政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，可以說(shuō)是一個(gè)老話題。就我國(guó)而言，改革開(kāi)放以后，這個(gè)問(wèn)題就一直伴隨著我們，理論研討不斷深化，實(shí)踐探索也不斷發(fā)展，只是在30多年的改革開(kāi)放進(jìn)程中，對(duì)這一問(wèn)題在不同時(shí)期的表述有所不同而已。在十四大之前，更多的以計(jì)劃和市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)體現(xiàn)，最開(kāi)始提出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔，后來(lái)提出計(jì)劃和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合;十四大以后，我們確立了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)，這個(gè)時(shí)候，更多的是以國(guó)家宏觀調(diào)控與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)體現(xiàn)。十四屆三中全會(huì)明確提出，要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用;到十六屆三中全會(huì)提出要更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用;十八大以后，主要是講政府和市場(chǎng)的關(guān)系，十八屆三中全會(huì)提出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。可以說(shuō)，政府和市場(chǎng)的關(guān)系一直影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，特別是影響著我國(guó)改革的進(jìn)程。為什么我們一直繞不開(kāi)這個(gè)問(wèn)題或者這對(duì)關(guān)系，首先是因?yàn)樗鼧O為重要、關(guān)系全局。它影響著資源要素的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，也制約著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平與進(jìn)程。同時(shí)也是因?yàn)樗容^艱深、不易把握。如果拓展到國(guó)外范圍來(lái)看，關(guān)于計(jì)劃與市場(chǎng)關(guān)系的爭(zhēng)論可以追溯到上世紀(jì)初，并且一直持續(xù)至今。我曾經(jīng)寫(xiě)過(guò)一本名為《國(guó)外二十五種經(jīng)濟(jì)模式》的書(shū)，其中用較長(zhǎng)篇幅闡述了這一爭(zhēng)論的過(guò)程。這表明，就世界范圍而言，這也是一個(gè)大而且難的課題，即便理論上能夠闡述的比較清楚，實(shí)踐中要把握好也相當(dāng)不容易。關(guān)于這方面的論述，可以說(shuō)是汗牛充棟，但直到今天關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的很多方面我們還不夠清晰，需要繼續(xù)探討和試驗(yàn)。

　　我不想就相關(guān)概念本身做更多的辨析，重點(diǎn)就兩者關(guān)系談一些看法，并且基于這些看法對(duì)廣東的發(fā)展、特別是政府工作的著力點(diǎn)提一些建議，請(qǐng)大家批評(píng)指正?？偟乃枷胧牵赫J(rèn)識(shí)政府和市場(chǎng)的關(guān)系，既要切實(shí)把握一般規(guī)律和要求，又要充分考慮當(dāng)前環(huán)境和客觀實(shí)際;處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，既要有所創(chuàng)新、有所作為，又不能超越現(xiàn)實(shí)、陷于理想主義。概括起來(lái)，有這么四個(gè)方面的認(rèn)識(shí)：

　　一、政府與市場(chǎng)并不是天然對(duì)立的，它們有各自獨(dú)立的活動(dòng)空間，而在共同的活動(dòng)空間，它們是可以有機(jī)結(jié)合的。把政府和市場(chǎng)對(duì)立起來(lái)，在理論上是不準(zhǔn)確的，在實(shí)踐中是有害的。

　　首先，無(wú)論就政府還是市場(chǎng)單獨(dú)而言，其功能都不能全覆蓋，如果一定要全覆蓋，就必然會(huì)帶來(lái)這樣和那樣的問(wèn)題，比如效率低下，比如公平受損，等等?；仡櫲祟惤?jīng)濟(jì)發(fā)展走過(guò)的里程，我個(gè)人覺(jué)得到現(xiàn)在為止還似乎找不到一個(gè)純粹的政府管理模式或純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的例子，我們?cè)?jīng)經(jīng)歷過(guò)高度集中的政府管制經(jīng)濟(jì)的時(shí)期，但那個(gè)時(shí)候仍然是有市場(chǎng)的，只是程度比較低而已。即便是在上世紀(jì)六七十年代，那樣一個(gè)環(huán)境中，我們也沒(méi)有完全消滅市場(chǎng)，沒(méi)有完全消滅私有經(jīng)濟(jì)。就資本主義國(guó)家而言，很多搞的是高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但其中也都不同程度地含有政府的管理和國(guó)家的干預(yù)。到后來(lái)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主體的國(guó)家和以政府管制為主體的國(guó)家開(kāi)始互相學(xué)習(xí)、互相借鑒，各自的管理體制產(chǎn)生了一定程度的革新和完善。

　　其次，在全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府和市場(chǎng)各有體現(xiàn)自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的空間，這也就涉及到了政府和市場(chǎng)關(guān)系的內(nèi)涵與外延問(wèn)題及所謂邊界的界定問(wèn)題。老實(shí)說(shuō)，我以為通過(guò)這些年的不斷探索，關(guān)于政府和市場(chǎng)的作用的邊界已經(jīng)很清楚了，只是從哪個(gè)角度來(lái)概括而已。進(jìn)一步說(shuō)，政府和市場(chǎng)的作用邊界核心是政府的作用邊界。在這個(gè)方面是不是可以從這樣一些角度來(lái)概括：

　　一個(gè)角度，就是我們平常所說(shuō)的政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)乃拇舐毮埽唇?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，十八屆三中全會(huì)的《決定》又加了一個(gè)環(huán)境保護(hù)。這五個(gè)方面，應(yīng)當(dāng)就是政府作用的邊界。

　　換一個(gè)角度，也可以用三個(gè)詞來(lái)概括，第一，引導(dǎo)。引導(dǎo)可以通過(guò)多種形式，比如規(guī)劃，比如制度約束，也可以是宏觀調(diào)控或經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。第二，補(bǔ)遺。市場(chǎng)作用不到的，市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的方面，應(yīng)該由政府來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。第三，糾偏。市場(chǎng)運(yùn)行導(dǎo)致的失誤，或?qū)怖嬖斐傻膿p害等，應(yīng)該通過(guò)政府行為來(lái)糾正。

　　第三個(gè)角度，除應(yīng)急處置等特殊情況，大體上我們可以把政府的行為內(nèi)容直接表述為這樣幾個(gè)方面：一是加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和制度約束，努力減少市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)運(yùn)行的劇烈波動(dòng)。二是推動(dòng)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和均等化的各類公共服務(wù)不斷發(fā)展，包括質(zhì)的提升，量的增長(zhǎng)，等等。三是開(kāi)展扶貧濟(jì)困，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)人群的共同富裕。四是強(qiáng)化政策引領(lǐng)和制度規(guī)范，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境，保障生態(tài)環(huán)境、資源開(kāi)發(fā)利用等方面涉及的公共利益不受侵害。

　　此外，有三個(gè)對(duì)照的詞也可以從某個(gè)角度來(lái)闡述政府與市場(chǎng)的功能特點(diǎn)，也就是行為邊界。即：有限政府、無(wú)限市場(chǎng);法治政府、自由市場(chǎng);責(zé)任政府、開(kāi)放市場(chǎng)。

　　第三，在絕大部分情況下，政府和市場(chǎng)是可以共同發(fā)揮作用的。這里面就有一個(gè)有機(jī)結(jié)合問(wèn)題。事實(shí)上，上面談到的三個(gè)對(duì)照的詞組，就在一定程度上表明了兩者的內(nèi)在聯(lián)系和結(jié)合的特點(diǎn)。核心的問(wèn)題是，如何合理地發(fā)揮兩者的作用，特別是科學(xué)適當(dāng)發(fā)揮政府的作用，使之既有為又有度，從而使政府和市場(chǎng)相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相得益彰。

　　結(jié)論是：在實(shí)踐中，該政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府要充分發(fā)揮作用;該市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，市場(chǎng)要充分發(fā)揮作用;在可以結(jié)合的領(lǐng)域，要合理發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)方面的作用。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場(chǎng)關(guān)系的較為常態(tài)穩(wěn)定的一面主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是市場(chǎng)決定資源的配置。既然是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)就應(yīng)該起決定性作用，首先是對(duì)資源要素的配置起決定性作用。市場(chǎng)決定資源的配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就必須遵循這個(gè)規(guī)律。要堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先，能用市場(chǎng)辦法解決的問(wèn)題要用市場(chǎng)辦法來(lái)解決，能夠依靠市場(chǎng)的就必須充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。二是政府發(fā)揮作用必須遵循市場(chǎng)規(guī)律。即在政府和市場(chǎng)共同發(fā)揮作用的空間政府的一切行為必須以堅(jiān)持市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用為前提。政府作用的“更好”發(fā)揮就體現(xiàn)在是否準(zhǔn)確地把握了市場(chǎng)供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等市場(chǎng)杠桿的基本特點(diǎn)和本質(zhì)要求，切準(zhǔn)了合理的角度，保持了合適的力度，運(yùn)用了科學(xué)的方式。

　　但是我們?cè)诎l(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中面臨的環(huán)境總是非常具體的，總是處在特定的發(fā)展時(shí)期、面對(duì)著特殊的發(fā)展情勢(shì)、承擔(dān)著特有的發(fā)展任務(wù)。處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系必須充分考慮所處的具體環(huán)境，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，不可搞教條主義，不可僵化固守理論的邏輯、憑概念辦事。事實(shí)上，在同一個(gè)大環(huán)境下，不同的領(lǐng)域、同一個(gè)領(lǐng)域的不同環(huán)節(jié)都是有其特殊性的，不可作一律化處理。因此，在把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律的前提下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因時(shí)、因勢(shì)、因地并依據(jù)具體事項(xiàng)的特點(diǎn)來(lái)處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。這里的意思是說(shuō)，即便是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，即便是在發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的決定性作用的前提下，都不妨礙政府在特定的領(lǐng)域、一般領(lǐng)域的特殊環(huán)節(jié)發(fā)揮主體和主導(dǎo)作用。這也意味著，在任何情況下，簡(jiǎn)單化、一律化的處理都可能產(chǎn)生負(fù)面效果。

　　結(jié)論是：要高度重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特殊環(huán)境，在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系中，把遵循市場(chǎng)規(guī)律要求和堅(jiān)持從具體實(shí)際出發(fā)一致起來(lái)。

　　三、政府所處的特殊位置，決定了政府在政府與市場(chǎng)關(guān)系中的先天強(qiáng)勢(shì)地位，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵，在于科學(xué)發(fā)揮政府作用。

　　政府是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的管理者、調(diào)節(jié)者，是行政權(quán)力的擁有者，這賦予了政府優(yōu)越于其他一些社會(huì)主體的先天強(qiáng)勢(shì)地位。因而在政府和市場(chǎng)的關(guān)系中，政府是矛盾的主要方面，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，關(guān)鍵在于科學(xué)發(fā)揮政府作用。這涉及到兩個(gè)重要方面，一是政府如何發(fā)揮自身特有的優(yōu)勢(shì)，做好自己應(yīng)該做的事情;二是政府如何推動(dòng)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

　　前面，我們已經(jīng)從不同角度談到了政府的行為邊界，談到了政府可以發(fā)揮獨(dú)特作用的一些方面和領(lǐng)域，包括擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)、補(bǔ)遺、糾偏的職責(zé)，包括主要從事四個(gè)方面的工作等。所謂科學(xué)發(fā)揮政府作用，首要的就是要擔(dān)負(fù)起這些職責(zé)，做好這些方面的工作。從目前看，政府工作還有缺位，一些本應(yīng)該下大氣力做的事情，政府部門還沒(méi)有顧及到或者做的不夠好。這里面有體制問(wèn)題，有能力問(wèn)題，也有意識(shí)問(wèn)題。但只要政府下決心去做，這個(gè)作用是可以得到充分而科學(xué)發(fā)揮的。

　　更為關(guān)鍵的是，政府如何推動(dòng)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。由于政府的強(qiáng)勢(shì)地位，這一方面往往不容易做好，在現(xiàn)實(shí)生活中，我們更多看到的是政府的“越位”或政府對(duì)市場(chǎng)的損傷。如何解決好這個(gè)問(wèn)題?首先需要深化對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)，停留在“市場(chǎng)”這個(gè)抽象的概念上，不容易把事情說(shuō)清楚，也不利于實(shí)踐操作。在實(shí)際生活中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系主要涉及到三個(gè)層面：一是與企業(yè)的關(guān)系;二是與非公有制經(jīng)濟(jì)的關(guān)系;三是與全社會(huì)廣大勞動(dòng)者的關(guān)系。因此，政府推動(dòng)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，其實(shí)就是充分發(fā)揮好企業(yè)、非公有制經(jīng)濟(jì)和全社會(huì)勞動(dòng)者的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。最大限度地保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自由度，最大限度地使非公有制經(jīng)濟(jì)享有與其他經(jīng)濟(jì)成份特別是國(guó)有經(jīng)濟(jì)成份平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和同等的公共服務(wù)，最大限度地激發(fā)全社會(huì)勞動(dòng)者創(chuàng)造、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的能力，這就是政府處理與市場(chǎng)關(guān)系的行為邊界，也是衡量政府是否推動(dòng)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮了決定性作用的基本標(biāo)準(zhǔn)。

　　結(jié)論是：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府更好地發(fā)揮作用就是充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，做好市場(chǎng)做不到的事，推動(dòng)市場(chǎng)做應(yīng)該做的事，不缺位、不越位。

　　四、推動(dòng)政府更好發(fā)揮作用，要堅(jiān)持強(qiáng)化法律約束、建立制度屏障、提高治理能力三措并舉。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下使政府更好發(fā)揮作用，一是講積極發(fā)揮作用，不缺位也不越位;另一是講以科學(xué)的方式發(fā)揮作用，有效率也合規(guī)范。對(duì)于處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府而言，做到此并不容易，必須采取多方面的舉措，主要是三個(gè)方面，即強(qiáng)化法律約束、建立制度屏障、提高治理能力。

　　強(qiáng)化法律約束是基礎(chǔ)。多少年來(lái)，政府的行為界限在實(shí)踐中總是不能夠很好地把握，不是過(guò)界了就是不到位。在我國(guó)申請(qǐng)加入世貿(mào)組織的過(guò)程中，理論界曾提出對(duì)政府“非允莫做”、對(duì)企業(yè)“不禁則入”的思路。到今天，這方面的思路進(jìn)一步清晰，就是對(duì)處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府，對(duì)容易犯錯(cuò)且一旦出錯(cuò)后果嚴(yán)重的政府行為應(yīng)該加強(qiáng)法律約束。核心是兩點(diǎn)，一是法無(wú)授權(quán)不可為，二是法有要求必須為。這就為政府行為不缺位也不越位提供了法律基礎(chǔ)。但是這里有個(gè)問(wèn)題要強(qiáng)調(diào)一下，法律規(guī)范的前提是把政府的行為界限界定清楚，這個(gè)界定既要考慮到一般規(guī)律的要求，也要考慮到特殊時(shí)期特殊環(huán)境的需要。法律法規(guī)對(duì)政府行為的確認(rèn)，既不能泛化也不能窄化，不科學(xué)的法律法規(guī)必然會(huì)導(dǎo)致政府行為的偏差。法律法規(guī)本身的科學(xué)化是我們面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。當(dāng)前要在科學(xué)界定政府行為邊界的基礎(chǔ)上抓緊對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行梳理、修訂和完善。在依法約束政府行為的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)法律法規(guī)對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利的保障。核心的也是兩點(diǎn)，一是法無(wú)禁止即可為，二是依法享有同等權(quán)利。

　　建立制度屏障是保障。制度建設(shè)的核心是打造政府和市場(chǎng)間的防火墻，阻止政府隨意和過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，既涉及政府管理體制改革，也涉及市場(chǎng)體制建設(shè)。在政府管理體制改革方面，要推進(jìn)政企、政事、政資以及政府與中介組織分開(kāi)，推進(jìn)審批制度改革，也要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，如果機(jī)構(gòu)龐雜，衙門眾多，就必然泛化政府的權(quán)利，從而對(duì)市場(chǎng)的微觀行為產(chǎn)生多方面的干預(yù)。在市場(chǎng)體制建設(shè)方面，要推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，建立公平的市場(chǎng)規(guī)則，健全社會(huì)征信體系，還要推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略調(diào)整，等等。

　　提高治理能力是關(guān)鍵。發(fā)揮好政府的作用，核心在于提升政府工作人員的管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)家治理體系和政府治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，推動(dòng)各級(jí)政府和政府工作人員樹(shù)立改革勇氣和創(chuàng)新思維，增強(qiáng)全球意識(shí)和戰(zhàn)略眼光，提高把握和運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律的能力，關(guān)鍵是要提高推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)揮資源配置中的決定性作用的能力。這些年我們落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，制定實(shí)施分類指導(dǎo)的區(qū)域政策的實(shí)踐提供了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)分類指導(dǎo)的區(qū)域規(guī)劃，不僅把國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向與地方實(shí)際需要有機(jī)結(jié)合起來(lái)了，也把國(guó)家的意志滲透到地方發(fā)展思路之中，潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲，寓管理于服務(wù)、規(guī)范于規(guī)劃之中。政府干預(yù)市場(chǎng)更多的應(yīng)該用經(jīng)濟(jì)手段，采取服務(wù)的方式。這就要求我們不斷提高管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

　　圍繞上述三個(gè)方面，除了有針對(duì)性的推出相關(guān)的改革舉措外，還有一些工作要抓緊進(jìn)行，包括細(xì)化政府管理事項(xiàng)，明確政府權(quán)力清單;改進(jìn)重審批輕監(jiān)管的管理方式，最大限度取消前置性審批，加強(qiáng)事中監(jiān)管和事后處置，配套建立信用體系和法律追究制度;建立企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入制度;改善市場(chǎng)管理，為不同的市場(chǎng)主體提供同等的政策服務(wù)，等等。

　　結(jié)論是：更好地發(fā)揮政府的作用，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要圍繞政府作文章，也要在政府之外下功夫，而核心是制度與能力建設(shè)。