近日，國務(wù)院公布《政府投資條例》(以下簡稱《條例》)，自2019年7月1日起施行。根據(jù)《條例》，政府投資資金將投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。

　　有關(guān)專家在接受經(jīng)濟(jì)日報·中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者采訪時表示，制定政府投資條例是深化投融資體制改革的重點任務(wù)?！稐l例》的實施，將使政府投資更加平穩(wěn)地運(yùn)行在法治軌道上。

　　明確政府投資范圍

　　《條例》明確提出，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。

　　國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所研究室主任郭冠男表示，《條例》明確的政府資金投向，都是市場機(jī)制容易失靈或者市場配置資源效率較低的領(lǐng)域，也是與廣大人民群眾切身利益息息相關(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，這有利于政府投資精準(zhǔn)發(fā)力。

　　“明確界定政府資金的投資范圍，意義非常重大。”中國政策科學(xué)研究會經(jīng)濟(jì)政策委員會副主任徐洪才說，在配置資源過程中，市場往往以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，這很容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域投資不足，政府的職責(zé)恰恰是彌補(bǔ)市場功能的缺失。在過去很長一段時間內(nèi)，由于政府投資的職能和重點不夠清晰，經(jīng)常導(dǎo)致政府投資對公共領(lǐng)域的短板投入不足。

　　徐洪才表示，隨著《條例》的實施，既能引導(dǎo)政府將優(yōu)先的財力聚焦在短板領(lǐng)域，也能進(jìn)一步理順政府和市場的關(guān)系，確保政府投資“有所為有所不為”，確保政府投資聚焦重點、精準(zhǔn)發(fā)力，堅決杜絕低效、浪費現(xiàn)象，并避免與民爭利。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍認(rèn)為，政府投資是一種特殊的投資，主要投向具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的領(lǐng)域?！稐l例》對政府投資的范圍作出界定，實際上也是在劃分政府與市場的邊界，這對于推動投資體制改革具有十分重要的意義。

　　“在任何時期，政府需要投入的領(lǐng)域很多，影響政府投資方向選擇的因素也很多。不過，每年政府能夠拿出來用于投資的財政資金有限，因此必須明確一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，分清輕重緩急和優(yōu)先次序，并通過法律的形式予以確認(rèn)，以保證政府投資能夠有效率地進(jìn)入最需要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。”國家發(fā)展改革委投資研究所研究員劉立峰表示，總體來講，政府投資應(yīng)主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，用于國民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸領(lǐng)域。

　　有效防控債務(wù)風(fēng)險

　　《條例》指出，政府投資應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則。政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)。國家加強(qiáng)對政府投資資金的預(yù)算約束。政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。

　　李佐軍表示，強(qiáng)調(diào)政府投資要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)，有利于引導(dǎo)政府投資講究經(jīng)濟(jì)規(guī)律、循序漸進(jìn)，有利于控制投資風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險。

　　郭冠男表示，在地方債務(wù)規(guī)模較大、增速過快的情況下，嚴(yán)控政府債務(wù)風(fēng)險、防范灰犀牛事件發(fā)生是必須要有的風(fēng)險意識。更加規(guī)范政府投資的資金來源和投資方式等相關(guān)要求，遵循政府投資和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、財政收支狀況互相匹配的原則是切實必要之舉。

　　值得注意的是，《條例》還明確，對于政府及其有關(guān)部門違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金;未按照規(guī)定及時、足額辦理政府投資資金撥付;轉(zhuǎn)移、侵占、挪用政府投資資金等行為“依照有關(guān)預(yù)算的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定追究法律責(zé)任”。

　　劉立峰分析說，近年來一些地方政府采取回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益等方式推動公共投資項目建設(shè)，實質(zhì)上是違規(guī)舉債、變相舉債。不少地方政府把PPP當(dāng)成了短期融資工具，甚至已經(jīng)把PPP異化為新的債務(wù)融資平臺;一些地方政府利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，或利用政府購買服務(wù)合同幫助平臺公司融資;一些地方政府為項目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾。《條例》提出加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險控制，有利于約束政府投資行為。

　　徐洪才認(rèn)為，一些地方政府過去片面追求依靠投資拉動GDP增長，盲目增加政府投資，不僅容易加大債務(wù)風(fēng)險，而且投資過程中也容易出現(xiàn)決策不科學(xué)、主觀隨意嚴(yán)重等問題，導(dǎo)致低水平重復(fù)、爛尾工程、豆腐渣工程等問題屢禁不止?！稐l例》對投資計劃、監(jiān)管等職能都作了清晰劃分，讓各部門各就各位、各司其職，可以形成有效的制衡機(jī)制，抑制盲目的投資沖動，使“拍腦袋”決策、“政績工程”和“形象工程”等問題得到約束，從而更有效地防控政府債務(wù)風(fēng)險。

　　民間投資迎來利好

　　根據(jù)《條例》，有關(guān)部門將完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用，鼓勵社會資金投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目。

　　“眾人拾柴火焰高，政府的財力畢竟有限，因此更應(yīng)該把有限的財力用在刀刃上，以促進(jìn)整個社會福利的改善。”徐洪才表示，這也意味著，政府必須吸引更多民間資金參與，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

　　徐洪才認(rèn)為，《條例》明確政府把有限資源集中在公共資源領(lǐng)域，這也意味著未來政府投資將會在競爭性領(lǐng)域有序退出，真正做到“有所為有所不為”，確保為民間和社會資金提供更廣闊的空間。從另一個角度看，在一些領(lǐng)域，政府資金可以通過混合所有制，引導(dǎo)社會資本共同參與，這有利于降低民間資本的投資風(fēng)險，為民間資本投資指明方向，對于民間投資來說是重大利好。

　　郭冠男表示，強(qiáng)調(diào)平等對待各類投資主體是使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的重要原則，是進(jìn)一步處理好政府和市場關(guān)系的重要抓手。對于投入成本大、投資風(fēng)險較高的公共領(lǐng)域項目，要通過政府投資充分發(fā)揮政府資金的帶動作用，必將實施一系列政策措施繼續(xù)破除民間投資的隱性障礙、降低民間投資的成本，有效激發(fā)民間投資活力。

　　劉立峰建議，應(yīng)進(jìn)一步放開鐵路、能源、電信、城建等領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入，加快放開壟斷行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)，取消對民間資本設(shè)置的附加條件和歧視性條款。健全基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的價格形成機(jī)制，構(gòu)建合理有效的投資回報機(jī)制。發(fā)揮公共財政對融資擔(dān)保行業(yè)的扶持作用，運(yùn)用專項資金出資建立風(fēng)險補(bǔ)償基金，為符合條件的民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資保障。政府要切實承擔(dān)起保障社會公眾利益不受損害、保障經(jīng)營者合法權(quán)益的責(zé)任，完善合同設(shè)計，預(yù)設(shè)糾紛解決機(jī)制，平衡消費者與投資者的利益關(guān)系，避免給未來項目運(yùn)營留下隱患和后遺癥。