在大力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的今天，京津冀公共服務(wù)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要基于三地發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在頂層設(shè)計(jì)層面從價(jià)值導(dǎo)向和制度構(gòu)建兩個(gè)維度同時(shí)著力。首先，京津冀公共服務(wù)一體化的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)該破除以往對(duì)絕對(duì)均等化的追求，本著實(shí)事求是、立足實(shí)際的原則，循序漸進(jìn)地推動(dòng)其在公共服務(wù)領(lǐng)域的相對(duì)的、漸進(jìn)的與動(dòng)態(tài)的一體化發(fā)展進(jìn)程。其次，基于當(dāng)前京津冀三地所面臨的戰(zhàn)略定位差異化、動(dòng)力機(jī)制缺位以及跨域區(qū)體系割裂等困境，京津冀公共服務(wù)一體化的制度構(gòu)建可嘗試從構(gòu)建互惠利益格局、打造一體化標(biāo)準(zhǔn)融合體系與綜合運(yùn)用新興信息技術(shù)入手，探索三地協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑。

　　京津冀公共服務(wù)一體化是京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要目標(biāo)，也是突破京津冀發(fā)展瓶頸、建立京津冀內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，須圍繞有序疏解北京非首都功能，進(jìn)行戰(zhàn)略性、前瞻性、全局性的制度設(shè)計(jì)和制度構(gòu)建。

　　如何理解京津冀公共服務(wù)一體化

　　京津冀公共服務(wù)一體化本質(zhì)上指的是三地公共服務(wù)資源的再分配與公共服務(wù)供給體制的重組。在分配與重組的過(guò)程中，公共服務(wù)一體化的導(dǎo)向也在與京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展實(shí)踐的磨合與適應(yīng)中進(jìn)行不斷調(diào)試。京津冀一體化概念提出伊始，就被界定為公共治理一體化、公共政策一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局一體化、社會(huì)發(fā)展與公共服務(wù)一體化、公共財(cái)政儲(chǔ)備一體化。在這其中，一體化被更多地視為一種絕對(duì)的均等化或等同化。而從實(shí)際情況來(lái)看，京津冀三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上存在著一定的落差，北京和天津在城市體量上優(yōu)勢(shì)明顯，并集聚了海量?jī)?yōu)質(zhì)資源，整體發(fā)展水平在全國(guó)領(lǐng)先，對(duì)河北省的發(fā)展有著顯著的“虹吸”效應(yīng)。而河北省在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中相對(duì)緩慢與落后，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是在公共服務(wù)供給能力方面，均處于相對(duì)弱勢(shì)地位。另外，三地對(duì)公共服務(wù)資源分配與體系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)需求同樣具有顯著差異，并且在公共服務(wù)提升上的目標(biāo)定位也各有側(cè)重。因此，在區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡、公共服務(wù)資源配置不完全均衡的情況下，推進(jìn)京津冀公共服務(wù)的絕對(duì)均等化存在著目標(biāo)訴求過(guò)于理想化問(wèn)題，在實(shí)踐中的運(yùn)作效果通常也并未達(dá)到預(yù)期。

　　基于此，近年來(lái)京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始朝著更為理性也更為實(shí)際的價(jià)值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。2015年4月，中共中央政治局審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以京津冀城市群建設(shè)為載體，著力調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移，著力推動(dòng)公共服務(wù)共建共享，努力形成京津冀優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的發(fā)展新格局。在“京津冀協(xié)同發(fā)展”戰(zhàn)略導(dǎo)向下，京津冀公共服務(wù)一體化在實(shí)踐過(guò)程中，將京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯、發(fā)展差距過(guò)大、政治和經(jīng)濟(jì)地位不平等的現(xiàn)實(shí)情況加以通盤考慮。2019年1月，習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)上進(jìn)一步指出，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)要以“疏解北京非首都功能”為核心，通過(guò)三地間區(qū)域功能的重組實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果的共享。

　　因此，就其本質(zhì)而言，京津冀公共服務(wù)一體化不再簡(jiǎn)單地追求三地公共服務(wù)的絕對(duì)均等化，而致力于探索三地在公共服務(wù)供給上的相對(duì)的、漸進(jìn)的、動(dòng)態(tài)的一體化。其中，相對(duì)一體化強(qiáng)調(diào)京津冀三地能夠在挖掘自身優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)自身劣勢(shì)的基礎(chǔ)上構(gòu)筑相互間功能互補(bǔ)、標(biāo)準(zhǔn)耦合的公共服務(wù)供給機(jī)制，減少生產(chǎn)要素在三地間的流通成本和適配成本;漸進(jìn)一體化強(qiáng)調(diào)京津冀三地能夠在有效識(shí)別本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展現(xiàn)實(shí)特征的基礎(chǔ)上，聚焦當(dāng)前階段三地所共同面臨的“疑難雜癥”，有選擇性地優(yōu)先在重點(diǎn)領(lǐng)域確立協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，并在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上不斷地通過(guò)“以點(diǎn)帶面”來(lái)實(shí)現(xiàn)京津冀三地的全域協(xié)同發(fā)展;最后，動(dòng)態(tài)一體化則強(qiáng)調(diào)京津冀三地能夠在規(guī)劃框架下，結(jié)合階段發(fā)展特征與時(shí)代特色要求，不斷地對(duì)既成協(xié)同體制進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)試。

　　推進(jìn)京津冀公共服務(wù)一體化應(yīng)認(rèn)識(shí)到的幾個(gè)前提

　　京津冀公共服務(wù)一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展中最為復(fù)雜、任務(wù)量最大且需要有效解決的棘手問(wèn)題，它既關(guān)涉到該地區(qū)廣大民眾的改革成效“獲得感”問(wèn)題，又與區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、制度等資源配置休戚相關(guān)。

　　在把握好京津冀三地戰(zhàn)略定位差異化的前提下，有效推進(jìn)區(qū)域協(xié)同問(wèn)題。推進(jìn)京津冀公共服務(wù)一體化，首先應(yīng)明確這一區(qū)域的特殊性。與長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域定位不同，京津冀地區(qū)在我國(guó)有著特殊的政治定位。從《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)三地的定位來(lái)看，北京市被定位為“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”，天津市被定位為“全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)、改革開(kāi)放先行區(qū)”，而河北省被定位為“全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。這種定位突出的是“有序疏解北京非首都功能”的戰(zhàn)略核心，京津冀協(xié)同發(fā)展仍然是以滿足北京市可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際需要為基本依托和第一要?jiǎng)?wù)。因此，需認(rèn)真思考基于差異性戰(zhàn)略定位而帶來(lái)的區(qū)域有效協(xié)同問(wèn)題。

　　建立并解決好京津冀三地在公共服務(wù)供給中的動(dòng)力協(xié)作機(jī)制問(wèn)題。京津冀公共服務(wù)一體化的推動(dòng)不僅需要強(qiáng)有力的中央政策支持，更需要京津冀三地建立持續(xù)的動(dòng)力協(xié)作機(jī)制。其中，財(cái)稅機(jī)制是最為重要的動(dòng)力協(xié)作機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的是“分灶吃飯”財(cái)政體制，這種體制確立了公共服務(wù)事權(quán)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的基本原則，這使得公共服務(wù)供給與地方財(cái)政能力直接相關(guān)。從數(shù)據(jù)來(lái)看，在教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的人均財(cái)政支出，河北省分別為京、津兩地的1/8、1/2。與此同時(shí)，城市基本公共服務(wù)由公共財(cái)政承擔(dān)，農(nóng)村絕大部分公共服務(wù)則由集體或農(nóng)戶通過(guò)自籌資金的方式來(lái)解決?？紤]到京津兩地較高的城鎮(zhèn)化水平，以及河北省腹地廣闊的農(nóng)村地區(qū)，推進(jìn)京津冀公共服務(wù)一體化應(yīng)著力解決好三地在公共服務(wù)供給方面的協(xié)作機(jī)制問(wèn)題。

　　京津冀公共服務(wù)一體化的制度建構(gòu)

　　作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，京津冀公共服務(wù)一體化須在利益格局、標(biāo)準(zhǔn)體系、信息技術(shù)支撐等方面進(jìn)行前瞻性、戰(zhàn)略性的制度建構(gòu)和優(yōu)化。

　　構(gòu)建互惠的利益格局。互惠是一種有效促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，它不僅可以約束行動(dòng)主體的利己行為，還能夠借此化解集體行動(dòng)所面臨的復(fù)雜困境?？紤]現(xiàn)行公共服務(wù)事權(quán)的財(cái)政負(fù)擔(dān)機(jī)制，可探索建立三地間公共服務(wù)財(cái)政支撐的相互補(bǔ)償機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，跨區(qū)域的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制可以進(jìn)一步提高弱勢(shì)地區(qū)的公共服務(wù)水平，提升其對(duì)北京疏解人口的承載能力，尤其可以選取部分與疏解北京非首都功能相關(guān)的領(lǐng)域作為試點(diǎn)，展開(kāi)針對(duì)性的協(xié)同共建。例如，可以嘗試在醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等領(lǐng)域著力探索京津冀三地在養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼上“錢隨人走”的新路徑。

　　構(gòu)建一體化的標(biāo)準(zhǔn)融合體系。標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)一體化的制度基礎(chǔ)。針對(duì)京津冀一體化進(jìn)程中基本公共服務(wù)建設(shè)的困境，可嘗試以標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)，規(guī)范京津冀三地基本公共服務(wù)一體化運(yùn)作。首先，統(tǒng)一京津冀區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)與對(duì)接。確定區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)清單，以基本公共服務(wù)為示范突破口，對(duì)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡(jiǎn)化、統(tǒng)一、對(duì)接、聯(lián)通，并納入統(tǒng)一的區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)資源的有序流動(dòng)與有機(jī)融合。其次，在區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一體化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的領(lǐng)域和范疇。以基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化在其他公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)，將更大范圍和更多領(lǐng)域的公共服務(wù)項(xiàng)目納入標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)軌道。此外，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的有效推行必須建立在明確的考核、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制上。因此，基于中央統(tǒng)籌的京津冀三地政府間權(quán)責(zé)分配機(jī)制需要三地政府在充分協(xié)商與溝通的基礎(chǔ)上，清晰界定各自在相應(yīng)的公共服務(wù)領(lǐng)域中推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化制定、實(shí)施與評(píng)估的職責(zé)。

　　大數(shù)據(jù)手段，助力公共服務(wù)資源共享和功能互補(bǔ)。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展應(yīng)從提升公共服務(wù)一體化的信息供給水平上入手。首先，可依托互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段進(jìn)一步優(yōu)化提升政府的公共服務(wù)供給效率，縮小京津冀三地在公共服務(wù)資源分配和供給機(jī)制上的區(qū)域差異。其次，借助一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的契機(jī)，基于線上線下雙線融合，通過(guò)數(shù)據(jù)聯(lián)通等手段進(jìn)一步縮小京津冀三地在公共服務(wù)供給上的協(xié)同困難，并充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”模式在便民服務(wù)上的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)公共服務(wù)供給的便捷化與智慧化。最后，加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運(yùn)用智能終端、大數(shù)據(jù)、云服務(wù)等新興信息技術(shù)手段，一方面精準(zhǔn)識(shí)別獲取各區(qū)域居民的個(gè)性化公共服務(wù)需求，以提升京津冀各地政府提供跨區(qū)域精準(zhǔn)服務(wù)的水平，另一方面通過(guò)信息化建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)基礎(chǔ)公共服務(wù)資源的整合共享，并以此服務(wù)于三地在多元領(lǐng)域上的協(xié)同發(fā)展。

　　在大力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的今天，京津冀公共服務(wù)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要基于三地發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在頂層設(shè)計(jì)層面從價(jià)值導(dǎo)向和制度構(gòu)建兩個(gè)維度上同時(shí)著力。首先，京津冀公共服務(wù)一體化的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)該破除以往對(duì)絕對(duì)均等化的追求，本著實(shí)事求是、立足實(shí)際的原則，循序漸進(jìn)地推動(dòng)其在公共服務(wù)領(lǐng)域的相對(duì)的、漸進(jìn)的與動(dòng)態(tài)的一體化發(fā)展進(jìn)程。其次，基于當(dāng)前京津冀三地所面臨的戰(zhàn)略定位差異化、動(dòng)力機(jī)制缺位以及跨區(qū)域體系割裂等困境，京津冀公共服務(wù)一體化的制度構(gòu)建可嘗試從構(gòu)建互惠利益格局、打造一體化標(biāo)準(zhǔn)融合體系與綜合運(yùn)用新興信息技術(shù)入手，探索三地協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑。