一段時間以來，中國的國有企業(yè)改革處于低潮期。大家對國企改革正面的討論少了，可是一些疑惑和擔心在流傳，國有企業(yè)也非常困惑。其中有一些是觀點的爭論，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推進改革。

　　一、企業(yè)做強做大與國有資本有進有退

　　“有進有退”指的是國有資本投向的調整。目前的掣肘在于國有資產實現形式沒有資本化，在談到“國有經濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”

　　國有企業(yè)做強做大與國有資本布局調整，這是改革發(fā)展都必須進行的兩件大事。在談到“國有經濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”。國企高管對此十分為難，不知道該怎么“進”、怎么“退”。這種困惑來自概念的混淆。

　　需要澄清的是，“有進有退”指的是國有資本投向的調整；而企業(yè)的天職則是做強做大。這是兩個不同的范疇，在公司制度下并不矛盾。就是說，企業(yè)追求做強做大并不受股東成分和股權結構的影響；國有資本從哪些行業(yè)或企業(yè)的進退也不受個別企業(yè)的牽制。

　　例如，沃爾沃原本是一家瑞典人投資的公司，1999年4月轉手到福特；2010年3月福特退出，由吉利收購。投資者在十年內兩出兩進，而沃爾沃公司依然在發(fā)展。

　　現在國有資本的功能和個別企業(yè)目標的差異日益明顯。例如，一方面國有鋼鐵企業(yè)制定雄心勃勃的戰(zhàn)略規(guī)劃，努力做強做大；另一方面，國有資本應當從部分鋼鐵企業(yè)中退出，轉向投資于戰(zhàn)略性新興產業(yè)。這是作為市場主體的企業(yè)和國有資本投資主體各自理性的選擇。國有資本從產能過剩的行業(yè)退出，并不意味著國家不支持這些行業(yè)的結構升級；而企業(yè)做強做大，也不能限制國有資本布局的調整。

　　目前的掣肘在于國有資產實現形式沒有資本化，“頂層”國有企業(yè)沒有進行股份制改制，所有權與經營權沒有分離。應改革國有資產實現形式，利用公司制度的特點，“解放兩個自由度”：使國有資本具有流動性；保障企業(yè)自主經營，做強做大。

　　二、國有企業(yè)改革主導方面的轉移

　　國企改革的主導方向應當及時轉向尋找國有資產資本化的管理形式，使國有資產“資本化”，由“國有國營”轉向“股份制”

　　如果說在過去較長時期，國企改革主要是使其從計劃體制走出，適應市場競爭，增強活力的話；那么進入新世紀，盡管企業(yè)自身還有大量改革的任務，但深層次的改革已經轉向國有經濟結構調整和企業(yè)制度創(chuàng)新。

　　這兩大改革命題主要是國家所有者層面的事，而不在企業(yè)。把改革的目光繼續(xù)聚焦于“國有企業(yè)”本身，一方面因為沒有抓住要害，而使改革難有實質性進展；另一方面，國企因對此無能為力而倍感困惑和無所適從。

　　國有經濟的結構調整，不是以行政的力量改變一個個企業(yè)的業(yè)務結構，而是國有資本布局的動態(tài)優(yōu)化。關鍵要使國有資本具有流動性；企業(yè)制度創(chuàng)新進一步要做的是使國家所有者轉變成股東，將“頂層國有企業(yè)”改制成股權多元化的公司。這兩方面的改革聚焦到一個點上，就是必須使國有資產“資本化”，由“國有國營”，轉向“股份制”。

　　對于這一切，“國有企業(yè)”是無能為力的。隨著改革形勢的發(fā)展，國企改革的主導方向應當及時由如何經營“國有企業(yè)”，轉向尋找能促進生產力發(fā)展的國有資產資本化的管理形式。

　　三、國有資本有進有退與私有化

　　國有經濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業(yè)退出，也不能與私分國有資產掛鉤

　　國有資本投向的改變和布局調整是國家為提高國有資本運行效率而采取的主動行為。前蘇聯和東歐的私有化，是將國有財產無償量化給個人，據為個人的私人所有。這種私有化不符合中國國情，是國家法律和政策所不允許的。前后兩者是風馬牛不相及的兩件事。

　　三峽工程投資大、周期長，重要的是社會效益，民營資本無意也無力投入。此時國有資本投入。當電廠發(fā)電、經濟效益顯現后通過資本市場將部分股權轉讓，以溢價回收的資金進行上游的梯級開發(fā)。再如上世紀90年代初為開發(fā)浦東，上海市政府出資建設了南浦大橋。開通后，以收取過橋費的形式將其轉讓，政府溢價收回建設資金，再投入楊浦大橋。在這過程中不僅國有資本實現了增值，更重要的是政府以有限的資金加快了基礎設施建設，保障了浦東新區(qū)的發(fā)展。

　　在這類國有股權部分或全部轉讓（西方把這種現象也叫做“私有化”）過程中，資本形態(tài)的國有資產并未因此而受到侵蝕和傷害。相反，因國有資本布局更加優(yōu)化，而使其發(fā)揮的效能更加明顯、效率進一步提高。

　　因此，國有經濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業(yè)的退出，也不能與私分國有資產掛鉤。我們不能因概念含混，為防止出現蘇東式的私有化，而停止國有資本布局的調整。

　　四、關于“授權經營”與國有資本布局調整

　　調整國有資本布局要做兩件基礎工作：一是將國有資產資本化，委托專業(yè)投資機構運營；二是取消“授權經營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位

　　上世紀90年代中期，為“搞活”特大型國企，試點了“授權經營”的辦法。其含義是國家把部分所有權交給企業(yè)，以提高企業(yè)的效率和活力。實際上，在政府層面“所有權與經營權不分”產生了諸多弊端；而以“授權經營”的形式在企業(yè)層面的“兩權不分”也會帶來很多的問題。因此，這只是當時情況下的權宜之計。

　　“授權經營”使企業(yè)自己成了自己的“老板”。在這種情況下，實體企業(yè)的資產存量和增量由內部人來配置，只能“滾雪球”，不能調結構。盡管近年國有企業(yè)也進行了較大規(guī)模的重組，但國有資本覆蓋的范圍基本上沒有變化。滯留于既有產業(yè)和企業(yè)的國有資本不斷再投入，與民營資本同質化、與國家目標并不完全一致，有時甚至很不一致。例如在產能過剩的行業(yè)，國有資本每年還以大量投資推波助瀾，或為追求短期的高收益而盲目多元化，出現了如炒股、炒作期貨和國企“地王”等現象。

　　調整國有資本布局要做兩件基礎工作：一是將國有資產資本化，委托專業(yè)投資機構運營；二是取消“授權經營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位。

　　五、國有資本發(fā)揮作用的領域和形式

　　原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領域，是國有資本發(fā)揮作用、體現價值的重要空間

　　“國有經濟控制國民經濟命脈”，這是中央認定的國有經濟的定位。如果說，進入21世紀前，實踐這一使命，就是使國有資本大舉進入重大基礎設施、基礎原材料、能源開發(fā)、重要服務業(yè)、重要制造業(yè)，為工業(yè)化奠定基礎的話，那么今天，制約經濟社會發(fā)展的瓶頸、關系“國民經濟命脈”的領域已經轉向某些社會產品，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障，區(qū)域經濟協調發(fā)展等；制約國家競爭力的重要因素，則是科技投入不足、技術進步相對緩慢、科技創(chuàng)新能力不強、企業(yè)競爭力不強；威脅可持續(xù)發(fā)展的是資源約束日益強勁，生態(tài)環(huán)境壓力日趨加大。

　　此時，大量國有資本連同收益仍滯留在一般制造業(yè)，就踐行“控制國民經濟命脈”的使命而言，已經沒有什么意義。

　　在競爭性領域很難認定政府對某個行業(yè)是否具有資本控制力就“關系國民經濟命脈”；也很難確認在某個行業(yè)提高國企占比就能“體現國家控制力”。

　　目前，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產能，形成對非公資本嚴重的擠出；另一方面，在基礎科學研究、重大科技專項、中小企業(yè)融資、新興產業(yè)發(fā)展、重要基礎設施，以及公租房、義務教育、社會保障等“關系國民經濟命脈”領域，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮，一些地方政府不得不再建政府“融資平臺”。

　　現在有巨量民間資本可以“接盤”。部分國有資本從一般性產業(yè)有序退出，轉而充實那些更加重要的行業(yè)和領域，將產生雙贏的效果，大大提高國家整體資本配置效率。原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領域，是國有資本發(fā)揮作用、體現價值的重要空間。

　　六、國有資本與社保和公益性基金

　　國家可考慮將滯留于一般產業(yè)國有資本的30％，或許50％劃轉到社保和公益性基金，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性

　　中國經濟體制轉軌沒有像前蘇聯和東歐那樣“私有化”，留下了一大筆國有資產。這是解決改革發(fā)展必須處理的諸多歷史性難題的寶貴資源。現在，社會產品短缺已經上升到主要矛盾，成為制約經濟社會發(fā)展的短板。

　　中國國有資本數量龐大，國家可考慮將滯留于一般產業(yè)國有資本的30％，或許50％劃轉到社保和公益性基金，如養(yǎng)老基金、醫(yī)療保障基金、住房保障基金、扶貧基金、教育基金、科技開發(fā)基金等，補充這些領域的投入不足，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性。

　　一方面，這可以大大增加社會保障性資金來源，有助于在體制轉軌最艱難的時期，保障社會公平、保住社會穩(wěn)定的底線；另一方面，公益性基金追求投資回報的壓力，將成為改善經營、完善公司治理的積極力量。

　　七、行政性壟斷與政府監(jiān)管

　　設置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調控宏觀，有違經濟規(guī)律

　　政府對一些行業(yè)設定行政壟斷（或特許經營），由國有企業(yè)“控制”，其中一個理由是國企更有社會責任意識，可以實現國家調控目標。實踐中出現了三個問題，一是給企業(yè)設定多元目標，使它們無所適從；二是行政性壟斷意味著低效率，全社會將被迫為其埋單；三是企業(yè)的國有化與政府監(jiān)管是不同的范疇，沒有替代關系。

　　例如，在成品油與石油價格倒掛時，企業(yè)惜售，導致大范圍“油荒”；通信運營商利用壟斷地位，長期維持高收費、低網速；一些處于天然壟斷領域的企業(yè)自行擴大壟斷范圍，把與天然壟斷相關的業(yè)務泛化為壟斷領域，謀取利益。

　　如上種種，一方面廣受社會質疑，另一方面，企業(yè)利用政府給的條件謀取利益無可厚非。問題在于，設置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調控宏觀，有違經濟規(guī)律；在社會效益大于企業(yè)效益的領域，企圖依賴國有壟斷、而非制度和監(jiān)管實現社會目標，是不可靠的。

　　宏觀經濟失衡，是總供給與總需求之間出現了較大的不平衡。把國有企業(yè)作為政府宏觀調控的工具，以干預微觀來調控宏觀，不是科學合理的途徑；除涉及國家安全的領域外，在社會效益大于企業(yè)經濟效益的領域，可以設立特許經營，但科學合理的法規(guī)和有效的監(jiān)管是關鍵。法制不健全、監(jiān)管不到位，國有企業(yè)一樣可能違背公共利益；在監(jiān)管到位的情況下，民營企業(yè)不一定不能進入特許經營。

　　八、關于國有資本的“保值增值”

　　國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當的高度，就會產生謬誤。結果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經濟效率為代價

　　國有資本運營的目標與一個個國有企業(yè)的目標是有差別的。在市場失靈的領域把國有資本運營的目標局限為“保值增值”，似是而非，很容易產生誤導。

　　在決定國有資本進與退的時候，經?？梢月牭竭@樣的發(fā)問：“在賺錢的行業(yè)為什么要退？”國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當的高度，就會產生謬誤。例如，政府向國企大量輸送稀缺資源，構筑壟斷地位；維持電信高收費；銀行在高利差和存款負利率的情況下繼續(xù)出臺收費項目等都是資產增值的辦法。結果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經濟效率為代價。

　　國有資本的公共性，在投向上體現在兩個方面，一類投資是追求財務回報，以投資收益彌補社會性赤字，保住社會底線；另一類是實現公共目標。例如在市場失靈的領域引領社會投資、推進科技進步和產業(yè)升級、保障經濟和國家安全、支持民生建設項目等。

　　再如，亞洲金融危機時香港政府為救股市，以上千億港元敞開收購恒生指數股，在市場回升之后迅速有序退出，解散基金。上世紀60年代美國政府出資幾百億美元實施阿波羅登月計劃，結果發(fā)展出了一個完整的航天產業(yè)，至今保持領先地位。

　　這些都是國有資本實現公共目標和矯正市場失靈很好的案例。盡管在良好運作情況下，大多數可以獲得高倍率的回報，但政府投資的出發(fā)點則不是短期的保值增值，而是實現經濟社會的公共目標。

　　九、政府與企業(yè)的親與疏

　　企業(yè)按所有制和隸屬關系被分成“三六九等”。在地方保護主義還沒有解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經濟效率、抑制了發(fā)展的潛能

　　按企業(yè)所有制成分和行政隸屬關系區(qū)別政策，是改革過程遺留的問題，近年在某些方面似乎在強化。

　　例如，不同所有制的企業(yè)與政府關系有親有疏，因而受到不同的待遇。其中國有企業(yè)處于絕對強勢地位。

　　一是它屬“體制內”、有“行政級別”和從政府那里獲得稀缺資源的優(yōu)勢。如獲得土地、礦產等自然資源，獲得電網、電信等特許經營權，獲得政府投資項目的能力也最強。二是可以方便地獲得銀行貸款。國企產出大約占三分之一，但獲得的銀行貸款約占70％。三是國企在一些上游產業(yè)、基礎服務業(yè)形成寡頭壟斷，獲得超額利潤。四是即便在競爭行業(yè)，也有市場準入和行政審批兩道門檻。一些重要產業(yè)的準入條件往往是為大型企業(yè)“量身定制”；而行政審批則和與政府的親疏程度相關。很多民營企業(yè)因此被擋在門外，稱此為“玻璃門”。五是政府承擔了過多的建設職能，在既有國企之外，通過“融資平臺”又建立了一批國有企業(yè)，在基礎設施等領域民營企業(yè)大都被擠了出去。

　　實際上企業(yè)按所有制和隸屬關系被分成了“三六九等”。央企具有最高的社會地位和話語權，地方國企處于次之地位；外資企業(yè)有較強實力和話語權，受到國家和地方的青睞；民營企業(yè)則處于最為不利的地位。

　　近年來，為“躲避風險”，國企更傾向于在內部進行交易、形成配套。如為發(fā)展電動車，央企在自己圈子內組成聯盟，大手筆投資，建立產業(yè)鏈，對民營企業(yè)形成了市場壁壘。銀行顯性或隱性地把民企看做不可信任的企業(yè)群，為規(guī)避“政治風險”，都有遠離民企的傾向。再如，有的地方政府不惜直接出面干預，來“做大”國有企業(yè)，甚至強制盈利的民營企業(yè)被虧損國有企業(yè)兼并。在鋼鐵、煤炭、民航等領域屢屢出現民企被擠出的案例。

　　在地方保護主義還沒解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經濟效率、抑制了發(fā)展的潛能。

　　十、關于“國進民退”與“民進國退”

　　摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產力的又一次解放

　　這個爭論是沒有意義的。作為執(zhí)政黨和政府追求的絕不是誰進或誰退，而是鼓勵所有企業(yè)公平競爭，都做強做大、所有資本資源都迸發(fā)出發(fā)展的潛能。

　　爭論的實質不是這個問題的本身，而是競爭的公平性。在我國漸進式改革中曾不得不對不同所有制企業(yè)區(qū)別對待、輪番政策調整的做法沒有及時改變，有些一直延續(xù)至今。

　　輿論、政府管理和涉及企業(yè)的許多政策都打上了“所有制烙印”，包括已經上市的股權多元化的公眾公司，每家企業(yè)都有一個“所有制標簽”，分作“體制內”和“體制外”，并對其有親有疏。這就在市場中形成了一條很深的“所有制鴻溝”。近來，這種對立在社會上進一步情緒化，已經成為經濟社會穩(wěn)定發(fā)展非常值得重視的體制障礙。世界上幾乎沒有哪一個市場經濟國家把“所有制”提到如此的高度，以致割裂市場。

　　不平等的競爭條件和政府對國企的干預，使民企和國企都有諸多抱怨，都認為自己受到了不公正待遇。市場效率來源于市場主體的公平地位和機會均等。從建立法治的市場經濟的角度看，法律規(guī)定范圍內的各類資本都是國家經濟社會發(fā)展的寶貴資源，應當受到公平的保護；各類資本投資的企業(yè)都會創(chuàng)造就業(yè)和稅收，應當獲得平等的競爭地位。

　　隨著非國有經濟的發(fā)展和居民財產性收入的積累，國有經濟的比重呈下降趨勢，有人開始擔心民營經濟發(fā)展是否已經碰到了“天花板”？面對種種現象和輿論，民企發(fā)展到一定程度就缺乏安全感，移民和財產向境外轉移的數量和規(guī)模日益上升。針對這些現象，有人提出，在我們的體制和政策下能不能培育、容納和留住本土成長出來的李嘉誠、王永慶、郭鶴年和李秉哲？

　　我們正面臨跨越中等收入陷阱的考驗。重要的途徑是鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、擴大中等收入階層。此時，非公經濟的發(fā)展至關重要。多種所有制經濟公平競爭的理論觀點中央早已確認并闡明；國務院“老36條”、“新36條”也已發(fā)布多時，但進展十分有限。近來，有關所有制的爭論反而再起。

　　上世紀90年代初，有關“姓資姓社”問題的突破，大大解放了思想，為建立社會主義市場經濟體制掃清了障礙，極大地調動了經濟增長潛力；今天，如果能摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是新時期生產力的又一次解放。

　　十一、探索親市場經濟的國有資產實現形式

　　在一般領域，國有資產實現方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口

　　在確立“現代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革方向”的同時，中央一直特別關注的另一個問題是國有資產管理如何能與市場經濟融合。早在1993年十三屆三中全會《決定》就提出，“積極探索國有資產管理和經營的合理形式和途徑”。1997年十五大進一步指出，“要努力尋找能夠極大促進生產力發(fā)展的公有制實現形式”。2002年十六大再次指出，“進一步探索公有制特別是國有制的多種有效實現形式”。2003年十六屆三中全會《決定》進一步強調“積極探索國有資產監(jiān)管和經營的有效形式”。

　　迄今為止，我們一直將國有經濟等同于國有企業(yè)，在產業(yè)領域把實物形態(tài)的“國有企業(yè)”作為國有經濟的唯一實現形式。盡管在部分市場失靈的領域仍有實際意義，但隨著改革的深化，在一般領域繼續(xù)以擁有、管理和控制“國有企業(yè)”群，作為國有資產實現形式，使企業(yè)和政府不斷遇到各種困惑。

　　將經營性資產資本化，選擇可以用財務語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進入市場運作的具有公共性的資本化的實現形式，具有重要意義。銀行業(yè)國有資產資本化管理已經取得了較好的效果。在一般領域，國有資產實現方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口：

　　一是國有資產資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業(yè)，轉向擁有和運作國有資本；意味著頂層國有企業(yè)的整體改制。持股機構與投資的企業(yè)建立股東與公司的關系，政府不再控制和管理；企業(yè)依法成為獨立市場主體，聚焦于財務業(yè)績，在董事會指導下，在競爭中做強做大。這對政府和企業(yè)都是又一次解放。

　　二是資本化的國有資產具有良好的流動性，國有經濟布局調整將通過國有資本在行業(yè)和企業(yè)間的“有進有退”來實現。這種進退，原則上不影響企業(yè)的經營范圍和業(yè)務結構。

　　三是政府擺脫了與“國有企業(yè)”關聯關系的掣肘，有助于站在超脫地位，進行市場監(jiān)管，提供公共服務；有助于改變按所有制區(qū)分企業(yè)的政策，公平地對待各類企業(yè)，消除“所有制鴻溝”，完善社會主義市場經濟體制。

　　四是國有資本可分作兩種投向，兩種運作機制。在市場失靈的領域國家委托專業(yè)投資控股機構投資運作，實現政府特定的公共目標。在一般領域的投資，委托專業(yè)的社會性投資機構運作，追求更高的財務回報。兩類投資各有明確的目標，有利于提高效率。

　　五是國有資本投資收益通過國有資本經營預算，主要用于彌補體制轉軌過程中必須解決的那些需要公共財政支付的歷史欠賬，保障經濟社會平穩(wěn)轉型，并使“全民所有”回歸全民分享的本性。

　　六是國有資本預期功能主要通過市場運作實現，而不是以破壞市場機制為前提。這就使國有資本具有“親市場性”。規(guī)模較大的國有經濟的這種存在，原則上沒有扭曲市場的動因，而是維護市場的力量。

　　國有企業(yè)改革已經取得了很大進展，但改革的任務并沒有完成。黨的十四屆三中全會以來中央對國有企業(yè)改革的重大理論創(chuàng)新和指導方針是完全正確的。進一步深化國有企業(yè)改革，將為體制轉軌、實現可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

　　作者為國務院發(fā)展研究中心研究員