以處置存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為突破口，把化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作與中長(zhǎng)期機(jī)制建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，通過積極的財(cái)政介入快速構(gòu)建起改革—發(fā)展—穩(wěn)定的良性循環(huán)，持續(xù)激發(fā)改革熱情和改革動(dòng)力，最終建立地方債管理新制度。第一，依托積極的財(cái)政介入，穩(wěn)妥化解政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，抓住時(shí)機(jī)推進(jìn)機(jī)制建設(shè)，保障債務(wù)管理新規(guī)落到實(shí)處。

　　地方政府舉借債務(wù)約束不嚴(yán)格、資金使用不透明、資金償還不嚴(yán)格履約，既誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，醞釀?wù)畟鶆?wù)危機(jī)，又影響資源整體配置效率，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。因此，推進(jìn)地方政府債務(wù)(以下簡(jiǎn)稱地方債)管理改革，不僅是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須攻克的“最后堡壘”，而且是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的坎。

　　改革逐步觸及核心問題

　　黨的十八屆三中全會(huì)以來，有關(guān)方面在加強(qiáng)地方債管理方面采取了一系列措施，具體如：一是修改《預(yù)算法》，使地方政府舉債行為公開化，為加強(qiáng)地方債管理創(chuàng)造了前提;二是有關(guān)部門出臺(tái)系列法規(guī)條例，初步構(gòu)建起了地方債管理新規(guī)則;三是剝離融資平臺(tái)舉借政府債務(wù)的職能，剝離融資平臺(tái)為純公益性投資項(xiàng)目而舉借的債務(wù)，推動(dòng)融資平臺(tái)商業(yè)化轉(zhuǎn)型;四是建立起了涵蓋項(xiàng)目全生命周期的PPP法規(guī)體系，防范地方政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn);五是遏制國(guó)有(控股)企業(yè)激進(jìn)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)，防范地方政府或有負(fù)債快速上升。上述發(fā)展軌跡充分表明，地方政府的外延已經(jīng)從“狹義政府”拓展到了“廣義政府”;地方政府債務(wù)管理的涵蓋范圍也從顯性債務(wù)擴(kuò)展到了隱性債務(wù)，從直接債務(wù)擴(kuò)展到了或有債務(wù)。

　　隨著管理盲區(qū)逐步被覆蓋，地方政府的騰挪空間越來越小，改革也越來越觸及問題的核心。有兩個(gè)問題必須得到明確回答，否則，改革將無法繼續(xù)推進(jìn)。這兩個(gè)問題分別是：一是如何處理存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是地方政府在法律法規(guī)不健全背景下通過灰色操作(或違規(guī)操作)而舉借的、超出其償還能力的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);二是如何完善機(jī)制設(shè)計(jì)來調(diào)動(dòng)利益相關(guān)方的積極性，使債務(wù)管理制度真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

　　對(duì)存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的處置直接決定著改革能否前進(jìn)

　　近年來，中央陸續(xù)出臺(tái)加強(qiáng)債務(wù)管理的法規(guī)條例，不斷擠壓地方政府過度舉債、違規(guī)舉債的操作空間;另一方面，地方政府(融資平臺(tái))、金融機(jī)構(gòu)“輾轉(zhuǎn)騰挪”，步步退讓。隨著時(shí)間的推移，地方政府、金融機(jī)構(gòu)的回旋空間逐步耗盡。去年以來，地方政府債務(wù)問題終于“紙包不住火”了。地方政府(特別是各類投資平臺(tái))頻繁違約，銀行(特別是農(nóng)商行、城商行)貸款不良率快速攀升，甚至出現(xiàn)了資本充足金接近于零、銀行“技術(shù)性破產(chǎn)”的極端案例。

　　從金融監(jiān)管的角度來看，面對(duì)資本充足率嚴(yán)重不足的挑戰(zhàn)，銀行應(yīng)采取兩方面措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)：一是快速引入戰(zhàn)略投資者以補(bǔ)充資本金，二是大力收縮持有資產(chǎn)的在險(xiǎn)價(jià)值。就前一種措施而言，鑒于地方債隱性債務(wù)規(guī)模龐大，涉險(xiǎn)銀行資本金嚴(yán)重不足。同時(shí)，鑒于資本市場(chǎng)持續(xù)低迷、貨幣市場(chǎng)流動(dòng)性高度緊張，期望上述銀行在短期內(nèi)引入足夠多的戰(zhàn)略投資以全面對(duì)沖不良債權(quán)損失顯然是不現(xiàn)實(shí)的。而后一種選擇則意味著大規(guī)模收縮貸款規(guī)模和大幅度調(diào)整銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。于是，一場(chǎng)“銀行(農(nóng)商行、成商行)危機(jī)”“信貸收縮”也就漸行漸近了。其實(shí)，在“銀行危機(jī)”“信貸收縮”來臨之前，地方政府已經(jīng)與房地產(chǎn)商、房地產(chǎn)中介以及社會(huì)游資合謀，聯(lián)手制造了一輪房地產(chǎn)價(jià)格暴漲以發(fā)掘“土地財(cái)政”的潛力;同樣，在“銀行危機(jī)”“信貸收縮”來臨之前，那些缺乏深厚背景、博弈力量較弱的市場(chǎng)參與者已經(jīng)陸續(xù)出局，具體如：中小企業(yè)貸款難問題進(jìn)一步加劇，諸多金融創(chuàng)新公司(如P2P)爆倉，各類投資基金更是因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)低迷而出現(xiàn)巨額虧損。

　　平臺(tái)貸款的頻繁“爆雷”和銀行危機(jī)的臨近，也激活了政府維穩(wěn)工作。“金融維穩(wěn)”的實(shí)質(zhì)是應(yīng)急管理，其特點(diǎn)就是通過限制市場(chǎng)交易把特定事件的負(fù)面沖擊降低到最小。“市場(chǎng)化”債轉(zhuǎn)股的前提，是資產(chǎn)價(jià)格調(diào)整到合理水平。只有如此，借貸雙方才好商定企業(yè)財(cái)務(wù)重組的具體條款(即損失分擔(dān)機(jī)制)，才好以合適的價(jià)格吸引社會(huì)資本參與進(jìn)來。“維穩(wěn)”的著眼點(diǎn)卻是盡量減少債務(wù)違約的負(fù)面沖擊，盡量減少資產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)。但是離開了危機(jī)局面的倒逼，又怎能激發(fā)借貸雙方債務(wù)重組的積極性呢?又怎能調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性呢?從這個(gè)角度來看，“維穩(wěn)”是和“市場(chǎng)化”針鋒相對(duì)、彼此沖突的。當(dāng)前地方債管理改革所處的僵局充分表明：無論最初設(shè)想如何美好，無論開局多么順利，把地方政府過度舉債的成本全部轉(zhuǎn)嫁給銀行(金融機(jī)構(gòu))是行不通的，“市場(chǎng)化”債轉(zhuǎn)股必然會(huì)終結(jié)于行政性“維穩(wěn)”。

　　地方債管理改革遇阻，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)改革大局產(chǎn)生嚴(yán)重影響：一方面，市場(chǎng)機(jī)制作用范圍受到限制，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行長(zhǎng)期停滯在半市場(chǎng)化、半行政化的過渡狀態(tài);另一方面，公眾的改革熱情和對(duì)改革的政治支持會(huì)隨著改革進(jìn)展的放緩和政策反復(fù)而快速衰退。伴隨著改革動(dòng)力的消失，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革將面臨“半途而廢”的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

　　激發(fā)各利益相關(guān)方的積極性，是地方債管理改革取得成功的根本

　　假定按照既定的“市場(chǎng)化”債轉(zhuǎn)股思路堅(jiān)定前進(jìn)，那么在承受過“銀行危機(jī)”帶來的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)痛苦之后，我們能否實(shí)現(xiàn)地方債管理改革的目標(biāo)，進(jìn)而建立起規(guī)范透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制呢?答案顯然不是肯定的。道理很簡(jiǎn)單：即便頒布了完善的債務(wù)管理制度，如果該制度得不到嚴(yán)格遵守，那么新的體制機(jī)制仍然建不起來。

　　冷靜分析地方債管理改革利益相關(guān)各方的行為動(dòng)機(jī)，我們可以發(fā)現(xiàn)：新的債務(wù)管理制度很可能得不到嚴(yán)格的貫徹和執(zhí)行。

　　從中央政府角度來看，中央政府推動(dòng)地方債管理改革的積極性最高。道理很簡(jiǎn)單：建立透明、規(guī)范、管理嚴(yán)格的地方債管理制度，有助于建立高效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率;有助于消除潛在隱患，提高經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力。即便如此，我們也要看到：大政府的角色和職能是多元的。在發(fā)展、穩(wěn)定的短期目標(biāo)和體制機(jī)制建設(shè)的中長(zhǎng)期目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，決策層很可能會(huì)在兩者之間進(jìn)行“折中”：即要求金融監(jiān)管部門、財(cái)政監(jiān)督部門增加行政執(zhí)法的靈活性以配合“發(fā)展、穩(wěn)定的大局”。加上金融監(jiān)管部門的獨(dú)立性本來就不足，再加上各部門強(qiáng)調(diào)要提高貫徹中央重大決策的自覺性和主動(dòng)性，很難消除中央政府在行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的主觀隨意性。

　　從地方政府角度來看，我國(guó)是行政主導(dǎo)的大政府國(guó)家，政府管理事務(wù)十分龐雜。五級(jí)政府的管理架構(gòu)使得中央政府的管理效能隨著管理層級(jí)的增加而迅速衰退。當(dāng)兩者利益導(dǎo)向不一致時(shí)，地方政府便有了廣闊的空間對(duì)中央決策“軟磨硬抗”，使中央的決策在執(zhí)行中“走形”甚至被架空。不幸的是，地方債管理恰恰是中央和地方存在明顯利益沖突的領(lǐng)域：一方面，地方政府對(duì)公共事務(wù)的優(yōu)先排序和中央政府不完全一致，地方政府需要在完成中央“規(guī)定動(dòng)作”的基礎(chǔ)上執(zhí)行部分“自選動(dòng)作”操作以提高執(zhí)政業(yè)績(jī)和公眾滿意度;另一方面，地方政府官員需要在中央政府關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域作出突出成績(jī)以實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展。而要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，離開資金投入顯然是不可能的?？傊?，地方政府有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來突破上級(jí)限定的借債限額。

　　從融資平臺(tái)和類融資平臺(tái)(國(guó)企)角度來看，配合政府重大決策、積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是融資平臺(tái)的本分，也是融資平臺(tái)的發(fā)展之道。政府掌控諸多資源(如水、電、氣、暖價(jià)格以及生產(chǎn)用地供應(yīng)等)，可以為融資平臺(tái)提供多方面的收益保障;作為國(guó)有控股公司，融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善，經(jīng)營(yíng)透明度低，外部監(jiān)督弱;企業(yè)負(fù)責(zé)人通常由政府重要官員轉(zhuǎn)來，其個(gè)人發(fā)展前景既取決于公司業(yè)務(wù)發(fā)展，也取決于執(zhí)行黨和政府重大決策的政治堅(jiān)決等。這些因素決定了融資平臺(tái)有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去實(shí)施激進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。在此背景下，如果來自上級(jí)政府的管制規(guī)則不系統(tǒng)、不嚴(yán)格，平臺(tái)公司就很容易鉆制度的漏洞，以長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)來謀求短期的發(fā)展業(yè)績(jī)。

　　從銀行(金融機(jī)構(gòu))角度來看，銀行也是國(guó)有控股企業(yè)。融資平臺(tái)存在的諸多問題，如法人治理結(jié)構(gòu)不完善、激勵(lì)機(jī)制偏差、政府干預(yù)過多等問題，地區(qū)性銀行也都存在。而且，銀行業(yè)務(wù)的特點(diǎn)就是“借短貸長(zhǎng)”，從資金期限管理、風(fēng)險(xiǎn)管理中獲取收益。因此，銀行業(yè)務(wù)中也存在著大量的機(jī)會(huì)主義交易機(jī)會(huì)，如違規(guī)操作以逃避監(jiān)管、掩蓋不良貸款以改善短期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等。

　　由此我們清楚地看到：在地方債管理各利益相關(guān)方中，只有中央政府對(duì)切實(shí)加強(qiáng)地方債管理持積極態(tài)度。即便如此，中央政府對(duì)地方債的管理也很難做到真正的法治化、規(guī)范化。而其他行為主體(如地方政府、平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)等)均擁有機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)，都有以長(zhǎng)期穩(wěn)定為代價(jià)來謀求短期發(fā)展業(yè)績(jī)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。這就決定了如下事實(shí)：即便妥善解決了存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，如果不能有效激勵(lì)相關(guān)各方認(rèn)真遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，新的地方債管理制度仍然建立不起來。

　　長(zhǎng)短結(jié)合、表里兼顧才能穩(wěn)步推進(jìn)地方債管理改革

　　要打破上述困局，可行思路是：以處置存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為突破口，把化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作與中長(zhǎng)期機(jī)制建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，通過積極的財(cái)政介入快速構(gòu)建起改革—發(fā)展—穩(wěn)定的良性循環(huán)，持續(xù)激發(fā)改革熱情和改革動(dòng)力，最終建立地方債管理新制度。

　　第一，依托積極的財(cái)政介入，穩(wěn)妥化解政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。主要措施包括如下方面。

　　一是進(jìn)一步加強(qiáng)債務(wù)管理基礎(chǔ)工作，逐筆摸清政府債務(wù)(包括平臺(tái)公司、類平臺(tái)公司)的基本情況，特別是資金投放和約定的償債資金來源。

　　二是根據(jù)政府債務(wù)違約的實(shí)際情況，明確政府和金融機(jī)構(gòu)各自應(yīng)分擔(dān)的責(zé)任。具體如當(dāng)把債務(wù)違約劃分為如下幾類：納入政府債務(wù)管理范圍的債務(wù)違約、剝離純公益性項(xiàng)目不徹底而導(dǎo)致的平臺(tái)遺留項(xiàng)目違約、違規(guī)開展公益性投資項(xiàng)目而導(dǎo)致的平臺(tái)項(xiàng)目違約、由于政府提供補(bǔ)助不足而導(dǎo)致的具有部分公益屬性的平臺(tái)項(xiàng)目違約以及商業(yè)投資失敗而導(dǎo)致的平臺(tái)項(xiàng)目違約;然后，根據(jù)債務(wù)違約的具體情況，明確政府和金融機(jī)構(gòu)各自應(yīng)分擔(dān)的責(zé)任。具體如：對(duì)于平臺(tái)遺留項(xiàng)目的違約，應(yīng)主要由政府承擔(dān)償還責(zé)任;對(duì)于違規(guī)平臺(tái)貸款違約，政府、平臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)都要承擔(dān)責(zé)任(既有行政責(zé)任，也有經(jīng)濟(jì)責(zé)任)。

　　三是政府提供托底保障，平穩(wěn)快速地處置地方債存量風(fēng)險(xiǎn)。具體思路如下：(1)設(shè)定特殊目的政策性金融機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)以中央財(cái)政為擔(dān)保，以財(cái)政注資、向中央銀行發(fā)行債券、向中央銀行抵押有價(jià)資產(chǎn)等方式籌集資金;(2)置換銀行不良債權(quán)。政策性金融機(jī)構(gòu)以保底比例(比如：不良債權(quán)本金的70%、75%或80%)無限額地從金融機(jī)構(gòu)(首先是農(nóng)商行、城商行)手中置換不良債權(quán)，確保金融機(jī)構(gòu)貸款損失不會(huì)超出一定限度;(3)政策性金融機(jī)構(gòu)以手中持有的不良債券為依托，以債權(quán)人身份(與其他債權(quán)人一道)和融資平臺(tái)(地方政府)進(jìn)行談判，通過“債務(wù)重整”“債轉(zhuǎn)股”等操作，使項(xiàng)目貸款恢復(fù)正常運(yùn)作，推動(dòng)平臺(tái)公司完成商業(yè)化轉(zhuǎn)型過程;(4)政策性金融機(jī)構(gòu)與其他戰(zhàn)略投資者一道，以現(xiàn)金方式對(duì)(剝離不良債權(quán)后)資本金嚴(yán)重不足的金融機(jī)構(gòu)提供股權(quán)注資，維持金融體系平穩(wěn)運(yùn)行。政策性金融機(jī)構(gòu)持有的部分銀行股權(quán)，應(yīng)在持有一定期限后向社會(huì)公開轉(zhuǎn)讓，以推動(dòng)銀行(特別是農(nóng)商行、城商行)實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化、推動(dòng)銀行改善公司治理;(5)根據(jù)造成不良債權(quán)的具體情況，分別給予相關(guān)當(dāng)事人適當(dāng)?shù)狞h紀(jì)、政紀(jì)處分。

　　四是強(qiáng)化金融監(jiān)管和財(cái)政監(jiān)督，嚴(yán)厲禁止各類掩蓋不良貸款的金融操作，加快不良貸款暴露和處置速度。

　　五是相機(jī)推行積極財(cái)政政策，以政府公共支出(或?qū)用竦霓D(zhuǎn)移支付)穩(wěn)定市場(chǎng)需求，為處置不良債權(quán)創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

　　第二，抓住時(shí)機(jī)推進(jìn)機(jī)制建設(shè)，保障債務(wù)管理新規(guī)落到實(shí)處。主要措施包括如下方面。

　　一是提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，嚴(yán)格依法監(jiān)管，消除監(jiān)管工作中的主觀隨意性。

　　二是采取措施，消除地方政府無限制舉債的內(nèi)在沖動(dòng)。要進(jìn)一步收縮戰(zhàn)線，向政府基本職能聚焦;要改變計(jì)劃與財(cái)政相脫節(jié)的局面，近期內(nèi)要加快推進(jìn)中期預(yù)算改革，消除“中央點(diǎn)菜、地方買單”現(xiàn)象;中長(zhǎng)期內(nèi)則要推動(dòng)發(fā)改委與財(cái)政部門合并;要完善地方政府業(yè)績(jī)考核體系和用人機(jī)制，消除地方政府GDP沖動(dòng)。

　　三是消除平臺(tái)公司和銀行的機(jī)會(huì)主義行為。要加快發(fā)展“混合所有制”，優(yōu)化國(guó)有資本布局;要加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu);要完善國(guó)有企業(yè)債務(wù)管理，把融資平臺(tái)(國(guó)有企業(yè))涉及基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)提供的相關(guān)業(yè)務(wù)納入債務(wù)監(jiān)控范圍;要完善地方政府債務(wù)報(bào)告制度，加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督。

　　四是充分發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督職能，嚴(yán)格執(zhí)行既有的各項(xiàng)法律法規(guī)，強(qiáng)化紀(jì)律與問責(zé)，努力建設(shè)法治國(guó)家?！?/p>