、衛(wèi)生計(jì)生、社保等相關(guān)政策并未實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)同步跟進(jìn)，這就使得相關(guān)部門(mén)在實(shí)際操作中仍然要區(qū)分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。

　　2.城鎮(zhèn)戶(hù)口含金量日漸降低，農(nóng)村戶(hù)口享受權(quán)益顯現(xiàn)優(yōu)勢(shì)

　　除少數(shù)的特大城市外，大中城市和中小城鎮(zhèn)的戶(hù)口含金量普遍不高，對(duì)農(nóng)民沒(méi)有太大吸引力。目前，國(guó)家每年對(duì)農(nóng)村給予政策傾斜，包括糧補(bǔ)政策實(shí)行、土地收益的增加等，每年對(duì)農(nóng)村戶(hù)籍人員有一定的財(cái)政補(bǔ)貼。此外，隨著城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，政府在農(nóng)村土地征用、村級(jí)經(jīng)濟(jì)扶持等方面也有政策傾斜，而城鎮(zhèn)人口除了子女就學(xué)外，其他社會(huì)福利均低于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，且城市可供農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的崗位不多，購(gòu)房、教育、醫(yī)療等生活成本較高，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村享有的既得利益明顯優(yōu)于城鎮(zhèn)人口。

　　3.戶(hù)籍人口與常住人口城鎮(zhèn)化率差距拉大

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)戶(hù)籍制度改革過(guò)程中存在的一個(gè)突出問(wèn)題是，戶(hù)籍人口與常住人口城鎮(zhèn)化率差距較大。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率只有39.9%，二者相差16.2%，即城鎮(zhèn)常住人口有將近2.7億人沒(méi)有取得所在城鎮(zhèn)戶(hù)籍。[5]又比如，根據(jù)湖北省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年，湖北省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.85%，比全國(guó)平均水平略高;戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率38.9%，兩者之間也相差17.95%，比全國(guó)平均差距還要大;從武漢市情況來(lái)看，2016年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到79.77%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67.6%，兩者相差達(dá)12.17%。這表明，無(wú)論是全國(guó)，還是湖北省、武漢市等典型個(gè)案來(lái)看，兩者之間都存在較大差距，這使得流動(dòng)人口所分享的發(fā)展成果變得有限。

　　(四)存量改革進(jìn)展明顯，增量改革動(dòng)力不足

　　1.行政區(qū)劃調(diào)整成為戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的重要來(lái)源

　　從實(shí)際調(diào)研情況來(lái)看，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過(guò)程中，各類(lèi)城市都處于建設(shè)高峰期，一些城鄉(xiāng)接合部、城中村的征地拆遷，新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，導(dǎo)致大量的“村轉(zhuǎn)居”“鄉(xiāng)轉(zhuǎn)鎮(zhèn)”“縣轉(zhuǎn)區(qū)”情況的發(fā)生，從而使得原有村民的身份實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)民”到“居民”的轉(zhuǎn)變。這種由于行政區(qū)劃調(diào)整而帶來(lái)的城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口的增長(zhǎng)，一般數(shù)量較大、速度較快，但實(shí)際上并不具有真正的城鎮(zhèn)化本質(zhì)意義。而且，這種身份的轉(zhuǎn)變，并沒(méi)有與村民新的生活方式和社會(huì)保障體系的構(gòu)建有機(jī)統(tǒng)合起來(lái)。從實(shí)際情況來(lái)看，這種村轉(zhuǎn)居現(xiàn)象也構(gòu)成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中較為敏感棘手的社會(huì)問(wèn)題。

　　2.戶(hù)籍改革并未成為綜合性改革，從而動(dòng)力不夠、拉力不足

　　長(zhǎng)期以來(lái)，戶(hù)籍制度改革在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，各地主要是以公安部門(mén)牽頭推進(jìn)，變成一種單項(xiàng)改革。在新一輪戶(hù)籍制度改革中，各地大都成立了專(zhuān)門(mén)的戶(hù)籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)兼任組長(zhǎng)，多個(gè)相關(guān)部門(mén)作為成員單位，形成了高位勢(shì)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)格局，改革推動(dòng)力明顯增強(qiáng)。不過(guò)，由于各部門(mén)之間存在較大的利益分隔，特別是信息孤島和互不相通，在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，并沒(méi)有形成較好的合力效應(yīng)。由此，導(dǎo)致戶(hù)籍制度改革的碎片化，而在整體性治理效果方面不足。此外，一些地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平所形成的拉力效應(yīng)還不明顯，從而很難吸引農(nóng)民落戶(hù)。

　　3.人地財(cái)掛鉤政策還有待進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)

　　根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查測(cè)算，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本約13萬(wàn)元，照此估算，每年轉(zhuǎn)移100萬(wàn)人大約需要1300億元。[6]這是一筆龐大的開(kāi)支。從調(diào)研情況來(lái)看，不少省份面臨投入不足的困難。特別是在特大城市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的大量進(jìn)入，會(huì)對(duì)城市既有戶(hù)籍人口的公共服務(wù)資源供給形成較為明顯的擠壓效應(yīng)，從而產(chǎn)生新的供需矛盾。處于關(guān)鍵部位的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔(dān)機(jī)制并沒(méi)有完全理順。市區(qū)(縣)級(jí)地方政府承擔(dān)了絕大多數(shù)的人口轉(zhuǎn)移成本，地方財(cái)政壓力很大。同時(shí)，根據(jù)建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤機(jī)制還沒(méi)有有效建立起來(lái)，相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有明確的配套政策，基層很難落實(shí)。此外，調(diào)研中一些農(nóng)民談到，現(xiàn)有土地承包關(guān)系不明確，土地權(quán)能殘缺，農(nóng)民長(zhǎng)久權(quán)益保障沒(méi)有明確的制度預(yù)期。

　　三、進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革的思考與建議

　　戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)綜合性、全局性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程。在新一輪戶(hù)籍制度改革過(guò)程中，從中央到地方，積極解放思想，大膽改革創(chuàng)新，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。為進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革，提出如下政策建議：

　　(一)強(qiáng)化頂層推動(dòng)，切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

　　1.提升戶(hù)籍制度改革的戰(zhàn)略布局

　　從某種程度上講，戶(hù)籍制度改革已經(jīng)超越了戶(hù)籍制度本身，不僅包括改革傳統(tǒng)的戶(hù)籍登記遷移制度，而且要改革附加在戶(hù)籍上面的福利分配和社會(huì)保障制度。更重要的是，戶(hù)籍制度改革必須與土地制度的改革進(jìn)行有機(jī)聯(lián)動(dòng)、通盤(pán)考慮，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與戶(hù)籍身份脫鉤，將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為農(nóng)村居民的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。[8]質(zhì)言之，戶(hù)籍制度改革要從一種單項(xiàng)改革的格局提升到全面綜合改革的戰(zhàn)略定位。這就需要通過(guò)系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)整體推動(dòng)戶(hù)籍制度、土地制度、財(cái)政體制、行政管理體制等方面的綜合配套改革，將附著在戶(hù)籍上的教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、就業(yè)、住房、社保等相關(guān)聯(lián)的部門(mén)，實(shí)現(xiàn)從“管理型”向“服務(wù)型”的真正轉(zhuǎn)變，以服務(wù)的理念引領(lǐng)戶(hù)籍制度綜合配套改革。

　　2.加強(qiáng)戶(hù)籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制

　　作為一項(xiàng)綜合配套改革，戶(hù)籍制度改革必須有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制。從中央層面來(lái)看，戶(hù)籍制度改革屬于社會(huì)體制改革的重要內(nèi)容，隸屬于中央深改組下設(shè)社會(huì)體制改革專(zhuān)項(xiàng)小組。由于社會(huì)體制改革內(nèi)容多、范圍廣，戶(hù)籍制度改革的重要性有時(shí)并不易凸顯。公安部屬于主要牽頭負(fù)責(zé)部門(mén)，但統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部委，會(huì)比較困難。從地方層面來(lái)看，目前各省市，包括湖北省都成立了戶(hù)籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)工作小組，由省長(zhǎng)兼任組長(zhǎng)，也有的省份由常務(wù)副組長(zhǎng)、分管副組長(zhǎng)來(lái)?yè)?dān)任。有的省份則仍主要由公安部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)。鑒于戶(hù)籍制度改革的綜合性、全局性、戰(zhàn)略性，牽一發(fā)而動(dòng)全身，或可借鑒“食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組”和“醫(yī)療衛(wèi)生改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的模式，成立“中央戶(hù)籍改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，下設(shè)辦公室，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組的形式高位推動(dòng)改革。

　　(二)強(qiáng)化核心價(jià)值，有序推進(jìn)戶(hù)籍與福利脫鉤

　　1.強(qiáng)化戶(hù)籍制度改革的公平正義價(jià)值

　　戶(hù)籍制度是中國(guó)公民身份制度的核心內(nèi)容。現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理體制，最大的問(wèn)題是，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民的制度不公。因此，新一輪戶(hù)籍制度改革取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記管理制度，具有重大意義。戶(hù)籍制度改革的核心要義，就是要逐步有序?qū)崿F(xiàn)戶(hù)籍與就業(yè)、教育、養(yǎng)老、社保等各項(xiàng)福利完全脫鉤，實(shí)現(xiàn)人口自由流動(dòng)遷徙，回歸戶(hù)籍制度的本原功能。通過(guò)戶(hù)籍制度改革，最終實(shí)現(xiàn)從基本公共服務(wù)均等化到公共服務(wù)均等化、從城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口到常住人口全覆蓋，需要一個(gè)有序漸次推進(jìn)的過(guò)程。特別是針對(duì)一些特大城市，需要形成和制定一個(gè)明晰的路線圖和任務(wù)表。落實(shí)、貫徹和突顯戶(hù)籍制度改革的公平正義價(jià)值，也是實(shí)現(xiàn)全民共享改革發(fā)展成果、構(gòu)建共建共享型社會(huì)的題中應(yīng)有之意。

　　2.優(yōu)化居住證與城鎮(zhèn)戶(hù)籍的制度銜接

　　從現(xiàn)行戶(hù)籍政策體系設(shè)計(jì)來(lái)看，居住證是一項(xiàng)過(guò)渡性的制度安排。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，由于居住證的含金量不斷增高，所享受的基本公共服務(wù)權(quán)益，與城鎮(zhèn)戶(hù)籍相比的差距越來(lái)越小，許多農(nóng)民工持有居住證就可以生活工作很便利了。除少數(shù)特大城市外，居住權(quán)對(duì)城鎮(zhèn)戶(hù)籍的替代率已經(jīng)很高。這就導(dǎo)致一個(gè)問(wèn)題，作為過(guò)渡制度安排的居住證可能就停滯下來(lái)，對(duì)城鎮(zhèn)戶(hù)籍的功用帶來(lái)一種抵消作用。因此，這就需要在制度設(shè)計(jì)上，進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)居住證與城鎮(zhèn)戶(hù)籍之間的制度銜接。應(yīng)按照合法穩(wěn)定住所、合法穩(wěn)定生活來(lái)源為基本落戶(hù)條件，完善居住證制度，逐步改革和完善流動(dòng)人口落戶(hù)問(wèn)題，逐漸優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，以居住證制度服務(wù)流動(dòng)人口，以員額總量控制年度落戶(hù)人口總量。

　　3.突顯戶(hù)籍城鎮(zhèn)化改革的核心目標(biāo)群體

　　提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率是國(guó)家“十三五”新型城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一核心目標(biāo)的關(guān)鍵是，新一輪戶(hù)籍制度改革必須緊緊聚焦農(nóng)民工這個(gè)龐大群體的市民化。這也是人的城鎮(zhèn)化的核心要義所在。從調(diào)研情況來(lái)看，聚焦和解決農(nóng)民工群體的戶(hù)籍城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)還有待進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)。既要通過(guò)降低落戶(hù)門(mén)檻的方式，擴(kuò)展農(nóng)民工落戶(hù)的渠道，還需要通過(guò)對(duì)農(nóng)民工群體進(jìn)行賦權(quán)賦能的方式提升他們?cè)诔鞘械倪m應(yīng)能力，確保他們?cè)诔鞘心軌蛏畹孟氯ァ１热?，在武漢市的農(nóng)民工代表訪談中發(fā)現(xiàn)，針對(duì)農(nóng)民工通過(guò)多種方式降低了落戶(hù)門(mén)檻，受到普遍歡迎。目前，各特大城市、大中城市實(shí)行的以積分制方式遴選外來(lái)擬落戶(hù)人員，實(shí)際上具有較為明顯的人才指向，這不利于將農(nóng)民工群體納入其中。應(yīng)拓寬農(nóng)民工，特別是優(yōu)秀農(nóng)民工人才的落戶(hù)渠道。

　　(三)強(qiáng)化資金保障，建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制

　　1.完善中央與地方的財(cái)政投入機(jī)制

　　戶(hù)籍制度改革進(jìn)展緩慢的一個(gè)重要原因，是地方政府缺乏推進(jìn)戶(hù)籍改革的動(dòng)力，針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)問(wèn)題存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，將其看作是城市的負(fù)擔(dān)，推動(dòng)這些人口落戶(hù)將產(chǎn)生很大的“落戶(hù)成本”，使城市財(cái)政不堪重負(fù)。[8]因而，現(xiàn)實(shí)中常常出現(xiàn)“兩頭熱、中間冷”的現(xiàn)象。這就需要加快完善中央與地方的戶(hù)籍改革成本分擔(dān)機(jī)制，其中一個(gè)基本原則是，堅(jiān)持根據(jù)常住人口作為財(cái)政轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)予以布局。特別是應(yīng)加大省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌支付力度和基本公共服務(wù)支出，建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。

　　2.以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方式提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展是根本之策

　　除了政府財(cái)政投入外，戶(hù)籍制度改革應(yīng)建立健全多元化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制，其根本之策就在于要以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)足夠的產(chǎn)業(yè)繁榮、產(chǎn)業(yè)支撐、產(chǎn)業(yè)提升。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，產(chǎn)業(yè)興盛了，才能提供更多的就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠獲得穩(wěn)定的收入來(lái)源;只有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活來(lái)源有了可靠的保障，才能使得農(nóng)民減少后顧之憂(yōu)、安心進(jìn)城落戶(hù)。此外，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民工保障性住房工程的建設(shè)力度，確保進(jìn)城農(nóng)民在住有所居上實(shí)現(xiàn)根本性的改進(jìn)和突破。比如，湖北省荊門(mén)市大柴湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資驅(qū)動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)匾泼穹鲐毢蛻?hù)籍人口城鎮(zhèn)化起到積極推動(dòng)作用，產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效果。

　　3.縮小地區(qū)之間因制度本身帶來(lái)的福利級(jí)差

　　戶(hù)籍制度與城市福利制度相互依存、緊密相連。在戶(hù)籍制度附加的社會(huì)福利功能依然存在的情況下，不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間因戶(hù)籍形成巨大的福利級(jí)差[9]。這種福利級(jí)差本質(zhì)上反映了不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和能力的差異。這種差異在特大城市、大城市與中小城市之間形成非常巨大的反差。而且，即使同是特大城市，一旦跨越省份，彼此之間的戶(hù)籍基本無(wú)互通性。這就意味著，一方面，要逐步將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近、社會(huì)福利匹配相近的城市，讓他們之間的戶(hù)籍能夠逐步實(shí)現(xiàn)彼此互通、互換;另一方面，要從根本上加大中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政策扶持和轉(zhuǎn)移支付傾斜，使得他們與經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距盡量縮小。由此，或可形成一個(gè)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其社會(huì)福利匹配構(gòu)造的梯次型戶(hù)籍互通效應(yīng)，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)戶(hù)籍的一元化管理。

　　(四)提升技術(shù)支撐，搭建全國(guó)信息平臺(tái)

　　1.建立覆蓋全國(guó)人口的人口基礎(chǔ)信息庫(kù)

　　通過(guò)新一輪戶(hù)籍新政改革，各地普遍發(fā)現(xiàn)存在不少“黑戶(hù)”現(xiàn)象。由于信息系統(tǒng)的封閉、不完備，也存在不少信息錯(cuò)誤和漏洞問(wèn)題。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展的背景下，應(yīng)切實(shí)提升信息技術(shù)對(duì)戶(hù)籍制度改革的支撐力度。根據(jù)調(diào)研情況來(lái)看，目前，一些省份信息查詢(xún)尚未完全建立，亦無(wú)法通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行跨省信息查詢(xún)，給戶(hù)籍管理帶來(lái)很大困難。為此，應(yīng)當(dāng)盡快研究流入地和流出地信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人口信息各類(lèi)查詢(xún)、比對(duì)功能，杜絕身份重、錯(cuò)、假問(wèn)題，保證個(gè)人身份的唯一性。從這個(gè)角度而言，建立覆蓋全國(guó)人口的人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，為流動(dòng)人口服務(wù)和管理提供技術(shù)的支撐，尤為關(guān)鍵和重要?，F(xiàn)階段，各部門(mén)都建有自己的信息管理系統(tǒng)，但彼此之間很難共享共通，改革的要點(diǎn)就是在于，實(shí)現(xiàn)全國(guó)人口基礎(chǔ)信息“一張網(wǎng)”。

　　2.拓展和完善居民身份證功能

　　居民身份證是目前我國(guó)居民普通持有、使用較為廣泛的一種基本證件。從功能作用發(fā)揮上來(lái)看，身份證的作用范圍和領(lǐng)域還比較有限。但身份證這種證件的容量空間設(shè)計(jì)非常富足，且有《居民身份證法》作為強(qiáng)有力的法律保障，相對(duì)較為成熟，實(shí)現(xiàn)了以居民個(gè)人為單位的管理，能夠與戶(hù)口登記以戶(hù)為單位進(jìn)行管理互為補(bǔ)充。在全國(guó)人口信息一體化建設(shè)中，應(yīng)更好發(fā)揮居民身份證在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的重要功用，進(jìn)一步增強(qiáng)居民身份證的多種集成功能和識(shí)別作用，逐步實(shí)現(xiàn)“多證合一于居民身份證”，使得居民身份證號(hào)碼成為唯一標(biāo)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，建立人口管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨地區(qū)的信息共建共享。這樣不僅有利于節(jié)省成本，而且便利了居民生活工作。

　　(五)強(qiáng)化法治保障，優(yōu)化綜合配套政策

　　1.完善戶(hù)籍管理制度，提升社會(huì)法治支撐

　　目前，戶(hù)籍管理領(lǐng)域最高位階的政策法規(guī)是，1958年頒布實(shí)施的《戶(hù)口登記條例》，至今未曾修訂，已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要和戶(hù)籍管理的工作發(fā)展趨勢(shì)越發(fā)不相適應(yīng)，有些條文甚至與現(xiàn)有的一些法律法規(guī)和政策規(guī)定相抵觸，或者完全已經(jīng)過(guò)時(shí)被棄用。因此，建議盡快修訂該條例，在此基礎(chǔ)上制定和出臺(tái)《戶(hù)籍管理法》，為新一輪戶(hù)籍制度改革在國(guó)家層面提供強(qiáng)有力的法治保障。同時(shí)，《戶(hù)籍管理法》在制定過(guò)程中在內(nèi)容、概念、立法技術(shù)等方面都應(yīng)與現(xiàn)行的《居民身份證法》《居住證暫行條例》等法律法規(guī)體系緊密相互銜接和融通，進(jìn)而從總體上構(gòu)建一種新型戶(hù)籍管理制度。

　　2.重構(gòu)與戶(hù)籍制度相掛鉤的公共政策體系

　　戶(hù)籍制度改革的核心要義在于，突破戶(hù)籍利益固化藩籬，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公民身份的一體化，平等共享改革發(fā)展成果。這就必然涉及調(diào)整和改革現(xiàn)有的各項(xiàng)社會(huì)領(lǐng)域的政策法規(guī)，進(jìn)而從根本上有效剝離戶(hù)籍與福利之間的掛鉤。主要的公共政策法規(guī)包括：調(diào)整和完善《義務(wù)教育法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》，修訂《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》《土地法》，以法律的形式有力保障城鄉(xiāng)居民平等社會(huì)權(quán)利和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)等。要從制度政策上確保農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)不得以強(qiáng)制退“三權(quán)”作為條件，而且能否持續(xù)保留是影響農(nóng)民工全家在城鎮(zhèn)落戶(hù)意愿的最大因素。這個(gè)問(wèn)題如果不徹底解決，會(huì)對(duì)農(nóng)民工群體在城市落戶(hù)造成非常大的影響。

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　　責(zé)任編輯：謝 慶

　　[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“社會(huì)治理創(chuàng)新的地方實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)研究”(15CSH012)。

　　[作者簡(jiǎn)介]陳鵬，北京師范大學(xué)中國(guó)社會(huì)管理研究院/社會(huì)學(xué)院副教授。