當(dāng)前，土地財(cái)政問題引起了人們的高度關(guān)注，主要原因在于其導(dǎo)致了高房?jī)r(jià)，嚴(yán)重妨礙了中低收入階層居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)，影響到了社會(huì)的穩(wěn)定。

　　對(duì)于如何看待土地財(cái)政出現(xiàn)了爭(zhēng)議。眾多學(xué)者主張終結(jié)土地財(cái)政，一些實(shí)務(wù)工作者則提出了反對(duì)意見，認(rèn)為土地財(cái)政對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有好處的，不能廢除，只是需要完善一些具體的制度。

　　事實(shí)上，土地財(cái)政不只是導(dǎo)致了高房?jī)r(jià)，還有更為嚴(yán)重的危害，應(yīng)引起高度重視。

　　阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。黨的十七大報(bào)告對(duì)我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變有一個(gè)明確界定：經(jīng)濟(jì)增長主要由投資和出口拉動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽肯M(fèi)、投資和出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)；主要由第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽咳齻€(gè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)；主要依靠增加物質(zhì)資源消耗，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽靠萍歼M(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新。可土地財(cái)政只會(huì)阻礙這種轉(zhuǎn)變。土地財(cái)政的低價(jià)征地政策導(dǎo)致補(bǔ)償不足，被征地農(nóng)民沒有分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的土地增值收益，許多被征地農(nóng)民的收入下降，消費(fèi)需求減少，不僅會(huì)阻礙國內(nèi)消費(fèi)需求的增長，也會(huì)妨礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展。高價(jià)出讓國有土地使用權(quán)獲得的土地出讓金收入為地方政府大搞形象工程和政績(jī)工程提供了財(cái)政支持，不恰當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了政府投資，阻礙了政府投資率的下降。當(dāng)通過低價(jià)征地高價(jià)賣地就可以獲得發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)所需要的財(cái)政資金時(shí)，為了自己的政績(jī)，地方政府傾向于盡可能多地征地，這是一些地方政府違法設(shè)立開發(fā)區(qū)和違法征地的動(dòng)力所在，也是中央政府多次整治地方政府的違法行為。因此，土地財(cái)政不利于我國耕地資源的保護(hù)。

　　擴(kuò)大了貧富差距。我國當(dāng)前的貧富差距過大已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，土地財(cái)政是導(dǎo)致貧富差距擴(kuò)大的原因之一。首先，土地財(cái)政導(dǎo)致被征地農(nóng)民沒有獲得應(yīng)有的補(bǔ)償。地方政府為了獲得盡可能多的財(cái)政收入，就需要盡可能地壓低支付給被征地集體和農(nóng)民的補(bǔ)償款項(xiàng)，以減少征地成本。例如，國家審計(jì)署《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審查工作報(bào)告》披露：“在審計(jì)的21個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)卣罢鞯夭疬w部門截留挪用、拖欠和扣減應(yīng)支付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)16.39億元，約占應(yīng)支付金額的1/3，大部分被用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、發(fā)放獎(jiǎng)金或搞其他項(xiàng)目建設(shè)。”其次，土地財(cái)政為房地產(chǎn)開發(fā)商牟取暴利奠定了制度基礎(chǔ)。為了能夠獲得土地出讓收入，國家規(guī)定，商品房只能修建在國有土地上，這就導(dǎo)致地方政府壟斷了商品房用地的一級(jí)市場(chǎng)，為地方政府高價(jià)出讓商品房用地奠定了制度基礎(chǔ)?，F(xiàn)在商品房只能由房地產(chǎn)開發(fā)商在城市國有土地上修建，房地產(chǎn)開發(fā)商壟斷了商品房的供給，憑借其壟斷地位，就可以獲取暴利，因此也催生了大量的千萬富翁、億萬富翁。2009年《福布斯》中國財(cái)富排行榜的統(tǒng)計(jì)表明，前400名富豪中，房地產(chǎn)商占154名。再其次，土地財(cái)政為官員和房地產(chǎn)開發(fā)商牟取非法收入提供了條件。如果地方政府不能通過低價(jià)征地和高價(jià)賣地來獲取財(cái)政收入，而必須按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格給予被征地集體和農(nóng)民補(bǔ)償時(shí)，掌握征地審批權(quán)和其他管理權(quán)力的官員和房地產(chǎn)開發(fā)商就沒有了尋租的空間，就無法牟取非法收入。而在土地財(cái)政模式下，地方政府支付給被征地集體和農(nóng)民的補(bǔ)償款項(xiàng)與土地出讓的市場(chǎng)價(jià)格之間存在著差額，這個(gè)差額就可以成為租金，相關(guān)者可以通過合謀獲得這部分租金，竊取本來應(yīng)當(dāng)屬于財(cái)政收入的金額。例如，遼寧省撫順市國土規(guī)劃局原局長江潤黎、國土資源局順城分局原局長羅亞平等人被查處之前，撫順市幾年的土地出讓金總共才收取了8000萬元，而2007年查辦案件之后，撫順市當(dāng)年的土地出讓金就達(dá)到了16億元，2008年更實(shí)現(xiàn)了30億元。

　　誘發(fā)眾多的社會(huì)糾紛。土地征收之所以會(huì)引發(fā)眾多的糾紛，少數(shù)是程序上的原因和被征地集體或者農(nóng)民索要過高的安置補(bǔ)償款項(xiàng)造成的，大多數(shù)都是地方政府為了盡可能多地追逐土地出讓收益而引起的。一是降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就可以減少支出，從而可以獲得更多的征地收益。許多征地糾紛都與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被非法降低有關(guān)。二是直接非法征地。由于建設(shè)用地有指標(biāo)限制，地方政府為了盡可能多和快地征收土地，在不能通過合法途徑征地的情況下，就采取少批多征、先征后報(bào)批、邊征邊報(bào)批的方式征地，甚至什么征地手續(xù)都不辦理而直接征地。這些非法的征地行為往往會(huì)引起糾紛。三是弄虛作假騙取征地批文。為了獲得上級(jí)政府的征地批文，在本來不符合征地條件的情形下，為了能夠順利地獲得征地批文，有些地方政府就弄虛作假，以假材料騙取征地批文，而當(dāng)事情敗露后，就會(huì)引發(fā)糾紛。四是截留征地補(bǔ)償款。許多地方政府為了盡可能多地從土地征收中獲得收益，連支付給被征地集體和農(nóng)民的補(bǔ)償款也不放過，利用轉(zhuǎn)手支付補(bǔ)償款項(xiàng)的機(jī)會(huì)，截留征地補(bǔ)償款，其后果必然導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降低，從而嚴(yán)重?fù)p害被征地集體和農(nóng)民的利益，截留事實(shí)一旦敗露，也會(huì)引發(fā)糾紛。五是不妥善地安置被征地農(nóng)民。被征地農(nóng)民在土地被征收后，如果能夠從事其他行業(yè)，獲得穩(wěn)定的收入，就不會(huì)與地方政府發(fā)生糾紛?？墒?，如果被征地農(nóng)民不能得到妥善安置，他們?yōu)榱松婢陀锌赡芎偷胤秸l(fā)生糾紛。有些地方政府，為了能夠盡快地讓被征地集體和農(nóng)民同意征地，在征收土地之前，不是想辦法妥善安置被征地農(nóng)民，而是給被征地農(nóng)民開出一些空頭支票，在土地被征收后，被征地農(nóng)民的安置無法落實(shí)，從而引發(fā)糾紛。

　　2010年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值突破4000美元，正在由中低收入國家向中高收入國家邁進(jìn)。要想完成這個(gè)轉(zhuǎn)變，避免墜入“中等收入國家陷阱”，非常有必要終結(jié)土地財(cái)政，以減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的阻力，縮小貧富差距，化解社會(huì)糾紛。

　　（作者系西南政法大學(xué)在站博士后、湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院副教授）