鄉(xiāng)村在國家治理中居于中心位置，對于中國這樣一個鄉(xiāng)村人口巨量且疆土廣域的國家尤其如此。在漫漫的歷史長河中，中國既積累了治理鄉(xiāng)土社會的制度和秩序傳統(tǒng)，也進行了向現(xiàn)代國家轉型中如何治理鄉(xiāng)村的曲折探索。在傳統(tǒng)中國時期，皇權不下縣，正式制度的作用有限，非正式制度與鄉(xiāng)紳精英維系鄉(xiāng)土秩序。中國共產黨執(zhí)政后的土地改革和集體化時期，國家政權全面滲透到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村的非正式制度在正式制度的擠壓下影響力幾近衰竭，政權代理人取代鄉(xiāng)村精英治理鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村秩序在國家、集體與農民的關系中重構。改革開放到新世紀初期，家庭和非正式制度回歸，增強了鄉(xiāng)村治理的韌性，國家通過“鄉(xiāng)政村治”的建構探尋集體化解體后的鄉(xiāng)村正式制度安排和治理方式。2002年以后的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期，國家對鄉(xiāng)村的治理實現(xiàn)了從取到予的歷史性轉變，廢除“皇糧國稅”、提供基層政權和村級組織的基本保障以抑制代理人對農民的搭便車行為，建立覆蓋鄉(xiāng)村的公共品投入和公共服務，國家與鄉(xiāng)村和農民的緊張關系得到緩和，實質上出現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村直接治理的強化。但是，因農民離土出村的代際變化，農民與土地及村莊的關系出現(xiàn)松動，國家正式制度和鄉(xiāng)村非正式制度的治理績效均面臨挑戰(zhàn)。本文旨在分析一個擁有巨量鄉(xiāng)村人口規(guī)模的國家如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，以及它在不同時期的制度安排、治理績效與秩序結構。
二、制度與秩序：分析鄉(xiāng)村治理演變的視角
（一）村莊的功能
鄉(xiāng)村，是城市以外的廣域空間。村莊是鄉(xiāng)村的地理空間、經濟活動空間、公共和社會關系空間的集合。
1.村莊是一個有明顯邊界的地理空間。
它是一個由居住在某一地域、以一定關系聯(lián)結的人群共同生活而形成的社會單元。作為一個地域空間，它因血緣和地緣形成自然村落，并以此為紐帶組成家族群體所聚居的宗族村落（費孝通，2013）。自然村落之間界分清晰，即便歷經變遷也很難混淆，一村的土地、人口、財產等很難被另一村以任何方式劃走。新中國成立以來形成超越自然村的行政村，它們之間雖然沒有自然村那樣不容置疑的物理和權利界分，但是，除非由于強大的行政力量介入，行政村之間的人、財、物與管轄范圍也難以輕易改變。
2.村莊是一個經濟活動空間。
在鄉(xiāng)村，除了農戶承擔主要的經濟活動，村莊也組織一定的經濟活動，如農戶之間的互助、合作。集體化時期的農業(yè)生產活動以及改革以后鄉(xiāng)村大量的非農經濟活動就主要依托村莊進行（于建嶸，2001）。村莊除了作為農業(yè)生產活動空間，還承擔鄉(xiāng)村市場和經濟交易載體，農民在此從事農產品、手工產品、家庭生活需要產品等的交換（Skinner，1998）。
3.村莊是一個公共活動和社會關系空間。
村莊作為鄉(xiāng)村的公共活動空間，提供了農民教育、宗教、文化傳承、關系聯(lián)結等幾乎所有功能。鄉(xiāng)村里家庭和家族、宗族承擔不了的公共事務由村莊承擔，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的祠堂、義莊、義田、社倉、義學等（王曙光，2016），集體化時期的大隊、人民公社食堂以及村民自治以來的村民委員會和黨支部等，成為處理村莊公共事務的制度和組織。村莊是熟人社會關系網(wǎng)絡的載體，農民、家庭、家族、宗族的大量社會關系通過村莊的聯(lián)結發(fā)生（費孝通，2013）。
（二）村莊是一種制度與秩序裝置
村莊在承擔以上一種或幾種功能時，通過相應的制度規(guī)則來實現(xiàn)。制度是人為設定的約束，用以規(guī)范人們之間的相互關系，這些制約既有正式制度（如政治和法律規(guī)則、經濟規(guī)則及契約），也有非正式制度（如慣例、行為規(guī)范和價值倫理）（North，1990），共同知識或信念對制度的形成、穩(wěn)定性和變遷至關重要（Aoki，2001），利益相關者通過制度的規(guī)范、相互作用與行為關系影響社會秩序（柯武剛，2000）。中國的村莊制度既具有長期由非正式制度主導的傳統(tǒng)，也經歷過政府主導的近乎脫胎換骨的正式制度改造。非正式制度與正式制度在不同時期對村莊的影響不一，不同主體利用這些制度達成目標而形成的利益結構及其對人們行為的影響，型塑不同時期的秩序結構，不同制度力量強弱變化及其治理方式的變化導致鄉(xiāng)村秩序的演化（見表1）。
1.傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會時期。國家治理鄉(xiāng)村的主要目標是獲取稅賦和實現(xiàn)疆域穩(wěn)定。鄉(xiāng)村秩序主要依賴非正式制度和鄉(xiāng)紳治理，非正式制度強于正式制度的作用，自發(fā)秩序強于控制秩序。非正式制度主導鄉(xiāng)土社會的秩序，正式制度對鄉(xiāng)村的控制相對較弱。
2.土改到集體化時期。國家對鄉(xiāng)村的目標除了傳統(tǒng)的稅賦，還追加了國家工業(yè)化積累的資本形成。正式制度強勢建立，非正式制度被強力消除，到土地改革前后非正式制度基本被正式制度所取代，到集體化時期鄉(xiāng)村主要由正式制度主導。在正式制度形成的強控制秩序下，國家通過集體組織和其代理人實現(xiàn)對鄉(xiāng)村人、財、物的控制與攫取。集體化時期鄉(xiāng)村家庭微觀基礎的解體、對鄉(xiāng)村的攫取以及強控制，非正式制度幾乎完全被正式制度所取代，形成超強的計劃控制秩序。從秩序演化看，強控制秩序的成本上升，收益下降。
3.農村改革到2002年開啟城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期。伴隨農村改革，國家治理鄉(xiāng)村的正式制度發(fā)生改變，改革后的鄉(xiāng)村治理結構變成：家庭經營制度取代集體經營制度，鄉(xiāng)政政權取代人民公社制度，鄉(xiāng)村自治取代村莊集體治理。國家對鄉(xiāng)村的攫取減低，但作為鄉(xiāng)村治理中樞的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權依賴合法攫取和制度外搭車，加劇正式治理與農民關系的緊張，由于國家施加對鄉(xiāng)村的控制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務的完成繼續(xù)依托村級組織，村莊自治難以實施。此一階段，正式制度的強力控制減弱，基層治理失序，非正式制度在鄉(xiāng)村治理中的功能復歸。加上這一時期農民的離土出村，正式制度主導下的控制秩序效力降低，非正式制度對鄉(xiāng)村秩序的作用增強。
4.2003年以后的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期。國家正式制度對鄉(xiāng)村的治理方式發(fā)生歷史性改變，稅費改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的實施，國家對鄉(xiāng)村從攫取轉向給予，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊干部工資和開支納入財政，國家與鄉(xiāng)村的緊張關系得到緩解，但是國家治理的成本大幅上升。另一方面，由于國家對鄉(xiāng)村的投入增加及各種項目增多，鄉(xiāng)村能人、外出精英、宗族勢力介入鄉(xiāng)村治理，贏利性經紀下沉到村莊。與此同時，“農二代”離土出村不回村引發(fā)代際革命，帶來農民與土地和村莊的粘度松動，正式制度與非正式制度的治理效能均面臨挑戰(zhàn)。
三、深植鄉(xiāng)村的制度遺產與秩序結構
無論是改革以后的鄉(xiāng)村制度與秩序變遷，還是當下和今后的鄉(xiāng)村治理路徑選擇，都受到兩個時期形成的制度與秩序的影響：一個是鄉(xiāng)土中國積淀的制度與秩序傳統(tǒng)，另一個是中國共產黨改造鄉(xiāng)土所創(chuàng)設的制度與秩序結構。
一個被基本接受的共識是，鄉(xiāng)土中國的治理秉承“皇權不下縣”的“縣政村治”（秦暉，2003）。國家政權既不干預鄉(xiāng)村治理，也不為其提供基本公共服務。在彼此熟悉、世代封閉的鄉(xiāng)土社會，家庭作為自成一體的小天地，成為鄉(xiāng)土秩序的穩(wěn)定器（費正清，1997）。非正式制度對鄉(xiāng)土秩序的構建與維系起決定作用，鄉(xiāng)土秩序下人的行為遵從歷史傳承的“社會公認的合式規(guī)范”（費孝通，2013）。家族和宗族是鄉(xiāng)村治理的主要組織，以親屬和血緣關系構成人際關系網(wǎng)絡，憑借族長、族規(guī)、祠堂、族田、族譜等裝置，對鄉(xiāng)民施行倫理教化和治理。除了家庭、家族、宗族主導鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序，鄉(xiāng)村治理還依賴作為國家與鄉(xiāng)村之間橋梁的鄉(xiāng)紳精英，他們一方面與政府結成聯(lián)盟，使國家治理與利益攫取抵達鄉(xiāng)村。另一方面又以個人威望和非正式規(guī)則教化鄉(xiāng)里，維持鄉(xiāng)村秩序，完成地方公益事業(yè)的職能（于建嶸，2001）。近代以來，士紳成分、品質及其責任不斷蛻化，官僚化分量不斷加重（張仲禮，1991）。保甲制度作為國家正式組織到了清代以后成為維護地方統(tǒng)治秩序的主要工具。國民黨治下企圖進行鄉(xiāng)村基層政權改革，實現(xiàn)政府對鄉(xiāng)村的更嚴密控制，但其效果卻適得其反（張鳴，2008）。
中國共產黨取得領導權后，在國家權力主導下，通過土地改革、合作化、集體化的人民公社等正式制度變革，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結構與方式進行重構，形成國家政權對鄉(xiāng)村社會全面控制的秩序結構。一是地權變革與微觀基礎重構。通過土地改革沒收地主土地，分配給無地少地的農民，地主土地所有制變?yōu)檗r民土地所有制。初級合作社實現(xiàn)農民私有土地的入股統(tǒng)一經營，高級合作社實現(xiàn)土地等主要生產資料的集體所有，人民公社制度實現(xiàn)“三級所有，隊為基礎”的土地集體所有（杜潤生，2005）。伴隨地權變革，鄉(xiāng)土社會家庭作為經濟活動基本單位的細胞被集體組織取代（王滬寧，1991）。二是重構村莊權力結構。新政權建立伊始，通過發(fā)動群眾運動“專政”農村的“土匪”、“惡霸”和“地主階級當權派”（楊奎松，2011），摧毀了鄉(xiāng)村宗族勢力，取締了士紳在鄉(xiāng)村治理秩序中的政治地位，貧雇農和中農取代傳統(tǒng)士紳、族長成為國家在鄉(xiāng)村的代理人。又經由初級社、高級社到“三級所有、隊為基礎”人民公社的變革，村莊自治功能逐步消亡，村社組織的行政化使國家權力以前所未有的規(guī)模和深度直接伸入鄉(xiāng)村社會的各個角落（費正清，1990）。三是建立國家在鄉(xiāng)村的基層政權。1950年起建立鄉(xiāng)政權，鄉(xiāng)和行政村作為本行政區(qū)域行使政府職權的機構，1954年撤銷行政村建制，縣以下統(tǒng)一設置鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為農村基層行政單位。初級社承擔起鄉(xiāng)級政府以下地方政權組織的眾多功能，高級社的社長等由鄉(xiāng)政府指定，人民公社作為“政社合一”的基層組織，將幾乎所有生產、經營、居住及遷徙活動都掌握在基層政權手中，主要的農業(yè)資源及其分配由基層政權支配（張靜，2000）。改造后的中國鄉(xiāng)村社會，國家與村莊的關系變成國家與集體的關系。人民公社制度下一切權力集中于國家，公社、大隊和小隊等各層級，集體作為一級生產單位和行政管理單位，成為一種國家財政不負擔、靠集體自己養(yǎng)活自己、一切聽命于國家計劃的勞動組織。村莊里的農民變成集體組織的社員，政治權力滲透到每個農民家庭，家庭的內部關系、生育子女、婚姻、老人贍養(yǎng)、生產乃至消費等等都受到公社規(guī)范的制約（張樂天，1998）。經由不斷的改造與滲透，國家建立起對鄉(xiāng)村社會的強控制秩序，維系傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的非正式制度被削弱。但是，國家強控制秩序面臨農業(yè)經營低效、鄉(xiāng)村發(fā)展與利益被剝奪導致的制度低效與農民貧困的潛在威脅。要提及的是，盡管非正式制度被改造，未脫離鄉(xiāng)土的農民在集體化制度和戶籍制度的作用下被更緊地綁縛于集體村社，長期在鄉(xiāng)土社會起作用的非正式制度與倫理規(guī)范只是被壓抑但并未消亡，一旦正式制度的強制力減弱，這些根植于鄉(xiāng)土的非正式制度就會重新發(fā)揮作用。
從制度演化來看，傳統(tǒng)治理和強國家控制治理形成的制度安排和治理方式對中國鄉(xiāng)村治理的制度變遷與路徑選擇的影響在以下方面尤為值得關注：一是家庭—家族—宗族作為鄉(xiāng)村治理與秩序的內核和穩(wěn)定器的作用及其變化；二是國家從鄉(xiāng)村攫取的程度、方式及其變化；三是國家對代理者的選擇、委托代理制度安排對鄉(xiāng)村秩序的影響；四是歷史傳承的非正式制度的作用與演化。
四、鄉(xiāng)政村治下的鄉(xiāng)村治理制度變遷與秩序演化
上世紀80年代開啟的農村改革，實質上是一場對集體化時期國家強控制鄉(xiāng)村治理方式的解構和朝向轉型體制的鄉(xiāng)村制度與秩序的建構。重要的制度安排包括：改集體所有、集體經營為集體所有、家庭經營，家庭重新回歸鄉(xiāng)村治理的微觀基礎；廢除政社合一的人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權作為國家治理鄉(xiāng)村的組織；改“三級所有、隊為基礎”的鄉(xiāng)村治理結構為村莊自治。
（一）家庭制度回歸成為鄉(xiāng)村秩序的微觀基礎
集體所有、集體經營是傳統(tǒng)集體制度的基本制度安排。面對集體化農業(yè)的績效不佳，改革的制度選擇是，在集體所有不變前提下，改集體經營為家庭經營。即便如此，回歸家庭經營制度對傳統(tǒng)集體體制也具有“革命”性質，因為只有在集體經營下，國家對集體才能實施有效的控制。因此，改變集體經營的進程經歷了從“不允許”到“長期不變”的權利開放，即從“不許分田單干”到限于“某些副業(yè)生產的特殊需要和邊遠山區(qū)、交通不便的單家獨戶”，到允許“長期‘吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟’的生產隊、群眾對集體喪失信心的，可以包產到戶，也可以包干到戶”，到承認包干到戶、到組等等都是社會主義集體經濟的生產責任制，直至政策明確“聯(lián)產承包責任制和農戶家庭經營長期不變”，最終以法律確認家庭承包制度是中國農業(yè)基本經營制度。從地權安排上，家庭承包制度通過將集體的土地和其他生產資料以合約議定承包給農戶，農戶獲得一定期限的土地剩余索取權；從治理制度來看，家庭制度的回歸實質上是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定器的復位，由此帶來家族、宗族、村社公私關系以及一系列非正式制度回歸。修繕族譜、建立宗祠、拜祭祖宗、尋親問祖在農村興盛，宗族的團結輔助農民抵御個體難以承擔的自然和經濟風險。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為國家控制鄉(xiāng)村的中樞
家庭制度作為鄉(xiāng)村治理微觀基礎的回歸，直接動搖國家全面控制鄉(xiāng)村的政社合一人民公社體制。一方面，國家需要的農產品直接通過農地承包合約而不再需要通過集體組織即可更低成本獲得，另一方面，土地分包到戶后繼續(xù)維持控制產出和農民的政社合一制度已沒有必要。國家必須找到替代人民公社來控制鄉(xiāng)村的制度安排。1982年的法律和政策安排將“人民公社改為鄉(xiāng)，人民公社管理委員會改為鄉(xiāng)人民政府，人民公社基本核算單位改為農村集體經濟組織”。政社合一的人民公社體制到1984年在全國范圍廢除，取而代之的是鄉(xiāng)政村治體制。這一體制的初衷是實行政社分設，鄉(xiāng)政府只負責轄域的行政職能，但是，實際職能行使和制度安排都不支持這一預設。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成大量經濟社會管理職能，不得不設立農技站、水利站、農機站、種子站、司法所、財政所等所謂“七站八所”。另一方面，賦權以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政上并沒有賦能，維系這個龐大體制運轉的主要手段是靠“抓經濟”和賦予合法攤派權。在財政安排上，1980年實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制，地方在固定收入上解比例、調劑收入上解比例或定額補助數(shù)額內自己安排收支，自求財政平衡（林尚立，1998）。1983年建立鄉(xiāng)政府一級財政和預算決算制度，明確收入來源和開支范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政籌集資金既來自國家預算內資金，更多來自預算外資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金（楊善華等，2002）。1987—1993年期間改為“財政包干”制，基層政府在完成上繳后獲得了財政收入剩余控制權，他們通過“抓經濟”獲得更大財政盈余的激勵增加。1994年實行分稅制以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面通過預算內收入保“吃飯”，另一方面通過謀發(fā)展增加地方可支配稅收和土地等制度租金，在收入攫取權上允許基層政權向農民制度化攤派來保證政權運轉的經費來源。國家規(guī)定的農村稅費中，除了上繳國家的農業(yè)稅收，還包括留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的由農民承擔的費用和勞務，這些國家法定的費用和勞務包括依照法律、法規(guī)所承擔的村（包括村民小組）提留、鄉(xiāng)（包括鎮(zhèn)）統(tǒng)籌費、勞務（農村義務工和勞動積累工）以及其他費用。農村基層通常將它們簡稱為“三提五統(tǒng)”和“兩工”。所謂“三提”是指農戶上交給行政村的公積金、公益金和管理費3種提留費用；所謂“五統(tǒng)”，是指農民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路建設費和優(yōu)撫費等5項統(tǒng)籌費，事實上，基層政府還通過搭車收費獲取更多非制度性收入。
（三）村民自治
隨著集體農地經營權的下放和人民公社制度的廢除，村莊制度安排成為鄉(xiāng)村秩序的重大事項。1982年《憲法》在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權法律地位的同時，也賦予村委會群眾性自治組織的法律地位，規(guī)定“農村按居民居住地區(qū)設立的村民委員會是基層群眾性自治組織，村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉，村民委員會同基層政權的相互關系由法律規(guī)定。”同年各地開展建立村委會試點。1983年明確村民委員會是基層群眾性自治組織，不再是基層政權的一部分。生產大隊也陸續(xù)改為村委會，1986年要求村（居）民委員會進一步完善村規(guī)民約，發(fā)揮其自治組織作用。1987年明確建立社區(qū)性、綜合性的鄉(xiāng)、村合作組織，村一級可單設合作機構或由村民委員會將村合作和村自治結合為一體，村黨支部、村民委員會和合作組織干部經過選舉產生。1987年全國人大常委會通過《村委會組織法（試行）》，1988年6月起村民自治在全國普遍展開。到1994年底，全國已有22個省市自治區(qū)，50%以上的村建立起村民代表會議制度（徐勇，1997）。1998年11月全國人大常委會正式頒布修訂后的村委會組織法，明確村民自治的基本原則是自我管理、自我教育、自我服務，在實踐中又具體化為村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四項民主權利和民主制度。村民自治在制度上不斷完善：民主選舉規(guī)范化，截至1999年底全國19個省份按照新頒布的村委會組織法進行選舉，并對選舉中諸如選舉委員會構成、選票設計、選民構成、候選人提名以及選舉現(xiàn)場布置、計票等進行了規(guī)范（項繼權，2005）；推進基層黨內民主選舉，村黨支部領導班子成員實行“兩推一選”和“公示制”。
（四）鄉(xiāng)政村治的秩序結構與治理困境
80年代開啟的農村改革，改變了國家全面統(tǒng)制鄉(xiāng)村的制度安排，由此形成不同于集體化時期的秩序結構，國家不僅解除對鄉(xiāng)村的控制，也減少了對鄉(xiāng)村的攫取，出現(xiàn)國家與農民關系的緩和；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權成為鄉(xiāng)村治理的主體，但是在國家下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權有增無減、賦能不足情況下不得不允許其合法化攤派、加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法外搭車，造成基層政權與農民關系的日益緊張；在村莊一級，盡管正式制度安排不斷朝向自治化方向。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權職能的行使和資金來源高度依賴鄉(xiāng)村組織，加上國家政權體系施加的對村莊的實際控制繼續(xù)存在，村民自治并未成為維持村莊秩序的主要制度安排。
1.國家的攫取程度降低，國家與農民關系緩解。改革以來，國家對鄉(xiāng)村的直接攫取減少。一是糧食征購制度的改革減低農民對國家的間接貢賦。農村改革以來，國家通過提高征購價格、降低征購指標、縮小征購范圍以及調整征購方式來緩解糧食征購造成的國家與農民的緊張關系。1979年時提高糧食征購價格并逐步減少征購量，1981年起賦予生產隊自行決定種植面積和處置剩余產品的權利，1983年允許農民非統(tǒng)購派購產品多渠道經營，1985年改革農產品統(tǒng)派購制度大部分農產品實行合同定購和市場收購雙軌制，1986年減少合同定購數(shù)量、擴大市場議價收購比重，1992年實現(xiàn)糧食收購、經營和市場全面放開，1995—1997年實行兩線運行并兩次大幅度提高糧食價格，1998年后先后實行糧食順價銷售，放開主銷區(qū)、保護主產區(qū)等一系列改革，國家通過糧食征購制度向農民攫取的制度解除。二是國家向農民收取的直接稅賦占農民收入的份額不斷下降。國家向農民征收的正稅一直按照1958年制定的《農業(yè)稅征收條例》標準收取。從1978年到2002年，國家以正稅從農民頭上征收的農業(yè)稅總額只占農民家庭總收入的1.35%（見圖1）。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與農民關系的緊張。鄉(xiāng)村兩級為了維持正常運轉、進行必要的鄉(xiāng)村公共建設、完成上一級政府下達的各種任務，在沒有相應經費投入的情況下只能在農民承擔的費用、勞務上“動腦筋”，通過集資、攤派、罰款的形式向農民汲取政策外的收入（吳理財?shù)龋?015）。由此，形成所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個無底洞”格局，頭稅即指農業(yè)稅收，二稅指政策允許各級政府向農民征收的相關稅收、集資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村提留等稅費負擔，三稅是指各級政府搭車收取的所謂“亂收費、亂罰款、亂攤派”。由于地方政府行為失范造成農民的不滿，中央政府不得不持續(xù)進行以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員為實質內容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、機構精簡和人員分流。1986年在全國各地推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，1993年的政府機構改革進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和人員、機構精簡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制精簡了42%。1999年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取適度撤并、壓縮財政供養(yǎng)人員和裁撤事業(yè)編制等改革。到2002年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃數(shù)量為44850個，比1986年、1993年和1999年分別減少了39168個、10013個和5900個，年均減少幅度為7.18%、8.32%和22.96%（見圖2）。
3.村莊自治困局。一是村干部角色沖突。80年代中后期，由于農民負擔日益加重，農民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關系日趨緊張，村干部不得不為了完成國家下達的任務，更主要充當上級政府的代理人，造成與本鄉(xiāng)本土的村民關系疏離。二是村民自治被行政權力侵蝕。雖然國家立法從制度安排上不斷擴大村民自治的空間，但實際運行中村民自治被各級行政權力侵蝕，主要表現(xiàn)為不按時組織和指導村委會換屆選舉，以及隨意任免、撤換、停止、誡免村委會成員職務（于建嶸，2001）。三是村莊干部權威下降。各級政府運用權力資源要求村委會完成行政任務，村干部參與各類收費和攤派時謀取私利，以及國家權力強力滲透造成的村干部行為扭曲，村級組織在很大程度上成為貫徹行政任務的工具，不斷喪失其社會服務功能和村民主體性。
五、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來鄉(xiāng)村治理的制度轉型與秩序再造
2003年是中國城鄉(xiāng)關系史上的重大轉折。這一年，中央從戰(zhàn)略上明確提出“以工補農、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，國家解除對農業(yè)的直接貢賦、加大財政對農村的投入、解決農民基本公共服務供給，由此帶來國家與農民及鄉(xiāng)村關系的根本變化；隨著國家能力的提升，國家著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級代理人的財政保障、減少制度性尋租造成的基層政府與農民的緊張。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織財政自主性的下降也帶來基層治理動力的衰竭和國家直接抵達鄉(xiāng)村治理成本的上升和績效下降。
（一）國家和農民關系從取到予的歷史轉變
一是國家解除對農民的攫取。2002年以“減輕農民負擔、規(guī)范農村稅費的項目和征收方式、達到農村社會穩(wěn)定”為目標的農村稅費改革在20個?。ㄊ?、區(qū)）進行試點，2003年在全國范圍展開。這一改革取消了鄉(xiāng)五項統(tǒng)籌和農村教育集資等專門面向農民的收費和集資，取消了屠宰稅和除煙葉特產稅以外的農業(yè)特產稅，取消了統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工，改革村提留征收使用辦法，調整農業(yè)稅和農業(yè)特產稅政策（周飛舟，2006）。為了填補稅費改革造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級支出困難，財政部于2003年出臺政策對中西部地區(qū)進行補助，涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出、村級支出和農村義務教育三項內容。2004年進一步降低農業(yè)稅稅率，取消除煙葉外的農業(yè)特產稅，試點取消農業(yè)稅，農村義務教育全面推行“一費制”，2005年擴大農業(yè)稅免征范圍，加大減征力度。2006年全面取消農業(yè)稅，對西部地區(qū)農村義務教育階段學生全部免除學雜費，對其中的貧困家庭學生免除課本費和補助寄宿生生活費。2007年全面實現(xiàn)農村義務教育免除學雜費，對家庭經濟困難學生免除課本費并補助寄宿生生活費。2008年全面實現(xiàn)農村義務教育“兩免一補”。2009年對中等職業(yè)學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業(yè)學生實行免費。2010年繼續(xù)推進農村中等職業(yè)教育免費（孔祥智等，2011）。
二是擴大“予”的范圍且力度不斷加大。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來，不斷形成以農業(yè)四項補貼（良種補貼，種糧直接補貼、農機具購置補貼，農資綜合直接補貼）為主，涵蓋增加收入、生產發(fā)展、流通領域、社會保障、社會事業(yè)、基礎設施等各種類型的補貼政策體系（時文彥，2010）。補貼范圍2009年實現(xiàn)水稻、小麥、玉米、棉花良種補貼全覆蓋并擴大油菜和大豆良種補貼，2010年擴大馬鈴薯補貼范圍，啟動青稞良種補貼，實施花生良種補貼試點。2004至2012年的9年間，僅農業(yè)“四項補貼”資金就由145.22億元增加到1643億元，年均增長22.41%，共向農民發(fā)放補貼7720.68億元。其他補貼也不斷增加，如中央投入小型農田水利建設補助資金、農業(yè)保險補貼、農村勞動力轉移培訓資金、新型農民科技培訓專項資金、測土配方施肥專項資金、科技入戶技術補貼專項資金等。此期間，中央不斷增加“三農”投入，2002—2016年中央財政用于農業(yè)支出從1580.76億元增加到18587.36億元，農業(yè)支出占財政支出比重從7.17%上升到9.90%，年均增長19.25%（見圖3），農業(yè)綜合開發(fā)投資縣數(shù)和資金投入分別從2002年的1786個、237.40億元增加到2016年的2170個和740.31億元，增幅分別達到1.40%和8.46%。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在鄉(xiāng)村治理中的自主性下降
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權上收。稅費改革之后，作為基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從財政權力、人事編制和行政權等方面被不斷削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上變?yōu)榭h級政府的派出機構。農村稅費改革減免了1250億元農民負擔，屬于原鄉(xiāng)村兩級“三提五統(tǒng)”和其他稅費的資金達850億元，導致鄉(xiāng)村兩級收入減少和財政困難（賈晉，2012）。農業(yè)稅費取消以后，2006年實施“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的鄉(xiāng)財縣管制度，縣級財政部門直接監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，同時撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍、順序和標準，統(tǒng)一縣鄉(xiāng)工資福利政策和標準，控制和減少財政供養(yǎng)人員等。鄉(xiāng)財縣管制度在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資發(fā)放和機構運行，但也減低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供地方公共服務的激勵。
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權弱化。在弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅自主性的同時，也通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。從2005年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革旨在通過轉變政府職能，精簡機構人員、提高行政效率，建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制，但核心還是調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構，改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，精簡富余人員（黨國英，2009）。從2001年初到2016年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從45667個減少到31813個，共減少13854個，撤并率超過30%。同時通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，在體制內合并、綜合設站，在縣域內設置跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合性服務站所，體制外將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整體改制成企業(yè)、人員買斷退出財政供養(yǎng)序列，原來由這些單位提供的公共服務采取“政府購買，市場招標”的方式進行。
三是事權不斷向縣級部門集中?？h級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制設置和機構框架進行規(guī)定，按照縣級政府部門設置，實施垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上是作為縣級政府的派出機構執(zhí)行縣級政府的行政指令。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不斷弱化，諸如農業(yè)補貼發(fā)放、投資項目和征地拆遷審核等均由縣級部門直接負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是作為一個下屬機構配合縣級部門開展工作（趙樹凱，2006）。
（三）村莊治理正式化
一是村莊選舉的規(guī)范化和正規(guī)化。為了加強選舉的民主性、程序性，提出“村支部書記人選，先參加村委會選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。”村委會選舉成為常態(tài)、選舉的程序不斷規(guī)范，農民參選率提高。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年至2007年的選舉中，設立秘密劃票間的村比例達95.85%；一次選舉成功率約占參選村的85.35%，2005—2007年農民參選率約為90.7%（黨國英，2008）。
二是村級財務權力上收。2006年以來，國務院推行“村級會計委托代理服務”，“加強村級財務管理，規(guī)范村級會計代理制等管理辦法，促進村級財務監(jiān)管工作經?；⒁?guī)范化和制度化”，“在尊重農民群眾意愿和民主權利的基礎上，推行村級會計委托代理服務制度，有條件的地區(qū)可探索引入社會中介機構為村級財務管理服務”。2008年，“村級會計委托代理服務”發(fā)展為“村級財務和村級資金的‘雙托管’”，“即各代理服務機構在接受委托后，各行政村不再設會計和出納，只配備專職或兼職的報賬員，其資金……進行統(tǒng)一管理，規(guī)范會計基礎工作，實現(xiàn)‘五個統(tǒng)一’，即統(tǒng)一資金賬戶、統(tǒng)一報賬時間（段）、統(tǒng)一報賬程序、統(tǒng)一會計核算、統(tǒng)一檔案管理。”2010年2月8日，中央紀委、財政部、農業(yè)部、民政部印發(fā)《關于進一步加強村級會計委托代理服務工作指導意見的通知》，明確“村級會計委托代理服務是農村基層實踐工作的創(chuàng)新，是管理農村財務、強化會計監(jiān)督的有效模式”。
三是村級組織正式化。隨著民生建設和維穩(wěn)工作量的增大以及村級財務支付由財政支出負責，村級干部不斷正規(guī)化和崗位化。村級干部中非村民干部越來越多，包括各級政府委派的大學生村官或下派的政府工作人員；稅費改革后，村干部工資主要由財政直接負擔，村級組織主要干部的工資實行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定年薪制，其他干部實行補貼制，村級組織干部工資補貼不得低于當?shù)剞r民收入平均水平。除工資外，村級組織辦公經費也由財政給付。村級組織的正式化，導致國家負擔村級組織運行的成本越來越高，由此加劇大規(guī)模拆村并組，村委會個數(shù)及其職工數(shù)從1990年的1001272個、409.4萬人減少到2015年的580856個、229.71萬人，年均分別減少了2.2%和2.34%（見圖4）。
（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局下的鄉(xiāng)村治理秩序與挑戰(zhàn)
一是國家直接抵達農民的績效不高。一方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來，國家繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權直接同農民打交道，國家對鄉(xiāng)村從間接治理轉為直接治理。國家治理方式的轉變降低了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村級組織治理鄉(xiāng)村的代理成本，但是，國家整體治理鄉(xiāng)村的成本并沒有因此而降低，原因是盡管國家并不能直接處理農民現(xiàn)實中面臨的各種矛盾與不公平。但是，農民的預期是只有國家才是滿足各種訴求和矛盾的理想解決方案的最終裁決者，這導致上訪和維穩(wěn)的成本不斷上升，一旦他們的預期未得到實現(xiàn)，就會“反噬”農民與國家的關系。另一方面，國家直接治理造成財政投入越來越大，績效不佳。各種補貼的增加和鄉(xiāng)村投入的增加，在很大程度上解決了城鄉(xiāng)投入不平衡以及公共服務的分享不公平等問題。但是，大量旨在增加糧食產量與增加農民收入的補貼和惠農資金與預期目標并不一致，一些補貼項目甚至造成尋租和腐敗，巨額的農業(yè)投資由于缺乏監(jiān)督和評估被用作非生產性或非農用途，由此降低了財政支農資金和惠農政策的績效。
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎能力下降導致鄉(xiāng)村治理懸空。隨著農業(yè)稅的取消、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革不斷弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權、事權和人事權，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政功能和鄉(xiāng)村控制能力不斷下降（趙樹凱，2006），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會秩序中出現(xiàn)缺位：一是“服務”缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級考核的政治壓力和財政困難的經濟壓力之下，忙于招商引資和發(fā)展經濟，沒有動力和財力進行鄉(xiāng)村社會的治理和提供鄉(xiāng)村社會公共服務。二是“治理”缺位。稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的財權、事權和人事權利都由縣級政府控制，農業(yè)補貼等財政轉移支付的涉農資金項目和殯葬費等涉農費用都逐漸上移至縣級政府（趙曉峰，2011），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其“日益匱乏的資源約束”越來越喪失與農民打交道和控制鄉(xiāng)村社會的能力，在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上（周飛舟，2006）。正式權威和正規(guī)權力的缺失，使得鄉(xiāng)村社會處于“治理”缺位的危機中。
三是村治越來越遠離自治初衷。村級組織從財務、人事和事權等方面被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權“接管”，村級組織的行政性傾向增強，農村社會管理和服務的功能減弱，村級組織的內生性權威不斷退化（董磊明等，2008），村莊自治演變?yōu)橐环N自上而下的、威權性自治（張靜，2000），成為貫徹行政命令的工具，喪失其村民主體性（程為敏，2005）。行政村范圍的擴大、大量“大學生村官”進村以及下派駐村干部導致村干部陌生化，消解了村民自治的“內生性”。國家對村級組織行政治理正式化要求越來越高，在鄉(xiāng)村社會行之有效的利用習俗和傳統(tǒng)協(xié)調村民生活的治理傳統(tǒng)逐漸失去效力（趙曉峰，2013）。
要強調的是，盡管國家在制度化基層資金來源和使用上投入高昂的成本，對基層對農民的攤派施加了種種制約，但各種名目的負擔仍然存在。2011至2016年農民總負擔從654.87億元下降到407.55億元，其在農民總收入中的比重也從1.43%下降為0.56%（見表2）。農民負擔中，占比比較大的幾項為上交給集體的土地承包金、一事一議籌資和以資代勞、行政事業(yè)收費和農業(yè)生產性收費，這說明一些地區(qū)農村公共服務和公共治理仍然需要農民自己投入。
四是非正式規(guī)則在鄉(xiāng)村秩序中的主導性增強。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來，隨著微觀基礎上家庭本位的回歸，非正式制度在鄉(xiāng)村社會中逐漸發(fā)揮著越來越大的影響。其一，宗族勢力在選舉中復蘇甚至左右民主進程，村莊內的主要宗族通過選舉控制村莊的正式權力（王振耀等，2000），有的以此獲取村兩委的主要位置，村委會和村支部等組織的干部來自于大姓和大族的比例遠遠大于來自于小姓和小族的比例（劉金海，2016）；其二，新鄉(xiāng)賢、新鄉(xiāng)紳或者村莊體制外精英出現(xiàn)并發(fā)揮作用。由于村兩委無法有效提供村莊相關公共服務，難以滿足農民對于自身利益保護、鄉(xiāng)村狀況改善和糾紛調解等需求，一些具有一定經濟能力和社會影響力的“新鄉(xiāng)賢、新鄉(xiāng)紳或者村莊體制外精英”開始在鄉(xiāng)村社會中扮演“權威代言人”的作用，他們獲得主導村莊治理的支配性地位，形成基層政治中的“能人治村”現(xiàn)象。其三，鄉(xiāng)村幫派勢力死灰復燃。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會以“禮治秩序”為主的非正式制度的崩潰和改革以來鄉(xiāng)村社會基層治理的真空，給了鄉(xiāng)村幫派勢力以復活的機會。無論是單個的地痞流氓，還是同正式組織相關聯(lián)的黑惡勢力，抑或是同地方宗族勢力相關聯(lián)的“村霸”，不僅造成鄉(xiāng)村社會秩序的動蕩，而且導致黨和政府執(zhí)政根基的松動。其四，宗教勢力乘虛而入，一些宗教的教會會長成為地方精英支配著村莊（葉本乾，2005）。村干部不得不借助于在“紅白喜事”等禮俗活動中扮演組織者角色，來拉近同村民之間的關系，從而獲得認同。
六、結論性評論
本文從國家治理視角回顧了中國是如何對廣袤鄉(xiāng)村疆域進行治理的。對國家來講，鄉(xiāng)村既是攫取資源的來源，也是國家穩(wěn)定的基礎。在漫長的國家鄉(xiāng)村治理進程中，鄉(xiāng)村的秩序既取決于國家攫取的程度和方式，也取決于國家與代理人之間的委托代理關系和代理人的行為，以及作為鄉(xiāng)村治理基礎的非正式制度的作用。以此來看，中國的國家鄉(xiāng)村治理經歷了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會時期縣政村治——土改到集體化時期的國家全面控制——改革時期的鄉(xiāng)政村治——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期的國家治理的演變。國家鄉(xiāng)村治理制度安排的改變都是為了矯正上一個時期的治理弊端和問題，但迄今為止尚未找到有效的國家鄉(xiāng)村治理結構與秩序。
從長時段看，中國四十年改革開放帶來的最根本變化是鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國的轉型（周其仁，2017）。一個國家的轉型不僅僅體現(xiàn)在工業(yè)化和城市化水平的提高，更反映在鄉(xiāng)村社會中農民與土地、農民與村莊粘度的變化。在經濟結構變革的推動下，“以農為本、以土為生、根植于土”的鄉(xiāng)土中國，已經轉變?yōu)?ldquo;鄉(xiāng)土變故土、告別過密化農業(yè)、鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)中國（劉守英，2018）。進入城鄉(xiāng)中國階段，國家鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)大變局：鄉(xiāng)村經濟市場化程度大大提高，鄉(xiāng)村經濟活動與社會關系變化，維系鄉(xiāng)村社會的血緣、地緣以及人情關系趨于淡漠，熟人社會面臨解體（黨國英，2008）；農民與土地和村莊關系黏度下降，尤其是“農二代”的離土、出村、不回村，“鄉(xiāng)土”成“故土”，村莊分化和代際革命使村里人成為陌生人，禮治秩序讓位于經濟權力的主宰，村莊治理結構、規(guī)則與秩序正在進一步演化與變遷。人地、人村關系變化也帶來國家正式治理的成本收益結構變化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局下對農業(yè)進行的大量補貼以及鄉(xiāng)村投入，由于大量人口的入城脫村，出現(xiàn)投入錯配和績效不佳。國家必須在新的發(fā)展階段找尋與鄉(xiāng)村轉型相適應的鄉(xiāng)村治理安排，提高國家直接治理的績效、進行適合鄉(xiāng)村治理半徑的委托代理設計與制度安排，進行村莊正式制度與非正式制度的力量平衡，以形成更有效的鄉(xiāng)村治理秩序。
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注釋：
[1]1978年中共十一屆三中全會審議的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》
[2]1979年9月28日中共十一屆四中全會審議通過的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》
[3]1980年9月27日中共中央印發(fā)的《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》
[4]中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議于2002年8月29日通過的《中華人民共和國農村土地承包法》，自2003年3月1日起施行
[5]全國人民代表大會，第五屆全國人民代表大會第五次會議關于修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的若干規(guī)定的決議，1982-12-10
[6]2000年11月30日《中共中央辦公廳關于在農村開展“三個代表”重要思想學習教育活動的意見》（中辦發(fā)[2000]24號）
[7]稅費改革轉移支付的對象不包括北京、上海、廣東、江蘇和浙江。實際上，中央許多財政補貼和轉移支付都不包括這五個省市，要求他們用自己的財力解決。有時還加上福建和山東，所以這些地區(qū)被戲稱為“五省俱樂部”或“七省俱樂部”。轉引自周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響.社會學研究，2006（3）：1—38
[8]其中，良種補貼2003年實施，種糧直接補貼、農機具購置補貼2004年實施，農資綜合直接補貼2006年實施
[9]歷年《中國農業(yè)年鑒》（統(tǒng)計口徑為農業(yè)支出）、中央財政決算報告
[10]中國財政年鑒，2017
[11]2002年7月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)了《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，引自全國村務公開協(xié)調小組辦公室.健全和完善村務公開和民主管理制度學習讀本.中國青年出版社，2004
[12]2006年10月8日，《國務院關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》（國發(fā)[2006]34號）
[13]2006年11月13日，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》（中辦發(fā)[2006]32號）
[14]2008年7月25日，財政部發(fā)布《關于開展村級會計委托代理服務工作的指導意見》（財會[2008]8號）
[15]中央組織部2009年7號文件《關于加強村黨支部書記隊伍建設的意見》
[16]中央辦公廳2009年21號文件《關于完善村級組織運轉經費保障機制促進村級組織建設的意見》
