第一個層面，中國實施更加積極的財政政策，是現(xiàn)在宏觀大形勢的客觀需要。2018年遇到不期而至的中美貿(mào)易沖突升級以后，不確定性明顯上升——不確定因素直觀地看是源于外部的沖擊，其實它和我們內(nèi)部的矛盾凸顯是交織在一起的。市場上一度普遍預(yù)期不佳，感到茫然和悲觀，我們的領(lǐng)導(dǎo)人也不諱言經(jīng)濟的下行。在這種不確定性和下行壓力面前，應(yīng)作出的主觀努力的基本方向，是要在不確定性中把握好確定性的一面，也就是說，我們可以選擇什么，應(yīng)該努力做好什么?有一點是有廣泛共識的，那就是：要真正推進改革，擴大開放，在改革中間，啃硬骨頭，攻艱克難，同時更有必要積極擴大內(nèi)需，包括擴大有效投資和拉動國內(nèi)消費潛力的解放。

　　第二個層面，在擴大開放方面，目前的美中貿(mào)易摩擦客觀上還有一個“壞事變好事”的作用，美國施加的壓力增大以后，我們審時度勢，一些說了多年卻一直沒有做到位的措施，如放寬金融準(zhǔn)入，現(xiàn)在陸續(xù)出臺了。在擴大開放和改革的互動中間，中國在自己的本土上顯然需要更好地支持多種經(jīng)濟成分全面發(fā)展，前一段時間大家已經(jīng)看到，最高領(lǐng)導(dǎo)人出面前所未有地把民營經(jīng)濟發(fā)展“政治正確”問題表述到位了。習(xí)近平總書記在發(fā)表長篇講話時還脫稿談到了民營企業(yè)是“自己人”，新華社的通稿就把這個作為主題詞、作為最有亮點的一個表述，公諸于全社會了。接下來當(dāng)然應(yīng)是乘勢把這些事情做好、做實。在混合所有制方面，如果真的能夠得到切實的推進，那就不是“國進民退”或者“國退民進”的問題了，而是爭取共贏。

　　第三個層面，與前述兩個層面緊密相關(guān)，推進混合所有制改革，是在標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)代企業(yè)制度的框架之下，使所有經(jīng)濟成分都能夠按照命運共同體的共贏目標(biāo)來尋求更美好的明天。在全球化背景之下，這也契合于中國決策層所表述的要推進“人類命運共同體”的發(fā)展。

　　以上大背景之下，我們要做好我們自己的事情，把握好確定性，需要有財政政策對于全局做好更為優(yōu)化、加力提效的支持和服務(wù)。因為財政本身的定位就是：財政必須服務(wù)于國民經(jīng)濟、社會發(fā)展全局和最高決策層戰(zhàn)略方針的貫徹實施。從這個認(rèn)識來講，如果確定了財政服務(wù)全局的積極政策的含義，我認(rèn)為應(yīng)該把握好積極財政政策的三個維度。

　　第一個維度，是在“積極財政”的表征之下，財政政策怎樣掌握好總量方面的調(diào)控優(yōu)化。如果按一般字面上的理解，有人曾問過：難道“積極財政政策”還對應(yīng)一個“消極財政政策”?不應(yīng)這樣望文生義地看——這個表述反映了漢語的含蓄之處。當(dāng)年提出積極財政政策的時候，領(lǐng)導(dǎo)人也曾作過說明：其實指的首先就是擴張性的財政政策。這一政策于總量上是一定要有擴張?zhí)卣鞯?，這是第一個維度上必須掌握的要領(lǐng)。

　　第二個維度，財政政策的不可替代性又在于，它有別于貨幣政策而應(yīng)該在優(yōu)化結(jié)構(gòu)這方面，更多地從宏觀層面自上而下發(fā)揮它應(yīng)有的特定功能和作用，在配合貨幣政策做總量擴張的時候一定要更多地承擔(dān)優(yōu)化結(jié)構(gòu)的任務(wù)。所以，積極財政政策一定離不開怎么服務(wù)于結(jié)構(gòu)的優(yōu)化這個重大問題，這就涉及中國構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體的主線——“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。結(jié)構(gòu)問題一定是發(fā)生在供給側(cè)，于需求側(cè)的總量問題旁邊，怎樣使讓供給很好地回應(yīng)需求，是無法回避優(yōu)化結(jié)構(gòu)這種客觀需要和怎樣構(gòu)建優(yōu)化結(jié)構(gòu)的合理機制等相關(guān)問題的。在中國更具有挑戰(zhàn)性的是，這一大套結(jié)構(gòu)優(yōu)化的機制，要求我們一定要在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌中處理好政府和企業(yè)、公權(quán)體系和公民等等這些復(fù)雜的關(guān)系，財政政策在這方面的積極作用也是不可缺少的環(huán)節(jié)和要件，優(yōu)化結(jié)構(gòu)功能怎么發(fā)揮，什么樣的政策與機制的結(jié)合可以優(yōu)化結(jié)構(gòu)?財政政策應(yīng)該起到的這方面解決問題所不可替代的功能，力求優(yōu)化貫徹到現(xiàn)實生活中間。

　　第三個維度，中國要完成經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌，財政還必須動用公共資源去積極推進在改革深水區(qū)的攻堅克難：不僅要把錢花出去支持方方面面的經(jīng)濟活動，同時，還得“花錢買機制”，把調(diào)控、服務(wù)都寓于改革之中。

　　以上三大維度之下可提出，積極財政政策應(yīng)有與之相對應(yīng)的五大要點。

　　首先就是總量調(diào)控方面，赤字率是有必要進一步提高的。不久前在今年“兩會”上公布出來的赤字率是提高0.2個點，似乎沒有達到社會普遍的預(yù)期?？偫砉ぷ鲌蟾胬飳Υ藢ｉT有解釋，是要考慮到今后可能出現(xiàn)的風(fēng)險，要預(yù)留政策空間。綜合考慮其他的措施，顯然在赤字率提高方面，既積極，又保持了較審慎態(tài)度。同時，在支出方面有非常明確的要求，一般性的支出要壓縮5%，已經(jīng)壓縮了多年的三公支出要再壓縮3%左右。這說明，我們的財政政策總的方面是擴張的，但赤字率的提高比較謹(jǐn)慎，在壓縮支出方面給予了高度重視和重要的配合。

　　第二，應(yīng)該強調(diào)減稅降負(fù)，并高水平地貫徹落實。減稅在這一年度的預(yù)算安排里面，使人印象深刻，要求達到兩萬億元減稅降負(fù)的合計力度。這里面僅增值稅這第一大稅的稅率降低，就要達到減稅1.3萬億元左右的效果，已相當(dāng)于2018年實際上整個減稅降負(fù)的規(guī)模。當(dāng)然，只減稅是不夠的，在減稅的同時，還必須降低稅外“五險一金”和行政費等負(fù)擔(dān)，并結(jié)合稅制改革，考慮怎么樣銜接以后推進房地產(chǎn)稅等稅種的改革任務(wù)，貫徹中央所要求的“逐漸提高直接稅比重”的方針。

　　第三，是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)?？偫碚ぷ鲌蟾胬锓浅＞哂辛炕卣鞯膬牲c要求，是要求壓縮一般性支出(2019年要求達5%以上)，三公經(jīng)費(2019年要求再壓縮3%左右)，也顯然屬于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，另外其他的一些舉措也要積極考慮，配合改革盡可能降低行政成本。同時，要支持和保證重點支出。財政部最近強調(diào)了脫貧攻堅、污染防治，科技創(chuàng)新能力建設(shè)，制造業(yè)輕型升級，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，完善社保體系，支持就業(yè)等，需在支出中支持的八大重點。

　　第四，還應(yīng)強調(diào)，中國積極財政政策的“積極”，不可回避地要對應(yīng)中國社會現(xiàn)在強烈的收入再分配優(yōu)化訴求。中國的收入分配狀況已被人們重視和討論多年，無庸諱言還存在著較明顯的問題。多年討論中有兩個都堪稱主流的觀點，一個是認(rèn)為居民收入比重偏低，一個是認(rèn)為存在著為數(shù)巨大的灰色、黑色收入，以上這兩大主流觀點合在一起，卻是冰炭不能同器。如要承認(rèn)前面一個，就沒法解釋后面一個，要認(rèn)可后面這個有學(xué)者估計前幾年已達6萬億元/年的居民灰色收入，就必須把前面的居民收入比重往上提高約10個百分點。所以，我更強調(diào)中國收入分配最深刻的問題是不公，是大家感覺到的不公后面深刻的內(nèi)在原因與弊端。財政政策當(dāng)然無力完全解決這樣一個問題，但是它義不容辭的責(zé)任是要盡全力在收入分配這個重點環(huán)節(jié)上，促進分配格局走向優(yōu)化和相關(guān)的機制走向優(yōu)化。現(xiàn)相關(guān)制度建設(shè)有轉(zhuǎn)移支付、扶助弱勢群體，更突出的獨特問題，是怎樣在中國社會上認(rèn)同度很低的直接稅改革方面，推進中央早已經(jīng)勾劃的逐漸提高直接稅比重這個改革任務(wù)的實現(xiàn)?這方面首先具體涉及到兩個直接稅，一個是個人所得稅，新的一輪個稅改革已經(jīng)比較好地體現(xiàn)了降低低端和中端收入者的稅負(fù)， 8000萬個左右的原納稅人現(xiàn)在已經(jīng)百分之百不交個人所得稅了，即已經(jīng)跟這個稅暫時無關(guān)了(以后他們的收入提高，過了起征點之后才需要繼續(xù)交稅)。此外，也要肯定最近一輪個稅改革加入了綜合的機制和專項扣除方面的強化與優(yōu)化，這都值得鼓勵。但是，也有非常明顯的遺憾，這一輪的個稅改革，“綜合”機制只是綜合了勞動收入，非勞動收入一分錢都沒有碰，而且也沒有改變原來的最高邊際稅率。45%的最高邊際稅率現(xiàn)在主要是對應(yīng)于中國最有素質(zhì)和能力的專家型知識分子了，在執(zhí)行中，將使很多中高端的人才感受到壓力。這些人的稿費、特許權(quán)收入(比如專利發(fā)明的收入)以及講課等等勞務(wù)費，過去充其量稅率可達20%，現(xiàn)在是只要全年總計達到96萬元(平均一個月達到8萬元)以上的部分，統(tǒng)統(tǒng)適用于45%的最高邊際稅率，差不多要拿走一半。這種壓力傳導(dǎo)到一些高科技企業(yè)，他們雖然特別希望留住一些高素質(zhì)人才和專業(yè)團隊，但如果給不了更高的價碼，這些高端人才可能就要流失?，F(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)迅速出臺一個實際比照香港的優(yōu)惠，對這些高端人才的免稅措施，已經(jīng)明確宣布了，以防止他們“用腳投票”。效果可以繼續(xù)觀察。

　　至于房地產(chǎn)稅，一直還在等待人大正式宣布進入立法過程。從一審開始，其文本需要公之于全社會，接受全社會成員各種各樣的意見、批評、建議。應(yīng)該有非常規(guī)范的聽證會，在各種代表性的主張后面，一定要跟著說清楚它有什么樣的論據(jù)，這樣來在稅收立法中尋求“最大公約數(shù)”。在收入再分配機制里，積極財政政策在執(zhí)行過程中間，就要有意識地緊緊抓住從當(dāng)下到中長期、到未來整個中國社會進步這方面不可回避的制度建設(shè)要領(lǐng)。

　　最后一點，第五就是支持配套改革。在支持配套改革這方面，有個很明顯的例子是，中國的社保“五險一金”里，基本養(yǎng)老的繳費水平如此之高，在全世界都是罕見的。五險一金合在一起將近是40%的繳費率，在全世界居最高之列。在基本養(yǎng)老繳費等等收費權(quán)統(tǒng)統(tǒng)收歸稅務(wù)部門之后，要抓住已消除了原來幾十萬人管理繳費的機構(gòu)、隊伍既得利益阻礙這樣一個有利時機，向前推進基本養(yǎng)老金提升為全社會統(tǒng)籌。這是已說了十多年的改革任務(wù)，如果能把“蓄水池”變成全國統(tǒng)一匯聚狀態(tài)，容量提升了，功效提升了，就應(yīng)該趁勢降低繳費率。這樣一來，就回應(yīng)了企業(yè)的訴求，解脫了稅務(wù)機關(guān)代征以后暗賬翻明發(fā)現(xiàn)沒有把費繳足的企業(yè)中的很大部分。  

　　比較遺憾的是現(xiàn)在還沒有看到有關(guān)部門下決心提高統(tǒng)籌層級。5月1號開始，基本養(yǎng)老的繳費率可以降到16%，像廣東等地方降到16%沒有問題，它“蓄水池”里的錢還用不完。而東北則是雪上加霜，東北原來22%都不夠用，降到16%將更是捉襟見肘。顯然配套改革是當(dāng)務(wù)之急，財政應(yīng)起的作用是把一些可能的改革方案往前推。

　　另外，中國現(xiàn)存的幾百種行政性收費，到底如何繼續(xù)往下減?李克強總理說這將是“拆香火”的事，非常對。幾千種政府消費降到幾百種以后，剩下的這些都是各個權(quán)力部門的命根子。拆香火了，大部制了，扁平化了，自然廟里面的和尚就有限了，他們的職能優(yōu)化中怎么念經(jīng)，怎么發(fā)揮作用?在經(jīng)過全新洗牌以后，他們很多審批權(quán)沒有了，跟著審批權(quán)的設(shè)費收費權(quán)也沒有了，其實后面跟著的還有一個暗中的設(shè)租尋租權(quán)自然而然也沒有了，這是一個非常值得推進的改革?？雌饋砀斦臏p稅概念不直接發(fā)生關(guān)系，但是我們強調(diào)減稅降負(fù)應(yīng)該是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)該放在一個全景圖里通盤掌握，財政理所當(dāng)然在自己減稅的同時，要促進相關(guān)方方面面通過拆香火式的這種傷筋動骨的改革，把這一套事情做好。

　　還有PPP的創(chuàng)新。中國要真正利用自己的潛力空間，現(xiàn)在于本土上，應(yīng)以有效投資帶動有效消費。這方面其實還有相當(dāng)可觀的空間，但一定要用好政府和社會資本合作(Public-Private Partnership)，中國的特色是把國際上一般不考慮的國有企業(yè)也拉入了企業(yè)、社會資本這一方，但絕對不會像有人擔(dān)心的那樣，就完全把民營企業(yè)都排除掉了——實際生活中，財政部入庫的項目，將近“半壁江山”是民營企業(yè)牽頭做成的PPP項目。PPP項目自身，同時具有前面提及的“積極財政政策”三大維度的進步意義。第一，它是總量擴張的，而且它的總量擴張是有根基的，不會發(fā)生赤字，就是在政府體外，把社會民間資本拉過來做政府想做的事情，而社會民間資本在這里面又是“在商言商”，可以得到他的合理回報，而且能提高績效。第二，它一定是有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化的，這些項目最后鎖定到哪里?應(yīng)該是在多方知情的情況之下，支持那些帶有關(guān)鍵意義的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和運營，甚至是連片開發(fā)的項目，會鎖定這樣一些舉足輕重的項目去優(yōu)化結(jié)構(gòu)，增加中國經(jīng)濟社會發(fā)展的后勁。第三，它本身就是一個混合所有制改革的很好的推進器，每一個PPP項目，只要運營，都有SPV(特殊目的合伙企業(yè))，這個特殊項目公司一定是標(biāo)準(zhǔn)的股份制，而其股份制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，一定是政府天然就不想一股獨大，要把舞臺主要留給企業(yè)，包括民營企業(yè)。大家在其他的一些方面可能還爭論不休，到了做PPP的時候，沒什么可爭論的，它就是天然的混合所有制，而且天然就是政府想少持股，追求資金的放大、乘數(shù)效應(yīng)。這是很好的讓全社會來觀察、認(rèn)識、接受混合所有制的一個推進器，而且也是倒逼中國法治與改革的推進器。

　　積極財政政策按照其較完整的意義，我認(rèn)為至少應(yīng)涉及前面說到的這些要點。