一、社會(huì)政策的范式與中國(guó)社會(huì)政策范式演進(jìn)的概念基礎(chǔ)
政策范式是一個(gè)由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的解釋框架，它不僅指明政策目標(biāo)以及用以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的工具類(lèi)別，而且還指明它們需解決之問(wèn)題的性質(zhì)，是政策行動(dòng)的框架。在社會(huì)政策的分析中，貝弗里奇、馬歇爾和蒂特姆斯所倡導(dǎo)的“國(guó)家福利”、公民權(quán)和制度型的福利國(guó)家模式是西方社會(huì)政策研究的導(dǎo)向和基本理論假設(shè)。而隨著艾斯平-安德森“三個(gè)世界理論”的提出，有關(guān)“福利范式”的討論就開(kāi)始成為社會(huì)政策比較研究的焦點(diǎn)議題。按照社會(huì)的非商品化程度，社會(huì)的分層化和社會(huì)團(tuán)結(jié)度，以及國(guó)家對(duì)于公民社會(huì)權(quán)利的保障程度，艾斯平-安德森將福利國(guó)家制度劃分為自由主義、保守主義和社會(huì)民主主義三個(gè)主要的政策范式。從總體上看，自由主義的福利范式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制和福利的私有化，缺乏普遍主義的社會(huì)政策項(xiàng)目;保守主義的福利范式強(qiáng)調(diào)以社會(huì)保險(xiǎn)為支柱的收入再分配效應(yīng)，注重身份、等級(jí)和階層的區(qū)隔，普遍主義的個(gè)人津貼項(xiàng)目也十分有限;社會(huì)民主主義的福利范式則強(qiáng)調(diào)公民權(quán)的理念，強(qiáng)化以確保公民權(quán)為目的的“國(guó)家福利”體系，注重發(fā)展以普遍主義的社會(huì)津貼為特征的社會(huì)保障體系?？梢?jiàn)，在比較福利體制的研究中，普遍主義與選擇主義的分野是一個(gè)重要的區(qū)分要素，普遍主義公民權(quán)的保障程度和普惠型社會(huì)津貼的設(shè)立狀況是進(jìn)行福利范式比較的重要視角。
在中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的60多年里，中國(guó)社會(huì)政策的范式也經(jīng)歷了幾個(gè)不同階段的嬗變。在改革開(kāi)放以前，中國(guó)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)是二元分割的，而社會(huì)福利制度也按照城鄉(xiāng)與職業(yè)的區(qū)隔建立起來(lái)。在城鎮(zhèn)，中國(guó)建立了“單位福利”的社會(huì)政策體系，為職工舉辦了各種集體福利事業(yè)，而在農(nóng)村，社會(huì)福利僅僅在五保戶政策、合作醫(yī)療和集體資助的義務(wù)教育等少數(shù)領(lǐng)域有所體現(xiàn)，待遇水平以及與國(guó)家福利體系的距離也明顯不同于城鎮(zhèn)地區(qū)?？傮w上看，此時(shí)的中國(guó)社會(huì)政策體系是國(guó)家統(tǒng)攬型的，排斥市場(chǎng)和社會(huì)在社會(huì)政策形成過(guò)程中的作用，具有明顯的“國(guó)家主義”的特征。改革開(kāi)放以后，公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制度基礎(chǔ)被打破，社會(huì)政策開(kāi)始沿著發(fā)展主義的路徑進(jìn)行改革。從這一時(shí)期開(kāi)始，國(guó)家(通過(guò)單位、集體)不再也無(wú)力對(duì)社會(huì)福利統(tǒng)包統(tǒng)攬，社會(huì)福利的主體走向多元化，因而社會(huì)福利體系的覆蓋面也較以往有了新的擴(kuò)展。但是，在市場(chǎng)體系和第三部門(mén)還沒(méi)有得到足夠發(fā)展的情況下，國(guó)家不適當(dāng)?shù)貜脑S多公共服務(wù)的提供中全面撤退，導(dǎo)致公眾的許多基本需要得不到滿足，并形成了龐大的社會(huì)弱勢(shì)群體。因而，在進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)政府在社會(huì)政策的議題上提出了建構(gòu)“和諧社會(huì)”的新理念，強(qiáng)化社會(huì)保障制度對(duì)弱勢(shì)群體的兜底保障功能。并且，隨著科學(xué)發(fā)展觀、適度普惠、基本公共服務(wù)均等化和共享發(fā)展等一系列政策理念的提出，中國(guó)社會(huì)政策的內(nèi)容和覆蓋面也正在不斷地發(fā)生變化。
對(duì)此，根據(jù)霍爾的“政策范式”理論，筆者將中國(guó)政策范式的演進(jìn)劃分為趕超發(fā)展政策范式(1949-1978)、GDP主義政策范式(1978-2003)和新發(fā)展政策范式(2003年以后)三個(gè)范式階段。在此背景下，根據(jù)以艾斯平-安德森理論為代表的比較福利體制研究的傳統(tǒng)，亦有學(xué)者對(duì)中國(guó)不同階段社會(huì)政策的特點(diǎn)及其相應(yīng)的福利范式進(jìn)行了分析和界定。在改革開(kāi)放以前，依托社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)逐步建立了國(guó)家統(tǒng)攬型的社會(huì)福利制度，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在福利體系中的無(wú)限責(zé)任，但這種“國(guó)家主義”的社會(huì)政策體系是二元分割和非全民性的。到了改革開(kāi)放以后，“發(fā)展才是硬道理”的理念成為中國(guó)社會(huì)治理的指導(dǎo)思想，使得中國(guó)的社會(huì)政策具有濃厚的東亞生產(chǎn)主義福利模式的特征。而進(jìn)入新世紀(jì)，隨著民生保障和底線公平等一系列理念的強(qiáng)化，中國(guó)社會(huì)政策體系的發(fā)展開(kāi)始與和諧社會(huì)的理念息息相關(guān)，社會(huì)福利體系開(kāi)始從補(bǔ)缺型向普惠型過(guò)渡，并提出適度普惠的政策理念。
對(duì)此，岳經(jīng)綸以社會(huì)保障制度的演化為例，基于普遍主義公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況對(duì)中國(guó)社會(huì)政策的范式演進(jìn)進(jìn)行探索，并提出社會(huì)政策的“社會(huì)身份本位”和“人類(lèi)需要本位”的分野。具體來(lái)說(shuō)，所謂“社會(huì)身份本位”即一種以社會(huì)(職業(yè))身份而不是以公民身份為基礎(chǔ)的碎片化的政策范式，而所謂“人類(lèi)需要本位”則是一種著眼于人類(lèi)需要的滿足和公共福祉的增進(jìn)的社會(huì)政策思維。根據(jù)這一劃分，中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展要遵循經(jīng)典社會(huì)政策的公民權(quán)利和人類(lèi)需要的導(dǎo)向，并最終建構(gòu)起一個(gè)以公民身份為本，打破社會(huì)福利在城鄉(xiāng)、職業(yè)和地域維度上的不公平和不正義的，普遍主義的“社會(huì)中國(guó)”體系。為此，基于既有研究的理論基礎(chǔ)，本研究按照社會(huì)政策對(duì)普遍主義公民權(quán)和人類(lèi)基本需要的滿足為基準(zhǔn)，對(duì)中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展史進(jìn)行梳理。在此基礎(chǔ)上，本研究試圖闡明中國(guó)社會(huì)政策范式從“社會(huì)身份本位”走向“人類(lèi)需要本位”的發(fā)展脈絡(luò)，并進(jìn)而探討中國(guó)社會(huì)政策在人類(lèi)需要的滿足和公共福祉的增進(jìn)方面所面臨的條件與挑戰(zhàn)，從而提出目前建構(gòu)“社會(huì)中國(guó)”福利體系的要義。
二、“社會(huì)身份本位”：從“國(guó)家主義”到“發(fā)展主義”
(一)“國(guó)家主義”：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)政策
從中華人民共和國(guó)成立到改革開(kāi)放前的近30年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的建設(shè)是照搬“蘇聯(lián)模式”的。在經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，中國(guó)建立起了一整套優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。而在社會(huì)政策領(lǐng)域，隨著1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的頒布，中國(guó)也逐步建立起了以國(guó)家保障為主要方式，以全民所有制單位職工為主要對(duì)象，以企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位為基本管理層次的社會(huì)保障制度。如表1和表2所示，這一時(shí)期的社會(huì)政策主要是面向城鎮(zhèn)企業(yè)職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的，并且涉及到養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置和社會(huì)福利等各個(gè)領(lǐng)域?？梢?jiàn)，在這一時(shí)期，政府通過(guò)單位為城鎮(zhèn)職工提供了所有的社會(huì)福利服務(wù)，而后者則高度依賴他們的單位，從而使整個(gè)社會(huì)政策體系體現(xiàn)出明顯的“國(guó)家主義”的特征。與此同時(shí)，在這些群體之外的社會(huì)福利供給卻十分有限，使得整個(gè)社會(huì)政策體系呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)之間、職業(yè)之間的巨大分野。
由此可見(jiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中國(guó)社會(huì)政策的核心是一種基于勞動(dòng)者身份的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，“單位福利”的特征十分明顯，因而體現(xiàn)著“社會(huì)身份本位”的邏輯。總的來(lái)說(shuō)，“國(guó)家主義”模式的特點(diǎn)是小范圍內(nèi)的全面保障與大范圍內(nèi)的社會(huì)身份本位并存。一方面，國(guó)家在城鎮(zhèn)職工的范圍內(nèi)建立了一套從教育、醫(yī)療、就業(yè)到住房大包大攬的勞動(dòng)保障體系。而另一方面，在大的國(guó)家范圍內(nèi)，社會(huì)保障政策又存在著戶籍身份、單位性質(zhì)、職業(yè)性質(zhì)、職業(yè)身份等基于社會(huì)等級(jí)身份的分野。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的糧票
(二)“發(fā)展主義”：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段的社會(huì)政策
改革開(kāi)放的中國(guó)走上了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的軌道，“發(fā)展主義”和“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的戰(zhàn)略開(kāi)始主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的改革。如同在許多東亞發(fā)展型福利國(guó)家所發(fā)生的那樣，“發(fā)展主義”的邏輯具有很強(qiáng)的“生產(chǎn)主義”傳統(tǒng)，奉行“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的戰(zhàn)略，社會(huì)政策則被視作是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的。在“發(fā)展主義”的邏輯下，國(guó)家開(kāi)始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“大包大攬”式的社會(huì)福利領(lǐng)域有計(jì)劃地退出，把許多社會(huì)保障方面的職能讓渡給社會(huì)和家庭。如表3所示，這一轉(zhuǎn)變的起點(diǎn)是1986年六屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的“七五”計(jì)劃。該計(jì)劃提出“堅(jiān)持社會(huì)化管理與單位管理相結(jié)合，以社會(huì)化管理為主，繼續(xù)發(fā)揚(yáng)中國(guó)家庭、親友和鄰里間互助互濟(jì)的優(yōu)良傳統(tǒng)”。同年，為配合勞動(dòng)就業(yè)體制的改革而提出的失業(yè)保險(xiǎn)制度建立起來(lái)。而到了1991年將改革和建立養(yǎng)老保險(xiǎn)和待業(yè)保險(xiǎn)制度為重點(diǎn)的“八五”計(jì)劃提出之后，以社會(huì)保險(xiǎn)制度為主導(dǎo)的思路開(kāi)始支配中國(guó)的社會(huì)保障制度改革。這一改革的結(jié)果是，國(guó)家開(kāi)始從多個(gè)社會(huì)福利領(lǐng)域中退出，并導(dǎo)致醫(yī)療、教育和住房等多個(gè)領(lǐng)域的公共服務(wù)供給出現(xiàn)缺位，使得公眾在這些領(lǐng)域的基本需要得不到滿足。
可見(jiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)建立起了以社會(huì)保險(xiǎn)制度為主導(dǎo)的社會(huì)政策模式。一方面，社會(huì)福利的供給主體開(kāi)始向社會(huì)化轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利的商品化和市場(chǎng)化，而國(guó)家則開(kāi)始有計(jì)劃地從社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域退出。另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)目在不同所有制企業(yè)、事業(yè)單位之間存在顯著的差別?？偟膩?lái)說(shuō)，“發(fā)展主義”的一個(gè)進(jìn)步在于，在一定程度上打破了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的單位福利制的特征。也就是說(shuō)，隨著單位福利體制的解體和國(guó)家主義的退出，以社會(huì)保險(xiǎn)為主導(dǎo)的社會(huì)政策模式擴(kuò)展了勞動(dòng)保險(xiǎn)制度下的受益群體的范圍，從而使得“社會(huì)身份本位”得到一定程度的擴(kuò)散。但是，這一時(shí)期的社會(huì)政策仍然是“社會(huì)身份本位”的。由于在“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的導(dǎo)向下，社會(huì)政策是從屬并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，因而社會(huì)福利的供給往往集中于那些對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有直接貢獻(xiàn)的大型企業(yè)員工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，從而使得職業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的福利待遇差異仍然存在。其次，國(guó)家在市場(chǎng)化改革的過(guò)程中有計(jì)劃地退出福利供給領(lǐng)域，使得社會(huì)范圍內(nèi)的公共服務(wù)和社會(huì)福利供給嚴(yán)重不足，為后工業(yè)化時(shí)期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊下社會(huì)成員生計(jì)脆弱性的應(yīng)對(duì)帶來(lái)了隱患。
三、“人類(lèi)需要本位”的初步探索：21世紀(jì)初期的社會(huì)政策擴(kuò)展
從“國(guó)家主義”到“發(fā)展主義”逐漸演化的幾十年中，重工業(yè)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展先后成為中國(guó)執(zhí)政理念中的中心環(huán)節(jié)?？偟膩?lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要是遵從“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的定位進(jìn)行的，社會(huì)政策處在一個(gè)從屬并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)政策的地位，體現(xiàn)出明顯“社會(huì)身份本位”的特征。然而，就價(jià)值理念而言，社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)是面向全體社會(huì)成員的基本生活質(zhì)量需求的。按照貝弗里奇的分析，社會(huì)政策旨在幫助人們解決社會(huì)生活中的“五大惡”，包括貧窮、疾病、無(wú)知、失業(yè)和居無(wú)定所。從而，社會(huì)政策的重點(diǎn)就在于通過(guò)社會(huì)福利的組織來(lái)滿足個(gè)人和群體在衣、食、住、行及健康照顧等諸多方面的需要。因此，就社會(huì)政策本身的價(jià)值定位而言，社會(huì)政策的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是基于滿足全體社會(huì)成員基本需要的“人類(lèi)需要本位”。
而在中國(guó)，“人類(lèi)需要本位”的社會(huì)政策導(dǎo)向直至21世紀(jì)初期才開(kāi)始有了初步的探索。進(jìn)入21世紀(jì)后，政府社會(huì)政策功能的弱化及其所帶來(lái)的問(wèn)題，開(kāi)始得到中央決策層的有效回應(yīng)，民生導(dǎo)向和社會(huì)政策的思維在政府執(zhí)政理念中的地位開(kāi)始提升。以2002年召開(kāi)的十六大為標(biāo)志，中共中央開(kāi)始重新解釋“效率優(yōu)先、兼顧公平”的含義，并且在隨后的幾年中陸續(xù)形成了“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會(huì)”“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”“基本公共服務(wù)均等化”“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”等有關(guān)社會(huì)政策的表述。由此，社會(huì)政策思維開(kāi)始顯現(xiàn)，社會(huì)政策開(kāi)始從“經(jīng)濟(jì)政策的附庸”走向“與經(jīng)濟(jì)政策并行”的定位，“社會(huì)政策時(shí)代”的概念也被一些學(xué)者用來(lái)表述中國(guó)改革新階段的特征。
從中國(guó)社會(huì)政策范式的演進(jìn)來(lái)說(shuō)，21世紀(jì)初期既是社會(huì)政策的擴(kuò)展時(shí)期，也是“人類(lèi)需要本位”逐漸取代“社會(huì)身份本位”的過(guò)渡時(shí)期。如表4所示，各項(xiàng)社會(huì)政策在這一時(shí)期逐漸出臺(tái)并普遍展開(kāi)。在政策層面，低保制度實(shí)現(xiàn)了從城鎮(zhèn)低保的初建到農(nóng)村低保的全面推進(jìn)，醫(yī)療保障實(shí)現(xiàn)了從城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的擴(kuò)面到新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的實(shí)施，義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)，高齡津貼也得以普遍推行，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌得到加快，適度普惠型社會(huì)福利開(kāi)始發(fā)展。而在區(qū)域?qū)嵺`層面，陜西省神木縣首創(chuàng)的“免費(fèi)醫(yī)療”政策、廣東省東莞市首創(chuàng)的“用一個(gè)統(tǒng)一的醫(yī)保制度覆蓋所有人群”的模式、江蘇省蘇州市“市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”三級(jí)補(bǔ)貼的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，都是這一時(shí)期在各地興起的社會(huì)政策創(chuàng)新模式。
可見(jiàn)，21世紀(jì)初期的社會(huì)政策在原有“社會(huì)身份本位”的基礎(chǔ)上取得了一定程度的探索與突破。首先，隨著“和諧社會(huì)”等一系列理念的出臺(tái)，社會(huì)政策開(kāi)始改變?cè)械膹膶儆诮?jīng)濟(jì)政策的弱勢(shì)地位，社會(huì)政策的思維開(kāi)始出現(xiàn)并體現(xiàn)為一系列新的社會(huì)政策的相繼出臺(tái)。其次，在經(jīng)歷了發(fā)展主義邏輯下國(guó)家從公共服務(wù)領(lǐng)域的退卻之后，政府公共服務(wù)職能重新開(kāi)始強(qiáng)化，并通過(guò)再分配的方式在與人類(lèi)生存相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行“去商品化”的進(jìn)程。再次，以“再分配注重公平”表述的提出為標(biāo)志，社會(huì)政策的發(fā)展呈現(xiàn)出構(gòu)建適度普惠型的趨勢(shì)，使得“人類(lèi)需要本位”和“普遍主義”的色彩開(kāi)始出現(xiàn)。由此，就范式的演進(jìn)而言，21世紀(jì)初期的中國(guó)社會(huì)政策呈現(xiàn)出向“人類(lèi)需要本位”初步邁進(jìn)的圖景。
但是，這一時(shí)期的社會(huì)政策仍然未完全擺脫“社會(huì)身份本位”的窠臼，給“人類(lèi)需要本位”社會(huì)政策的推進(jìn)造成了障礙。首先，在社會(huì)政策貼近個(gè)人需要的過(guò)程中，福利政策的試點(diǎn)和推廣出現(xiàn)了地方化和個(gè)別化的傾向，使得地區(qū)之間的福利差距拉大，形成了一些福利待遇領(lǐng)先的福利地區(qū)。例如，上海市最早建立起了城市最低生活保障制度，并且一直在低保給付水平上保持著領(lǐng)跑的地位。其次，這一時(shí)期與社會(huì)政策有關(guān)的制度設(shè)定仍然是按照城鄉(xiāng)、職業(yè)和地域之間的分割來(lái)進(jìn)行的，社會(huì)保障項(xiàng)目的碎片化特征漸漸形成。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，21世紀(jì)初醫(yī)療保險(xiǎn)制度的探索和推廣還是按照城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度等不同險(xiǎn)種的劃分來(lái)進(jìn)行的。
四、“人類(lèi)需要本位”的重點(diǎn)突破：新時(shí)代社會(huì)政策的深化改革
21世紀(jì)初期的中國(guó)社會(huì)政策在教育、醫(yī)療、住房等社會(huì)基本需要領(lǐng)域得到了擴(kuò)展，但福利保障水平仍然存在較為嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性和群體性差異，制約了社會(huì)整體民生福祉的提升。2012年召開(kāi)的中共十八大提出“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”的理念。在此之后，民生導(dǎo)向和社會(huì)政策思維在中國(guó)公共治理領(lǐng)域中進(jìn)一步強(qiáng)化，社會(huì)政策進(jìn)一步擴(kuò)展，并呈現(xiàn)出在一些領(lǐng)域重點(diǎn)突破的局面。其一，養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域的社會(huì)保障項(xiàng)目開(kāi)始出現(xiàn)整合的趨勢(shì)，例如，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合，公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的并軌，以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌都在這一時(shí)期開(kāi)始展開(kāi)。其二，一些地方政府對(duì)本地區(qū)內(nèi)部的福利制度進(jìn)行調(diào)整，并探索社會(huì)保障制度在地區(qū)內(nèi)部的整合，成為社會(huì)政策創(chuàng)新的重要驅(qū)動(dòng)。例如，浙江省民政廳在這一時(shí)期將浙江省內(nèi)城鄉(xiāng)低保制度的給付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了統(tǒng)一。其三，中央政府在社會(huì)政策投入方面的角色得到了加強(qiáng)，尤其是在教育，醫(yī)療，就業(yè)和住房領(lǐng)域，體現(xiàn)出了社會(huì)政策再集中的過(guò)程。其四，隨著精準(zhǔn)扶貧、健康中國(guó)、鄉(xiāng)村振興等一系列理念的提出，中國(guó)在針對(duì)貧困群體、老年群體、困難兒童、殘疾人、退伍軍人等特殊群體的社會(huì)政策領(lǐng)域集中發(fā)力，并在短時(shí)間內(nèi)陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)支持上述群體福利水平提升的政策文件(見(jiàn)表5)。
可見(jiàn)，在這一時(shí)期社會(huì)政策在反貧困、養(yǎng)老和兒童服務(wù)等福利需求突出的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了集中加碼，對(duì)特定弱勢(shì)群體的基本生活需要進(jìn)行了重點(diǎn)突破。總的來(lái)說(shuō)，十八大以后的新時(shí)代是社會(huì)政策在“人類(lèi)需要本位”重點(diǎn)突破的時(shí)期，精準(zhǔn)扶貧、健康中國(guó)、救災(zāi)救助、鄉(xiāng)村振興、公益慈善等聚焦于公民基本生活需要領(lǐng)域的福利供給得到了從政策到實(shí)踐的更多支持。在這一背景下，一方面，公共財(cái)政和社會(huì)力量投向特殊福利群體的福利資源在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)了較大的提升，使得后者基本生活需要的滿足狀況得到空前的改善。但在另一方面，由于這些福利待遇的給予仍然是“選擇主義”的，即以特定弱勢(shì)群體的身份作為福利資源投遞的信息基礎(chǔ)，因而占全社會(huì)更大比重的中間群體仍然沒(méi)有被完全納入基本公共服務(wù)的覆蓋范圍。以精準(zhǔn)扶貧為例，“精準(zhǔn)扶貧”政策的推進(jìn)給貧困群體帶來(lái)了從收入到教育、醫(yī)療、住房的“兩不愁，三保障”，滿足了后者的基本生活需要。但與此同時(shí)，由于教育、醫(yī)療和住房領(lǐng)域的基本公共服務(wù)仍然沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)普遍主義供給，從而為數(shù)眾多的社會(huì)中間群體仍然只是停留在“兩不愁”的階段，而在教育、醫(yī)療和住房領(lǐng)域面臨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。而精準(zhǔn)扶貧背景下的“爭(zhēng)當(dāng)貧困戶”現(xiàn)象所折射出的也正是普通農(nóng)民對(duì)于基本公共服務(wù)的一種期望。
由此，我們可以發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以后的中國(guó)社會(huì)政策在范式的演進(jìn)方面具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。首先，通過(guò)以精準(zhǔn)扶貧為代表的一系列政策舉措，針對(duì)特殊福利群體的社會(huì)保護(hù)和基本社會(huì)安全網(wǎng)的建設(shè)得到推進(jìn)，社會(huì)政策對(duì)于弱勢(shì)群體的兜底性保障得到全面增強(qiáng)。其次，得益于精準(zhǔn)扶貧、救災(zāi)救助和健康中國(guó)等政策理念的推行，原有社會(huì)政策范式中“社會(huì)身份本位”要素的覆蓋面在企業(yè)職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的基礎(chǔ)上有所擴(kuò)展，貧困群體、困難兒童和殘障人士等特殊福利群體被納入到社會(huì)政策覆蓋的重點(diǎn)群體范圍之中。再者，在前一時(shí)期國(guó)家福利職能回歸的基礎(chǔ)上，社會(huì)組織和公益慈善的力量得到了決策層的重視。隨著《慈善法》等一系列政策法規(guī)的出臺(tái)，政府和社會(huì)力量建立起良性互動(dòng)的關(guān)系，拓展了社會(huì)服務(wù)的供給能力。
但是，在社會(huì)政策進(jìn)一步擴(kuò)展，“人類(lèi)需要本位”重點(diǎn)突破的新時(shí)代，社會(huì)政策的運(yùn)行與實(shí)踐仍然存在著一些不足，“社會(huì)中國(guó)”的建構(gòu)和“人類(lèi)需要本位”的最終實(shí)現(xiàn)仍然面臨著一些閾限。總的來(lái)說(shuō)，盡管社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)的覆蓋面已經(jīng)有了很大的拓展，但當(dāng)下的社會(huì)政策體系仍然具有一些“社會(huì)身份本位”特征的殘余。而隨之產(chǎn)生的政策理念的偏移，則容易使得把本來(lái)屬于普遍主義的公共服務(wù)供給范疇的福利資源捆綁在部分具有特定身份的群體之上，造成特定群體的“福利疊加”與全社會(huì)范圍內(nèi)基本公共服務(wù)的供給不足并存的現(xiàn)象，從而成為這一階段實(shí)現(xiàn)“人類(lèi)需要本位”的障礙。
五、建構(gòu)“社會(huì)中國(guó)”：“人類(lèi)需要本位”的全面推進(jìn)及其挑戰(zhàn)
就范式的演進(jìn)而言，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“國(guó)家主義”到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段的“發(fā)展主義”再到新時(shí)代的“人民中心主義”，中國(guó)社會(huì)政策呈現(xiàn)出從勞動(dòng)保障制度下存在職業(yè)、城鄉(xiāng)和地域差別的“社會(huì)身份本位”的單位制福利，到社會(huì)保險(xiǎn)制度下福利保障覆蓋群體的擴(kuò)展和“社會(huì)身份本位”范式的延伸，再到“人類(lèi)需要本位”的初步探索和重點(diǎn)突破的特點(diǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，在這一演進(jìn)的過(guò)程中，中國(guó)社會(huì)政策的范疇和覆蓋群體都出現(xiàn)了擴(kuò)展。但是，就現(xiàn)狀而言，現(xiàn)階段的中國(guó)社會(huì)政策仍然體現(xiàn)著許多“社會(huì)身份本位”的因素，并為整個(gè)中國(guó)福利治理乃至國(guó)家治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。第一，福利政策在重點(diǎn)突破時(shí)期的層層加碼，使得福利政策的受益群體和臨界群體之間形成了顯著的“懸崖效應(yīng)”，從而威脅了社會(huì)再分配的“正義性”。以精準(zhǔn)扶貧為例，扶貧資源對(duì)貧苦戶和貧困村的集中加碼，甚至超標(biāo)供給，造成了受益貧困戶和臨界貧困戶之間巨大的福利落差，形成新的不平衡和矛盾。第二，普遍主義的基本公共服務(wù)供給不足，制約了社會(huì)成員抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而加深了整體性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的威脅。在少子化、老齡化、全球化等諸多背景下，慢性病、住房危機(jī)、照顧危機(jī)等領(lǐng)域的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)普遍存在，公共服務(wù)如果不能普遍主義地供給，系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的隱憂就會(huì)加深。第三，伴隨著“選擇主義”福利治理格局的一系列復(fù)雜的公共行政議題(包括身份的甄別、項(xiàng)目的設(shè)立等)對(duì)政府的治理能力提出了很多要求。例如，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，由于缺乏普遍主義的國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系(NHS)，我們就需要設(shè)立醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、慈善救助、眾籌等一系列正式和非正式的醫(yī)療福利體系。第四，在“社會(huì)身份本位”邏輯下常常出現(xiàn)的福利疊加和層層加碼現(xiàn)象也給公共財(cái)政的長(zhǎng)期運(yùn)行提出了挑戰(zhàn)。例如，在貧困治理和養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，基于“選擇主義”的社會(huì)保障項(xiàng)目的設(shè)立往往會(huì)偏離“?；?rdquo;的定位，形成“福利疊加”的效應(yīng)，進(jìn)而造成公共財(cái)政的支付壓力。
“社會(huì)身份本位”福利體系的種種弊端昭示著建立“人類(lèi)需要本位”福利體系的必要性。然而，就當(dāng)下社會(huì)政策的特點(diǎn)而言，“人類(lèi)需要本位”在中國(guó)的完全實(shí)現(xiàn)仍然面臨著一些政策和實(shí)踐方面的挑戰(zhàn)。其一，“社會(huì)身份本位”福利體系所內(nèi)生的福利政策的地方化和個(gè)別化的特點(diǎn)，造成福利供給的地區(qū)差異和的“地域不正義”，從而制約了普遍主義人類(lèi)需要和社會(huì)公民權(quán)利的滿足。以2018年第一季度各省份的社會(huì)福利支出為例，全國(guó)最高的江蘇省的總額達(dá)到了14.75億元，而全國(guó)最低的黑龍江省則只有0.17億元，兩者相差足足86倍。其二，既有社會(huì)保障項(xiàng)目的設(shè)計(jì)仍然是碎片化和條塊分割的，職業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的項(xiàng)目仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)充分統(tǒng)籌。以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，目前的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然停留在省級(jí)統(tǒng)籌的階段，在具體項(xiàng)目的設(shè)置上仍然存在著形如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的分野，并且不同項(xiàng)目之間的待遇水平仍然存在顯著差異。其三，基本公共服務(wù)體系仍然沒(méi)有健全，公共服務(wù)的供給與加速的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之間存在普遍的缺口，從而制約著社會(huì)成員基本生活需要的滿足。以長(zhǎng)期護(hù)理為例，中國(guó)的少子-老齡化正以世界少有的速度推進(jìn)，中度以上失能老人的規(guī)模也已超過(guò)1500萬(wàn)大關(guān)，但是公共長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的建設(shè)卻相對(duì)滯后，失能老人的長(zhǎng)期護(hù)理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)缺乏制度化的方式來(lái)化解。之所以如此，是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)以社會(huì)保險(xiǎn)為導(dǎo)向的社會(huì)保障制度主要是面向工業(yè)化社會(huì)(尤其是勞動(dòng)力市場(chǎng))中的問(wèn)題，而對(duì)后工業(yè)社會(huì)在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的需求反應(yīng)滯后。
在此背景下，為了應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，回歸社會(huì)政策的“人類(lèi)需要本位”，我們需要建構(gòu)一個(gè)以“社會(huì)公民身份”為基礎(chǔ)、以滿足公民基本需要為目的、體現(xiàn)統(tǒng)一的“社會(huì)中國(guó)”之目標(biāo)的完整的社會(huì)政策體系。也就是說(shuō)，要通過(guò)社會(huì)公民身份的建構(gòu)，來(lái)消除基于地域、城鄉(xiāng)和職業(yè)身份的不平等，從而建構(gòu)起普遍主義的社會(huì)政策體系。具體來(lái)說(shuō)，這一“普遍主義”社會(huì)政策的建構(gòu)具有以下幾個(gè)方面的要義。
首先是理念的轉(zhuǎn)變，即將社會(huì)政策的價(jià)值理念從基于身份特權(quán)的“社會(huì)身份本位”轉(zhuǎn)向基于普遍公民權(quán)利的“人類(lèi)需要本位”。“社會(huì)身份本位”下的社會(huì)政策邏輯是“選擇主義”的，社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)的供給并不能夠滿足全社會(huì)成員的基本生活需要。然而當(dāng)代社會(huì)政策的價(jià)值基礎(chǔ)是普遍主義的，因而要建立一套以人類(lèi)基本生活需要的滿足為價(jià)值導(dǎo)向的社會(huì)政策體系。
其次是制度邏輯的轉(zhuǎn)變，即將社會(huì)保障制度的覆蓋面從“政策全覆蓋”轉(zhuǎn)向“人員全覆蓋”。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障體系的發(fā)展已經(jīng)取得了階段性的進(jìn)展，許多領(lǐng)域的社會(huì)保障制度已經(jīng)將全體社會(huì)成員納入到制度的覆蓋群體之中。然而，如同當(dāng)下家庭醫(yī)生的簽約率與家庭醫(yī)生服務(wù)的實(shí)際享有所反映的那樣，政策層面的全覆蓋不等于人員層面的全覆蓋。因此，要建構(gòu)以滿足公民基本需要為目的的“社會(huì)中國(guó)”，當(dāng)下的社會(huì)政策還應(yīng)在“人員全覆蓋”的維度上進(jìn)行突破。
再次是社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的轉(zhuǎn)變，即堅(jiān)持適度普惠的社會(huì)政策定位，將社會(huì)政策從屬于經(jīng)濟(jì)政策的“從屬關(guān)系”轉(zhuǎn)向社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的“相互適應(yīng)關(guān)系”。在過(guò)去六十多年的發(fā)展進(jìn)程中，中國(guó)社會(huì)政策已經(jīng)從與經(jīng)濟(jì)政策、公共政策的從屬地位走向了相對(duì)獨(dú)立的地位。但是，在基于“人類(lèi)需要本位”的社會(huì)政策重點(diǎn)突破階段，特定群體的“福利疊加”效應(yīng)也開(kāi)始出現(xiàn)，制約了福利資源的整體利用效率。為此，下一階段的發(fā)展過(guò)程仍然需要堅(jiān)持適度普惠的社會(huì)政策定位，以社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的相互適應(yīng)來(lái)?yè)Q取社會(huì)政策體系發(fā)展的可持續(xù)性。
最后是基本公共服務(wù)的均等化供給，即通過(guò)完善基本公共服務(wù)體系的建設(shè)來(lái)適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)成員在家庭照顧、醫(yī)療服務(wù)和基礎(chǔ)教育等各個(gè)方面的基本生活需求。后工業(yè)時(shí)代的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)了許多社會(huì)問(wèn)題。在全球化、少子-老齡化等因素的沖擊下，社會(huì)成員在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域存在著大量的社會(huì)公共服務(wù)需求。在這一背景下，從“人類(lèi)需要本位”的視角出發(fā)，我們必須建立基本公共服務(wù)均等化供給的社會(huì)服務(wù)體系，整合公共財(cái)政和社會(huì)力量來(lái)滿足社會(huì)成員在基本公共服務(wù)方面的普遍需要。
【本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架設(shè)計(jì)研究”(15ZDA050)、2016年度教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“社會(huì)政策創(chuàng)新與共享發(fā)展”(16JJD630011)的階段性成果，并獲廣州市人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目資助】
作者： 岳經(jīng)綸，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授(廣東廣州 510275);方珂，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生(浙江杭州 310058)。
本文轉(zhuǎn)載自《學(xué)術(shù)月刊》2019年第2期，未收錄原文注釋。
