一、財(cái)政運(yùn)行進(jìn)入“過(guò)緊日子”的新階段，需要更加注重資金績(jī)效

　　隨著近兩年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的回調(diào)，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力的局面業(yè)已形成。在2012年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長(zhǎng)率為7.8%的情況下，當(dāng)年財(cái)政收入增長(zhǎng)率為12.8%，扣除物價(jià)上漲因素后，與GDP的增長(zhǎng)已近于同步，一改以往十余年間財(cái)政收入升幅明顯高于GDP增幅的情況。2013年上半年，全國(guó)財(cái)政收入與去年同期相比，增長(zhǎng)幅度為7.5%，增幅同比回落4.7個(gè)百分點(diǎn)，與同期GDP7.6%的增幅相比，扣除物價(jià)因素后，已落后近三個(gè)百分點(diǎn)。其中，中央財(cái)政收入僅增長(zhǎng)1.5%，如扣除物價(jià)因素，實(shí)為負(fù)增長(zhǎng)。雖然這種財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯低于GDP增長(zhǎng)的局面有可能在今年下半年得到一定改變，但全年財(cái)政收入如實(shí)現(xiàn)與GDP在可比口徑上的同步增長(zhǎng)(假如今年的年度物價(jià)上漲率為3%，則財(cái)政收入增幅需為10.5%)，就相當(dāng)令人滿意了?？梢悦鞔_地說(shuō)，我國(guó)財(cái)政收入增幅高于GDP增幅，帶來(lái)財(cái)政收入占GDP比重一路走高的階段，已經(jīng)告一段落，財(cái)政“過(guò)緊日子”的新階段業(yè)已出現(xiàn)，這也是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率“下臺(tái)階”(由10%左右下調(diào)到7.5%左右)的大背景下合乎邏輯的變化。如果作一個(gè)粗線條的預(yù)測(cè)，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，需做出特別關(guān)注和多方努力才能把財(cái)政收入占GDP比重大體維持在當(dāng)前水平(22%~23%)的情況，在未來(lái)幾年是大概率事件。

　　一般地說(shuō)，努力提高資金使用的績(jī)效水平，應(yīng)是公共財(cái)政建設(shè)的必然追求，在財(cái)政“過(guò)緊日子”的情況下，注重提高資金績(jī)效就更具有了特殊的意義?，F(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，除了客觀因素的“自然下滑”外，還有一系列由必要的“結(jié)構(gòu)性減稅”所帶來(lái)的主觀因素。為服務(wù)大局，我們有必要實(shí)施以“營(yíng)改增”“小微企業(yè)減免稅”等為代表的減稅減收措施，同時(shí)在支出方面，從教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)到保障房建設(shè)、基本養(yǎng)老等社會(huì)保障制度建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，等等，又需要加大財(cái)政支出投入，以滿足這些“只能上不能下”的剛性的民生支出需要和密切服務(wù)于民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要——這就必然帶來(lái)赤字水平的提升，以及對(duì)控制赤字與舉債規(guī)模，特別是提高有限資金的使用績(jī)效的迫切而現(xiàn)實(shí)的需要。可以明確地說(shuō)，在我國(guó)財(cái)政“過(guò)緊日子”的新階段上，提高財(cái)政資金的績(jī)效，努力“少花錢(qián)多辦事”“把錢(qián)花在刀刃上”，是財(cái)政為全局服務(wù)的更為重要、更加突出的著力點(diǎn)，既有利于使財(cái)政分配避免過(guò)大的赤字壓力，又可以使方方面面的支出需要減少“財(cái)力有限”的壓抑而得到更好與更多的滿足。

　　二、提高財(cái)政資金績(jī)效需要盤(pán)活存量、優(yōu)化增量

　　在任何一個(gè)特定時(shí)段內(nèi)，可運(yùn)用的財(cái)政資金的有限性與要求得到安排的支出需求的反差，是財(cái)政分配中永恒的矛盾。在財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力、支出之中行政成本費(fèi)用的壓縮空間有限、赤字安排只可能解決一部分問(wèn)題等相關(guān)條件的約束下，提高資金績(jī)效便成為一種最值得盡力而為的積極措施與必然選擇。這從財(cái)政收支角度看，有兩大基本要領(lǐng)：盤(pán)活存量和優(yōu)化增量。

　　所謂盤(pán)活存量，在財(cái)政管理上講主要包括如下要點(diǎn)：一是優(yōu)化預(yù)算收支計(jì)劃的編制，使之更加切合實(shí)際，更具可行性，特別是今后應(yīng)探索建立和發(fā)展3~5年的中期滾動(dòng)預(yù)算，提高瞻前顧后、動(dòng)態(tài)優(yōu)化資金安排的水準(zhǔn)，以提升資金績(jī)效;二是整合運(yùn)用財(cái)政的庫(kù)底資金與在途資金，特別是在各地還為數(shù)可觀的“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”中滯存的資金，總體提升財(cái)政資金的活躍度與運(yùn)行速率;三是整合歸并專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并且注重及早下達(dá)，使之與相關(guān)地區(qū)的預(yù)算有機(jī)協(xié)調(diào)地統(tǒng)籌運(yùn)行。

　　所謂優(yōu)化增量，在財(cái)政管理上的要點(diǎn)主要有：一是在組織新增收入方面提高其合理性并充分挖掘其潛力;二是在支出盤(pán)子擴(kuò)大的安排中應(yīng)當(dāng)充分順應(yīng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、突出重點(diǎn)、提升綜合績(jī)效的要求。

　　盤(pán)活存量和優(yōu)化增量的結(jié)合，可使我國(guó)在提高財(cái)政資金績(jī)效的努力中大有作為。這兩個(gè)方面雖然在前些年的財(cái)政運(yùn)行中已有值得肯定的進(jìn)步，但目前未解決到位的問(wèn)題和改進(jìn)的空間仍是十分明顯的：我國(guó)以一年為期視野編制預(yù)算，還遲遲未實(shí)現(xiàn)向中期滾動(dòng)預(yù)算方向上的突破;財(cái)政庫(kù)底資金規(guī)模明顯偏大，壓低滯存規(guī)模和使之保值增值的機(jī)制都遠(yuǎn)未到位;“專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)”主要適應(yīng)了前一歷史階段加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的需要，在取消預(yù)算外資金概念后，已形成了為數(shù)不小的資金停滯;專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整合與優(yōu)化明顯滯后于經(jīng)濟(jì)生活的迫切要求;合理增加財(cái)政收入的潛力挖掘不夠，支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化更面臨一系列挑戰(zhàn)與創(chuàng)新的考驗(yàn)。

　　三、提高財(cái)政資金使用效率亟須依托創(chuàng)新，抓住重點(diǎn)

　　財(cái)政資金使用效率的提高，不僅體現(xiàn)為某些項(xiàng)目的直接效益的提高，更重要的是還表現(xiàn)為其他各類(lèi)財(cái)政支出總計(jì)的綜合效益、社會(huì)效益(如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁與和諧程度等)的上升。其量化衡量標(biāo)準(zhǔn)目前在世界范圍內(nèi)還無(wú)十分成熟的經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政分配和資金運(yùn)用的績(jī)效如何量化考評(píng)，這仍是探索開(kāi)拓中的前沿問(wèn)題。但近些年在我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)中已引起了日益增加的重視。

　　面對(duì)這一類(lèi)似系統(tǒng)工程并在現(xiàn)實(shí)生活中表現(xiàn)出千頭萬(wàn)緒的問(wèn)題，我們亟須抓住重點(diǎn)，針對(duì)具體階段、具體目標(biāo)下的一些關(guān)鍵問(wèn)題，在制度、管理和技術(shù)三個(gè)層面創(chuàng)新中積極推進(jìn)“結(jié)果導(dǎo)向”、績(jī)效評(píng)估約束下的“供給調(diào)控”，把有限而寶貴的政府可用財(cái)力作為只用于“刀刃”上的“最好的鋼”來(lái)安排，以點(diǎn)帶面，統(tǒng)籌兼顧，服務(wù)全局。在這個(gè)方面可以提出如下幾點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)：

　　要正確把握政府合理的職能定位，依托制度創(chuàng)新，優(yōu)先改善民生，保證重點(diǎn)事項(xiàng)?？傮w提升政府資金使用效益的大前提，是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系這一核心問(wèn)題，使政府職能既不越位，又不缺位，財(cái)政分配有所為有所不為，在讓市場(chǎng)充分起作用的前提下，主要維護(hù)機(jī)會(huì)公平、社會(huì)公正和以適當(dāng)?shù)脑俜峙渫七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化。在全面建成小康社會(huì)的歷史階段上，突出的主線是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)升級(jí)、社會(huì)和諧的過(guò)程中改善民生。因此，現(xiàn)階段財(cái)政資金的使用重點(diǎn)，首先應(yīng)是從使所有社會(huì)成員享受“勞有所得、老有所養(yǎng)、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、住有所居”的基本公共服務(wù)入手，體現(xiàn)社會(huì)管理政策方面的“托底作用”，并配合微觀政策的放活讓市場(chǎng)主體在公平競(jìng)爭(zhēng)和加入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的大市場(chǎng)上充分釋放創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的潛力和活力，以及配合宏觀調(diào)控政策在合理運(yùn)行區(qū)間內(nèi)穩(wěn)中求進(jìn)。民生改善最根本的源泉，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，同時(shí)亦要求政府的分配與再分配政策與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)揮促進(jìn)“共同富裕”的作用，因而在以財(cái)政支出加強(qiáng)公共服務(wù)的同時(shí)，也要以稅制優(yōu)化等財(cái)政收入方面的舉措來(lái)加以積極配合?？傊?，政府職能和財(cái)政職能合理定位以提高資金績(jī)效這一問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，正是在政府職能合理化取向下實(shí)施政府改革、財(cái)稅改革和配套改革的制度創(chuàng)新問(wèn)題。依托制度創(chuàng)新，才能如愿地提高資金使用效率。

　　要積極優(yōu)化以財(cái)政預(yù)算為代表的收支運(yùn)行機(jī)制，依托管理創(chuàng)新，提升收支績(jī)效水平。預(yù)算作為體現(xiàn)政府活動(dòng)范圍、方向、重點(diǎn)的收支計(jì)劃，是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政所有目標(biāo)追求的運(yùn)行載體。旨在提高資金績(jī)效的管理創(chuàng)新，首先是要打造健全的“全口徑預(yù)算”，把我國(guó)所有的政府財(cái)力統(tǒng)統(tǒng)納入以公共收支預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算等協(xié)調(diào)構(gòu)成的預(yù)算體系，徹底告別“預(yù)算外資金”概念，積極優(yōu)化以一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成的轉(zhuǎn)移支付體系，健全單一賬戶(hù)國(guó)庫(kù)集中收支制度并使之“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋所有政府收支活動(dòng)(包括所有的“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”)，以及逐步以“陽(yáng)光融資機(jī)制”置換替代地方各級(jí)政府隱性負(fù)債，等等。

　　在以預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化為取向?qū)嵤┕芾韯?chuàng)新的同時(shí)，還十分需要結(jié)合政府采購(gòu)(包括購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù))的改革，以財(cái)政資金為后盾的貼息、信用擔(dān)保等政策性融資，以及結(jié)合發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系(PPP)概念下的機(jī)制創(chuàng)新，來(lái)積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量、民間資本和社會(huì)資金的力量，“四兩撥千斤”式地發(fā)揮財(cái)政資金的調(diào)節(jié)、引導(dǎo)、輻射作用，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和升級(jí)換代，提升政府資金的放大乘數(shù)和綜合效益。

　　要大力推進(jìn)財(cái)稅和政府管理部門(mén)信息化建設(shè)和績(jī)效考評(píng)體系建設(shè)，依托技術(shù)創(chuàng)新，呼應(yīng)和支持制度、管理創(chuàng)新以提增績(jī)效。信息化時(shí)代中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)和政府管理體系改進(jìn)的一個(gè)明顯的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，是積極運(yùn)用計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、大型數(shù)據(jù)庫(kù)等現(xiàn)代科技的最新成果，通過(guò)“金財(cái)”“金稅”“金審”“金關(guān)”“金盾”“金農(nóng)”“金水”……等等政府信息工程，形成現(xiàn)代化的政府部門(mén)綜合信息平臺(tái)和宏觀科學(xué)決策的支撐平臺(tái)，促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理機(jī)制升級(jí)，管理成本明顯降低。比如，涉稅信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)方面，可以建立全國(guó)統(tǒng)一通用的人、企業(yè)、政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的標(biāo)準(zhǔn)化唯一代碼制度，進(jìn)而由各部門(mén)采集與其職責(zé)相關(guān)的個(gè)人、企業(yè)、政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)主體及與之相關(guān)的地、房、股、債等客體的基礎(chǔ)性原始信息，并建立本部門(mén)的全國(guó)大集中、全覆蓋的專(zhuān)業(yè)信息系統(tǒng);在此基礎(chǔ)上，形成各部門(mén)之間多邊信息共享平臺(tái)，即基于各部門(mén)又獨(dú)立于各部門(mén)的全國(guó)性、綜合性的法定信息互通共享大平臺(tái)，構(gòu)建既能互通信息，又有限度、受約束、可控制的信息共享系統(tǒng)和機(jī)制，支持決策科學(xué)化水平的提高。

　　與此同時(shí)，對(duì)于財(cái)政收支管理運(yùn)行的全程，應(yīng)更加積極地發(fā)展事前、事中、事后相結(jié)合的績(jī)效評(píng)估，打造科學(xué)、有效的績(jī)效考評(píng)約束機(jī)制和合理的部分項(xiàng)目資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制，以及收支管理中的獎(jiǎng)勵(lì)、問(wèn)責(zé)機(jī)制。這需要從構(gòu)建可操作的評(píng)估指標(biāo)體系和公式、模型方法入手，積累經(jīng)驗(yàn)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化，由粗到細(xì)，由點(diǎn)到面，使考評(píng)內(nèi)容逐漸豐富和多樣化。

　　原標(biāo)題 [把錢(qián)用在刀刃上---在創(chuàng)新中提高財(cái)政資金使用效率]