我國20世紀70年的現(xiàn)代化探索和發(fā)展歷程大致可分為三個階段。一是，1949—1991年從農業(yè)社會向工業(yè)化發(fā)展的經濟起飛階段。這個時期中，中國實現(xiàn)了工業(yè)化起飛和貧困陷阱的突破，經歷了國民經濟恢復、計劃經濟體制建立、“文革”十年、土地承包制推行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起等一系列波瀾壯闊的歷史事件。圍繞增長潛力動員和瓶頸克服，該階段表現(xiàn)出了典型的制度實驗、試錯、調整和適應的早期現(xiàn)代化特征。具體如：以計劃經濟為主的體制轉向有計劃商品經濟體制;以經濟計劃為主的綜合平衡轉向經濟社會多目標調控;以宏觀直接管理為主轉向微觀積極性調動;等等。盡管變動頻繁、波動較大，1953—1991年依然實現(xiàn)了平均7.5%的經濟增長速度：1953—1977年平均經濟增速為6.5%，其間有過三個時期的負增長;改革開放后無負增長，1978—1991年經濟增速加快到9.3%。二是，1992—2011年以重化工業(yè)化加速為動力的走向成熟階段。這個時期平均經濟增長速度高達10.5%，經濟波動逐步降低。其間，中國初步建立市場經濟體制、對外開放程度增加、資源配置體系逐步完善，實現(xiàn)了向中高收入水平的飛躍。在這20年中“三個有利”因素推動了經濟持續(xù)加速：出口導向促進了資本積累;宏觀體制保障了經濟平穩(wěn);城市化進程進入快車道。同時，現(xiàn)代化的制度特征也越來越明顯，以社會主義市場經濟的確立為標志，資源配置方式具備了開放和市場體制基礎，特別是1994年之后出口導向工業(yè)化體制的完善，為產業(yè)結構升級提供了制度條件。三是，2012—2035年大眾高消費階段，以福利制度建設、人力資本提升和創(chuàng)新能力提高為核心目標。這個時期中，中國城市化率預計從50%躍遷到70%以上。2019年城市化率突破60%，城市化已經成為新常態(tài)的主導趨勢和核心議題。為了繼續(xù)實現(xiàn)人均GDP向高收入階段的飛躍，未來20多年將再次面臨著經濟體制的轉型和調整。
1949—2011年，中國經濟發(fā)展遵循了后發(fā)國家工業(yè)化道路，整體資源配置系統(tǒng)服務于“低成本-規(guī)模擴張”的工業(yè)化模式，國家干預主導了工業(yè)化進程(張平，2018)。2012年以來，伴隨結構性減速的經濟新常態(tài)，中國開始進入以人為本的深度城市化階段。深度城市化與工業(yè)化創(chuàng)新升級再度融合，成為新的發(fā)展階段的主題，核心是規(guī)模發(fā)展讓位于創(chuàng)新發(fā)展。深度城市化階段的新結構特征表現(xiàn)為：(1)工業(yè)產值占GDP的比重下降，服務業(yè)比重不斷提高，經濟結構服務化格局逐步形成。這個階段的重大變化，就是從工業(yè)化時期生產供給中心轉向要素升級，工業(yè)部門發(fā)展依賴知識和創(chuàng)新參與全球競爭。(2)要素驅動的低成本工業(yè)化出現(xiàn)了嚴重的“規(guī)模收益遞減”，需要新的人力資本、信息、制度等非獨占性要素更新的生產函數(shù)體系，提高經濟增長中的TFP貢獻率，培育內生增長路徑。(3)城市化規(guī)模擴張“建設周期”逐步結束，以公共服務和人的發(fā)展為中心的深度城市化格局形成——以城市基建、住房為依托的土地城市化接近尾聲，財政收入中公共服務開支占比提高，公共服務均等化要求越來越強。財政轉型與深度城市化互動，以便促進廣義人力資本積累，提高消費結構升級帶動經濟發(fā)展的能力和潛力。(4)中國成為世界第二大經濟體、第一大貿易國，在國際分工中的地位正從出口導向轉向內需和創(chuàng)新主導的大國模式，深度融入全球化體系及相應國際收支再平衡將帶來巨大外部挑戰(zhàn)。(5)深度城市化階段的有效運轉，有賴于市場配置效率和包容性發(fā)展的相互協(xié)調，而經濟發(fā)展與社會發(fā)展的同步化是大勢所趨。
工業(yè)化向深度城市化轉變過程中，以往基于出口導向工業(yè)化發(fā)展的資源配置系統(tǒng)也將發(fā)生變化。特別是2009年經濟刺激計劃出臺后，城市建設加速，在傳統(tǒng)宏觀管理體系的母體中已經“共生”出一個滿足城市化需求的資源配置系統(tǒng)，即一根血脈下的兩個資源配置系統(tǒng)——一個服務于工業(yè)化，另一個服務于城市化。銀行為了滿足城市化發(fā)展的大規(guī)模資金需求，形成了龐大的影子銀行體系，或確切稱為銀行的影子——錢主要來自銀行體系，但服務于市政和住房開發(fā)的城市化需求;財政更是直言不諱(傳統(tǒng)財政就是“吃飯財政”)指出發(fā)展城市必須依靠“土地財政”，同時，空間規(guī)劃優(yōu)先于產業(yè)規(guī)劃以推動城市化。于是，“共生”于工業(yè)化激勵體制之上的第二套資源配置系統(tǒng)，在城市階段開始起到主導作用，作為既成事實，它應城市需求而生。現(xiàn)階段脫實向虛的問題，表明兩套資源配置系統(tǒng)已經不能適應城市化可持續(xù)發(fā)展要求。未來轉型的方向，應是順應深度城市化和高質量發(fā)展的要求，確立以“人民為中心”的經濟社會多重目標管理體制。毫無疑問，主體責任、發(fā)展目標和協(xié)調機制的重塑過程中，將會遇到各種失調和再平衡的困難。
二、工業(yè)化和城市化“共生”資源配置系統(tǒng)的形成機制
后發(fā)國家推行工業(yè)化的方式，本質上是一種舉國體制。就中國的實踐而言，不論是計劃經濟時期的綜合平衡，還是改革開放以來的宏觀調控，都嚴格遵循了“低成本-工業(yè)規(guī)模擴張”的邏輯，這種邏輯的本質是圍繞對財政-銀行系統(tǒng)的控制和協(xié)調，在要素價格、要素用途和產業(yè)發(fā)展上制定了一套嚴密的資源配置系統(tǒng)。為配合重化工業(yè)化加速，1994年建立了市場化激勵與出口導向相配合的管理制度，促進了出口導向工業(yè)化路徑的形成。在這個管理體制下，貨幣政策釘住美元鎖定匯率，財政政策采用“減免”和“補貼”招商引資，政府干預和金融支持的目標是促進主導產業(yè)發(fā)展。由此，農村剩余勞動力優(yōu)勢得到了最大程度的發(fā)揮，“低成本-出口擴張”的發(fā)展范式得以達成。伴隨著重化工業(yè)化的加速，1997年之后城市化開始加速，2011年城市化率超過了50%，中國經濟步入城市化發(fā)展階段，預計2019年城市化率將突破60%。這個過程中，需要衍生出一套滿足城市化需求的資源配置系統(tǒng)。
1.“共生”資源配置系統(tǒng)生成的歷史背景。1997年私人按揭貸款的啟動和2002年土地招拍掛的推行，揭開了城市化時期資金流程和管理體制歷史性變遷的序幕，從低價工業(yè)化向高價城市化轉型的步伐因此加快(中國經濟增長前沿課題組，2003)。在這種背景下，以往基于工業(yè)化的資源配置系統(tǒng)亟待修正和補充，與城市化配套的資源分配系統(tǒng)被納入發(fā)展議程?？傮w上來看，工業(yè)化管理體制與其衍生出來的城市化資源配置系統(tǒng)，二者高度關聯(lián)但責任主體不同。以財政-銀行為主導的選擇性投融資體系，一直是支撐中國工業(yè)化發(fā)展的基石，政府作為責任主體，維護著“吃飯財政”的功能。但是，隨著城市化加速及其對資源需求的快速增加，在銀行體系之外生長出來一套被稱為“影子銀行”或“銀行影子”的配置機制(殷劍峰等，2013)。即銀行體系衍生出來一個為城市化融資的新體系，游離于監(jiān)管和規(guī)制之外。與此同時，為了發(fā)展城市，財政運營也向“土地財政”轉變，新的財政主體由“地方政府融資平臺”等公司體系承擔，融資平臺成為新型財政主體。由此，盡管頂層宏觀管理體系沒有變化，但是地方管理體系發(fā)生了根本變化。如，資金分配的95%是先分到銀行，影子銀行實質是銀行的影子，需要從銀行分配資金;而財政則更有分權性傾向，地方融資平臺與中央財政進一步分離，其統(tǒng)計口徑一直爭論很多，算國企還是政府，一直難以確認。
2.“共生”體制的演化機制。工業(yè)化和城市化兩套資源配置系統(tǒng)的目標和作用，存在本質上的不同。工業(yè)化的協(xié)調是一種縱向協(xié)調邏輯，目的是獲取規(guī)模經濟;城市化主導的經濟體系，目的是獲取范圍經濟，橫向協(xié)調是基礎。隨著發(fā)展階段演替，兩種資源配置系統(tǒng)將從相容逐步走向不相容。(1)早期是工業(yè)化和城市化共生階段，工業(yè)化集聚人口進而提高城市化。中國很多的城市都是工業(yè)城，典型如大慶、十堰等城市。當城市化自我發(fā)展后，城市化與工業(yè)化的沖突首先來自成本。中國大規(guī)模工業(yè)化一直靠低成本，相應的管理體制也維持著這種低成本優(yōu)勢。但是，隨著城市化集聚程度的提高和其他經濟條件的變化，城市化的勞動、資金、排污等高成本反過來導致“去工業(yè)化”(中國經濟增長前沿課題組，2009)，這反過來又會加劇高成本城市化。(2)工業(yè)和服務業(yè)部門之間的協(xié)調也越來越困難。工業(yè)化時期，服務業(yè)長期作為低成本競爭的配套產業(yè)存在，由于受到工業(yè)發(fā)展回波效應的沖擊，服務業(yè)一直難以提高質量和效率。但是，隨著城市化加深，醫(yī)療、教育等公共服務需求迅速提高，傳統(tǒng)體制桎梏下的服務業(yè)必將難以滿足這些新需求。更為嚴重的是，在經濟轉型的新常態(tài)下，服務部門的壟斷持續(xù)推高壟斷租金和經濟泡沫，影響了制造業(yè)和服務業(yè)的融合發(fā)展。(3)公共福利支出與工業(yè)化稅收負擔不匹配。原有工業(yè)化資源配置系統(tǒng)在現(xiàn)階段經濟轉型過程中造成的一個悖論是：企業(yè)高稅賦和公共服務提供不足并存。工業(yè)化部門承擔了過高的稅賦，但卻無法滿足城市居民日益增長的公共服務需求，這是稅收收支錯位的必然結果(付敏杰等，2017)。(4)時間結構導致的矛盾。土地城市化具有跨期融資的特征。滾動式的負債發(fā)展模式，一方面導致地方債務率居高不下，地方稅收難以彌補;另一方面，由于中央財政收入增長將在結構服務化過程中受到削弱，導致中央對地方財政轉移支付力度減弱。另外，國家調控中針對地方的“地根”限制，也施加了更大的財政收支約束。(5)中央地方發(fā)展目標的激勵相容性受到挑戰(zhàn)。地區(qū)發(fā)展目標已經脫離了早期GDP-增值稅的激勵相容特性，轉而采用一些新的區(qū)域性激勵因素，如土地空間優(yōu)化、人口流入、公共服務配置激勵因素。這將迫使城市化和工業(yè)化兩個資源配置系統(tǒng)展開資源爭奪。因此，“共生”資源配置系統(tǒng)必然是一個具有內在沖突的不穩(wěn)定體制。兩大資源配置系統(tǒng)的共生性很容易導致相互掣肘，造成政策操作非連貫性和資源配置的扭曲。
3.資源配置系統(tǒng)演化的結構條件。與城市發(fā)展階段特征相關聯(lián)的中國宏觀管理變革的現(xiàn)實條件也很清晰。IMF列出了11項具體特征：(1)從外部需求轉向國內需求;(2)從投資轉向消費;(3)從工業(yè)轉向服務業(yè);(4)資源分配上，從國家導向轉向市場和私人部門推動;(5)從過高的企業(yè)債務轉向可持續(xù)的杠桿水平;(6)從財政債務上升(特別是地方政府債務)轉向可持續(xù)的財政;(7)從金融部門自由化轉向改善治理;(8)從增加要素投入轉向提高生產率和鼓勵創(chuàng)新;(9)從不平等的增長轉向更加包容性的增長;(10)從高污染轉向綠色增長，可持續(xù)利用能源;(11)從舊式的、間歇的政府公告，轉向及時、清晰易懂的溝通(林衛(wèi)基等，2018)。經濟發(fā)展階段轉變與資源配置系統(tǒng)變化的矛盾，已經有很多文獻進行了深入研究。2012年中國經濟結構性減速后，討論集中在經濟轉型，但到2015年后，宏觀波動頻繁，宏觀學術和政策討論聚焦于央行貨幣發(fā)行方式、中國財稅改革、降低債務杠桿等資源配置系統(tǒng)的分析上。
從貨幣金融調控看：(1)貨幣供給機制的變化。中國從出口導向轉變?yōu)橐詢刃铻橹鳎@是不可避免的過程，相應地，基于外匯占款的貨幣發(fā)行方式需要轉變。因此，以往以不斷提高存款準備金率對沖貨幣發(fā)行的政策面臨挑戰(zhàn)，以商業(yè)銀行國債做抵押進行的各類便利資產創(chuàng)造貨幣模式是否可持續(xù)，已經引起了廣泛關注與研究(張平，2017)。(2)“宏觀審慎+貨幣政策”的雙支柱的金融體系改革在2017年得以確認，這個框架適應了當前的經濟增長階段，把穩(wěn)定資產價格作為重要目標，說明城市化推進后居民住房和金融資產配置成為不可回避的重大問題，資產價格納入宏觀監(jiān)控有助于平衡實體經濟和非實體經濟。
從財政收支看：(1)中國人均GDP進入到中高收入階段，城市居民成為中國經濟的主體力量，居民納稅和城市福利支出相匹配，成為城市化主導下稅收與公共服務良性循環(huán)的現(xiàn)實基礎，它有別于基于工業(yè)化的稅收-支出體制。(2)從不平等增長轉向包容性增長，財政體制上的稅收-福利支出安排，應該有助于抑制居民收入差距。同時，城市化時期的宏觀管理應特別注重地方財政的可持續(xù)性，改革中央-地方財政分配體制以穩(wěn)定地方財政(付敏杰等，2017)。
從產業(yè)政策看：(1)從干預轉向消除資源配置扭曲轉變。工業(yè)化時期扶持幼稚產業(yè)和管制服務業(yè)價格的政策，目的是降低工業(yè)化成本;在城市化階段，過去那種以扭曲服務業(yè)成本支持工業(yè)化的做法，已經完全不能適應服務業(yè)結構升級的要求。實際上，新常態(tài)下產業(yè)轉型升級的諸矛盾中，服務業(yè)已經成為結構扭曲的最大來源(陸江源等，2018)，扭曲導致的資產泡沫若得不到有效治理，將直接拖垮工業(yè)(或稱為加快“去工業(yè)化”)。因此，國家對服務業(yè)干預和管制，必須讓位于市場配置。(2)市場激勵推動創(chuàng)新發(fā)展。中國當前全要素生產率增速下降、貢獻降低，與高質量發(fā)展背道而馳，這是當前經濟階段轉換最不利的挑戰(zhàn)，產業(yè)政策應該致力于提高全要素生產率。
2018年，工業(yè)比重降低到30%左右，消費對GDP增長的貢獻超過了70%，出口對增長的帶動效應為負值?？偟内厔菔?，工業(yè)化和城市化推動的投資建設周期讓位于城市化過程中的居民消費帶動，工業(yè)讓位于服務業(yè)，出口讓位于內需增長，基于城市化的宏觀體制轉型調整到了最重要的歷史時期。
三、“共生”資源配置系統(tǒng)的失調與沖突
1.互補與雙軌。原則上，基于城市化的資源配置系統(tǒng)與基于工業(yè)化的資源配置系統(tǒng)，二者應該互補和協(xié)調。工業(yè)化的發(fā)展帶動了城市化，地方財政以居民住房的高地價補貼工業(yè)用地的低地價，這是“互補”關系。金融也是如此，2009年后通過以信托為代表的影子銀行體系的發(fā)展，一方面滿足了城市化建設需求，另一方面繼續(xù)服務于工業(yè)化低成本資金使用。
隨著城市化對工業(yè)化的替代和工業(yè)化稅收提供的不足，具有互補性的兩套資源配置系統(tǒng)，開始發(fā)生重心轉移。影子銀行的膨脹推動資源配置向城市化傾斜，同時，以往那套為工業(yè)化謀求低成本擴張的配置機制失效，兩種資源配置系統(tǒng)的目標不一致性變得越來越顯著，形成了要素價格的“雙軌制”。第一，土地要素價格雙軌制，即工業(yè)用地價格和城市住宅用地價格的雙軌制。房地產價格上漲和勞動成本的增加，與低價工業(yè)化模式的內在要求相背離。第二，資金要素價格雙軌制，金融體系中出現(xiàn)基于國家基準利率的存貸款利率浮動，以及基于市場利率的剛性兌付利率，資金配置機制也偏向于了城市化需求的高收益部門，大規(guī)模的“套利”活動愈演愈烈。第三，勞動要素流動一直都面臨城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割的阻礙，外地就業(yè)者由于高房價變得越來越難融入城市，勞動要素分割問題沒有因為城市化得到緩解。第四，公共服務與居民納稅不匹配，工業(yè)化時期產業(yè)納稅與工業(yè)發(fā)展基礎設施相匹配，而城市化時期，產業(yè)稅收與城市居民公共服務的責權利越來越不匹配，地方政府轉向通過“土地財政”來獲得公共收益，但是通過高房價把負擔轉移給了市民，扭曲了公共服務與居民納稅義務的對等性原則。
“共生”資源配置的協(xié)調主體發(fā)生了變化，財政中的融資平臺、金融中的影子銀行、主體開發(fā)區(qū)都是新的協(xié)調主體。這些都顯示出“共生”資源配置系統(tǒng)的協(xié)調機制出現(xiàn)了“失調”。新的資源配置系統(tǒng)以新的扭曲方式，把宏觀協(xié)調的三個主體：發(fā)改委、財政部和“一行兩會”等金融部門，捆綁到了城市化這一輛馬車上。其機制是：產業(yè)-空間規(guī)劃進行城市化土地的擴張，財政服務于土地的金融運營，金融服務于城市化的資金需求。這與圍繞著工業(yè)化進行協(xié)調的機制有著本質差異，然而也開啟了中國城市化階段的新資源配置之路，是對工業(yè)化資源配置系統(tǒng)再次“雙軌制”的扭曲。
2.工業(yè)化時期資源配置系統(tǒng)的適應性與協(xié)調。工業(yè)化期間三個主體的協(xié)調目的，是降低工業(yè)化成本，推動工業(yè)化規(guī)模擴張：(1)產業(yè)政策不僅僅是保護和激勵幼稚產業(yè)，還包含了一整套產業(yè)組織體系，用以降低工業(yè)化的土地成本、用工成本、社會保障成本、排污成本。產業(yè)政策將與工業(yè)部門相配套的社會服務部門(如科教文衛(wèi)體等)定義為工業(yè)化的成本中心，保障工業(yè)勞動力再生產過程的順暢和低成本，低價工業(yè)化的發(fā)展路徑因此得以維持(中國經濟增長前沿課題組，2003;劉世錦，2004)。(2)貨幣金融政策。貨幣政策目標是穩(wěn)定幣值。按IMF分類，這個目標是釘死美元匯率和貨幣供給。1994—2007年釘住美元匯率和貨幣供給，通過提高存款準備金和央票圈住“貨幣”，穩(wěn)定物價;2007—2011年單一釘住物價;2012年專注貨幣供給和2017年開啟雙支柱框架，將資產價格納入宏觀目標中。貨幣發(fā)行體系是基于出口導向的工業(yè)化，以外匯占款為基礎發(fā)行貨幣，保障貨幣體系的穩(wěn)定。金融政策是以銀行為主體的抵押-信貸體系，為工業(yè)化提供信貸創(chuàng)造，持續(xù)保持低成本的資金供給，這些政策有效地推動了中國的工業(yè)化進程。(3)財政政策。從根本上講就是一個稅收/生產型財政體制，政府稅收來源于工業(yè)企業(yè)的流轉稅。1994—2016年，中央和地方政府的稅收主要來自工業(yè)企業(yè)增值稅;2017年前，地方政府也有部分稅收來自營業(yè)稅，即第三產業(yè)稅收;2017年增值稅和營業(yè)稅合并，將第二、三產業(yè)合并為增值稅。中國工業(yè)化時期的稅收高度依賴于工業(yè)企業(yè)，財政支出服務于生產建設，基礎設施投資多為工業(yè)部門配套，爾后才逐步轉向為工業(yè)化和城市化服務。地方政府利用“三減兩免”等各類稅收減免和土地免費招商引資，大力發(fā)展工業(yè)企業(yè)。這個時期的稅收和財政支出是相匹配的，工業(yè)部門納稅，而政府也積極服務于工業(yè)部門。
總體上來看，自新中國成立以來形成的基于工業(yè)化的資源配置系統(tǒng)，是一種促進工業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略組織框架。無論是改革開放前依靠計劃經濟進行剪刀差積累的早期工業(yè)化，還是改革開放后依靠市場經濟推動的出口導向型工業(yè)化，資源配置系統(tǒng)基本都是遵循了傳統(tǒng)的計委(后為發(fā)改委)-財政部-人民銀行體制框架，目的都是穩(wěn)定經濟、提供低成本工業(yè)化的資金和稅收、保障工業(yè)化的快速發(fā)展。這個資源配置系統(tǒng)使中國工業(yè)化取得了舉世矚目的成就，在全球500種主要工業(yè)品中，中國產量位居全球第一位的產品占了將近一半，成為全球最完善開放的工業(yè)產業(yè)體系，成為全球制造業(yè)的大國。
3.新常態(tài)下舊管理體制的不適應性和沖突。中國高效率的資源配置系統(tǒng)取得了輝煌工業(yè)化成就，但是到2011年前后這一管理體制出現(xiàn)了巨大的不適應性。每一次調整資源配置方式，都是通過“規(guī)范”城市化不成熟的體制，而復歸到原有工業(yè)化的“規(guī)范”體制，形成了一次又一次的“規(guī)范”沖突。如最近銀行業(yè)整頓的“回表”就是一個明顯的“規(guī)范”沖突。中國城市化步伐自20世紀90年代中期加速，居民參與度提高。典型如原有城市化是被政府嚴格控制的，城市住房實行分配體制，這有助于降低工業(yè)化的成本。1997年后，為了應對亞洲金融危機沖擊、彌補多年的城市住房欠賬，住房制度改革逐步深化，到2002年土地允許招拍掛后，土地要素正式進入中國經濟發(fā)展的軌道中來，土地“無償劃撥”推動工業(yè)化的時代結束。2011年中國城市化率突破50%，城市主體地位確立，但是由于體制和產業(yè)轉型滯后，城市化帶動的經濟與工業(yè)化帶動的經濟產生沖突，基于工業(yè)化的資源配置系統(tǒng)與城市化巨大需求的不協(xié)調，導致一系列扭曲和宏觀政策協(xié)調機制的破損，也導致了資源配置方案的每一次調整，都希望“回到”基于工業(yè)化的老體制上去。
新舊體系的不適應還體現(xiàn)在方方面面。產業(yè)規(guī)劃從招商引資布局轉向城市空間布局，主要是擴張城區(qū)：農村土地快速轉變?yōu)殚_發(fā)區(qū)，城市轄區(qū)快速擴張，農民就地轉變?yōu)槭忻?，通過推動土地城市化帶動人口城市化。城市化不同于工業(yè)化的要求，土地不可能再免費、污染要治理、公共服務剛性需求需要滿足，以前作為工業(yè)化低成本來源的公共服務，在城市化需求拉升過程中，變成了一個具有行政壟斷的“高租金”的服務部門，由此，壓低工業(yè)化成本的諸多組織和機制開始解體。
同時，與城市化更為密切的金融體制只好進行增量改革。為了滿足城市化的需求，2009年之后，形成了一個巨大的影子銀行或銀行的表外業(yè)務體系。傳統(tǒng)銀行以為工業(yè)企業(yè)融資為基準，缺少對土地融資和市政建設融資的渠道與方法，但是，巨大的資金需求推動了銀行資金由表內轉向表外。表面上看，這是銀行體系為了繞開監(jiān)管和存款準備金率的束縛，本質上是通過主動滿足城市化的剛性資金需求，實現(xiàn)被傳統(tǒng)體制壓抑的高收益?，F(xiàn)實情況是，表外業(yè)務和以信托為基準的影子銀行體系快速發(fā)展，滿足了城市化發(fā)展的巨大需求，獲取了高收益。這一高收益正是針對扭曲的宏觀體制管理的套利。
貨幣政策問題。2015年外匯占款下降后，直接引起貨幣收縮，當年金融波動與此有關，現(xiàn)階段大量有關人民銀行與財政部政策協(xié)調的討論，也是基于這個問題的反應。金融結構發(fā)生變化后，貨幣供給傳遞發(fā)生了變化，突出體現(xiàn)在2012年后大量資金供給沒有能進入生產部門，PPI轉負，實體部門進入通縮，而房地產部門的價格不斷上漲。結果是，釋放貨幣就會進一步激勵資產部門，緊縮貨幣則實體經濟通縮，調控陷入這種雙目標困境。資金價格基本上是“雙軌制”，國家制定了存貸款的基準利率，盡管允許上下浮動，但變動幅度很小，基本是只上不下;而市場利率以Shibor(上海銀行間同業(yè)拆放利率)為基準建立，反應比較迅速。由于資金供給少、需求大，因此，價格普遍高于基準利率，形成了利率雙軌體制。雙軌體制反映了如下問題，在轉型和城市化時期，以往基于工業(yè)化的貨幣金融政策體系需要進行新的改革。
“土地財政”彌補了中央和地方支出責任與稅收的不對稱性。地方財政如同影子銀行一樣，形成了體外的第二財政體系，即以土地為基礎的“土地財政”體系——包括土地開發(fā)和轉讓收入、土地抵押獲得的貸款收入、基于土地和建筑的地方融資平臺所動員的財政資金力量等。地方從土地中獲得的這些財政收入，一是用以彌補財稅收入與公共服務支出的差距。二是要繼續(xù)維持較低的工業(yè)用地價格。因此，地方政府不得不以推高住房土地價格為代價進行彌補。但是，房地產價格提升會推高租金成本，對工業(yè)發(fā)展形成擠壓：工業(yè)用地不斷轉變?yōu)樽≌玫?，企業(yè)獲取工業(yè)用地似乎以工業(yè)發(fā)展的名義套取土地升值的利益，這是土地“雙軌制”的必然結果。三是用以推動市政建設。中國城市化的大規(guī)模資本支出是通過土地貼現(xiàn)獲得，地方“雙財政”體系直接決定了地方財政的決策目標，導致對工業(yè)化低成本目標的偏離，經濟轉向了高成本的城市化發(fā)展。融資平臺為主體通過高成本融資推動城市化，財政靠高地價彌補財政缺口，高成本的城市化因此成為工業(yè)化和城市化摩擦的關鍵。每一次政策調整都試圖降低工業(yè)化成本，“規(guī)范”新的適應城市需求的資源配置系統(tǒng)，希望回到原有體制，這已經是不可能了。
4.目標不一致性導致的問題。產業(yè)-財政-金融從激勵工業(yè)化轉向圍繞土地運行后，中央的集中化協(xié)調機制讓位于地方經濟目標，原有的分權激勵工業(yè)化特征，讓位于分權維持地方城市化發(fā)展。首先，以GDP為導向的宏觀目標與分權化的工業(yè)化發(fā)展目標是相容的，而現(xiàn)有國家發(fā)展的GDP目標與地方福利最大化(土地城市化)發(fā)展目標并不相容。其次，中央和地方原有的稅收分享體系，也出現(xiàn)了不一致，地方財政從稅收中分享的部分不斷下降，而來自土地財政相關的稅收和融資更大。再次，跨期平衡的調節(jié)方案，工業(yè)化時期集中于國家財政赤字和國債發(fā)行，但在城市化階段，各個地方均具備了跨期平衡的能力和要求。土地貼現(xiàn)機制直接造就了兩大功能——抵押負債和跨期平衡——導致杠桿率越來越高。
從體制規(guī)范的角度看，基于工業(yè)化的資源配置系統(tǒng)是規(guī)范的，而“共生”的基于城市化配置資源管理體制則是不規(guī)范的，但后者已經逐步占據了主導地位。在現(xiàn)階段的政策操作層面，與城市化共生的配置資源體制均成了整頓的關鍵——如影子銀行、“土地財政”、債務杠桿等，盡管整頓和規(guī)范是必要的，但是采取抑制其發(fā)展并試圖轉回到工業(yè)化體系的管理體制是不可行的，也不符合經濟發(fā)展規(guī)律。“共生”體制的雙軌協(xié)調在現(xiàn)實中表現(xiàn)出越來越大的沖突，目標不一致、激勵不相容成為矛盾焦點。因此，現(xiàn)實中，由政策和監(jiān)管引起的波動，由市場引起的波動，以及多部門協(xié)調過程中的不一致，本質上都是雙軌制協(xié)調失效的現(xiàn)實反應，中國需要的是真實適應城市化的資源配置的根本性轉型。
四、基于城市化的資源配置系統(tǒng)轉型
兩個資源配置系統(tǒng)的資源爭奪和機制不協(xié)調導致的經濟摩擦，已經引起政府高度重視。鑒于現(xiàn)階段的宏觀調控仍然囿于傳統(tǒng)工業(yè)化的資源配置機制，便不可避免地導致更為混亂的狀況，這有悖于城市化發(fā)展和轉型的階段性要求。從經濟階段轉換的要求看，必須著眼于新的宏觀資源配置系統(tǒng)的建設。原因如下：第一，發(fā)展目標已經發(fā)生從以物質生產為中心向以人民為中心的轉變，生產供給導向的資源配置系統(tǒng)轉向消費者導向的資源配置系統(tǒng)。這種轉換背景下，提高居民收入份額和人力資本回報率、強化消費跨期效率補償，成為宏觀調控目標的一個重要方面。第二，發(fā)展機制已經發(fā)生從“低成本-規(guī)模擴張”的單一效率標準向基于“多樣性-風險分散”的經濟韌性標準的轉變，需要構建“效率-韌性再平衡”的資源配置系統(tǒng)。第三，激勵方式已經發(fā)生從工業(yè)化產業(yè)干預向競爭性政策的轉變，特別是將服務部門從管制和低效率中釋放出來，以部分市場供給的方式促進服務業(yè)升級，強化創(chuàng)新的市場激勵。第四，發(fā)展戰(zhàn)略逐漸從出口導向調整為“大國模式”，以消費需求升級為主導，提升國際分工價值鏈的地位，增加出口附加價值，而非補貼化發(fā)展。
為了推動發(fā)展階段轉型，資源配置系統(tǒng)必須以更為均衡的方式進行適應性轉變，歸根結底需要堅持兩條：第一，兩套資源配置系統(tǒng)的沖突和矛盾，根本上來源于工業(yè)化時期以生產為中心的理論和實踐。城市化時期應圍繞要素升級構建新的資源配置系統(tǒng)，以實現(xiàn)協(xié)調信號的一致性、激勵的一致性、主體目標的一致性，從根本上服務于以人民為中心的內需發(fā)展。第二，宏觀管理目標從單一效率標準轉向可持續(xù)的效率-韌性均衡目標，服務于包容性增長。第三，宏觀資源配置應覆蓋跨期均衡以緩解風險。從財政、金融和產業(yè)政策這三駕馬車的功能重塑的角度看，整合方向和機制如下：
(一)公共財政體制的財權與事權相匹配改革
1994年的稅制改革是基于收入(財權)劃分的改革，建立的是一套以工業(yè)發(fā)展為主的財稅體制。財權集中在中央，事權在地方，中央靠轉移支付來完成初步匹配，這種機制設計明顯是為了大規(guī)模工業(yè)化順暢運轉。但是，受到特定發(fā)展階段認識的局限，當時的分稅制改革并沒有劃分事權，并導致城市化階段財權與事權不匹配問題的發(fā)生。由于城市化快速發(fā)展，財政公共服務支出快速增長，2002年后地方政府逐步靠土地財政進行收支缺口彌補，形成了第二套財政收支系統(tǒng)。
中國現(xiàn)行的稅制可概括為產業(yè)流轉稅制主導的“產業(yè)稅制”。這種稅制圍繞大規(guī)模工業(yè)化建立，以企業(yè)為主要納稅人的財政收入結構，納稅人結構單一，基本負擔了國家的全部稅收。但是隨著結構服務化的形成，工業(yè)比重持續(xù)下降，工業(yè)化稅收基礎逐漸減少;與此同時，城市化加速使得公共財政支出增大，即使有了土地財政的補充，也難以有效緩解財政支出剛性壓力。財政收支矛盾的背后，是收支主體的不匹配，財政支出越來越多地服務于城市居民，但是財政收入負擔卻壓在企業(yè)和土地財政融資上，而中央與地方的財權事權不匹配，進一步加劇了地方壓力。
要想保持城市化新階段的穩(wěn)定發(fā)展，必須要對稅制做出新的頂層設計，核心就是重新匹配財權和事權。這種重新匹配，不僅僅表現(xiàn)在財政收入和公共支出的數(shù)字匹配上，更應該體現(xiàn)在城市居民享受服務與納稅責任以及中央與地方事權財權的匹配上，否則會造成財稅體制缺少可持續(xù)發(fā)展的韌性和合理性。因此，公共財政的改革方向應是：(1)從流轉稅為主導轉向直接稅和間接稅的混合型框架，從單一針對企業(yè)法人征稅轉向對自然人和法人共同征稅，逐步形成納稅人與享受公共福利相匹配的格局。(2)流轉稅征收環(huán)節(jié)上，也要僅從生產環(huán)節(jié)征收轉向生產環(huán)節(jié)與消費環(huán)節(jié)共同征收，征收價外型消費稅，減輕地方對土地財政的過度依賴。(3)財政體制的轉型也意味著政府職能轉變，從過去的負債發(fā)展型政府轉向公共服務型政府，政府預算約束硬化。(4)事權和財權匹配問題在城市化發(fā)展的今天已經無法回避了，城市的納稅與公共服務匹配是城市化的基本要求。中央與地方事權合理劃分，中央收回需要全國統(tǒng)籌的事權，保障勞動要素全國統(tǒng)一市場的形成，形成中央和地方發(fā)展合力，以便于從整體上建立服務業(yè)和創(chuàng)新的良好環(huán)境。
(二)貨幣供給基礎與金融系統(tǒng)韌性的改革
基于外匯占款的貨幣發(fā)行方式也正在逐步轉變：一方面，由于2015年外匯占款下降，央行縮表;2016年央行依靠“其他金融機構借款項目”，以其他金融機構的國債等抵押物發(fā)行各類短期、中期便利等，大幅度創(chuàng)造資產，新的資產創(chuàng)造占比已經逐步彌補外匯占款下降。另一方面，依靠不斷提高的貨幣乘數(shù)來增加M2的貨幣發(fā)行，達到擴張的效果，貨幣乘數(shù)高達6倍。依據外匯占款發(fā)行貨幣的模式是明顯的小國模式，類似于貨幣局制度，對于釘住匯率的貨幣政策體系是非常有效的。但中國現(xiàn)階段出口導向型工業(yè)化逐步結束，貨幣發(fā)行也在逐步改變，以國債作為新的資產來源將逐步成為主要方式。通過“其他金融機構借款項目”對政府負債使用過兩次，但沒有成為類似于發(fā)達國家以國債為基礎的央行負債表。原因很多，一個根本原因就是政府軟預算、財政收支體系存在著很多非規(guī)范狀態(tài)，對政府的法律規(guī)范仍然不夠。發(fā)達國家的貨幣發(fā)行均以公債貨幣化為主要模式，以債券市場操作作為貨幣調節(jié)的主要手段。我國的國債和地方債等公債都與龐大的長期基礎設施資產相匹配，因此，創(chuàng)設公債資產可以為貨幣供給的長期資產打下基礎，同時也有利于推動中國債券市場的操作與統(tǒng)一。這方面的探索需要央行與財政部的協(xié)調，財政部成為創(chuàng)設資產方，更需要配合財政體制的深化改革和立法體系的完善。如果財政體制不能建立有效的自我約束的監(jiān)督體制，預算軟約束無法克服，采用公債貨幣化的貨幣發(fā)行機制會導致經濟的波動加大，對此中國有著深刻的教訓。
從城市資源配置融合的角度看，利率雙軌制和基于市場利率加剛性兌付的高成本利率體系是中國當期需要加快改革的資金價格體系，否則將加劇利率傳遞渠道不暢、信號扭曲、大量累積金融風險。金融改革方面：第一，要逐步實現(xiàn)各類利率并軌，政府出臺了資管新規(guī)，逐步要求打破剛性兌付和套利、降低杠桿，這有助于金融機構降低風險和為逐步統(tǒng)一利率打下基礎。利率并軌除了剛性兌付問題外，就是如何統(tǒng)一銀行存貸款利率與市場基準利率的聯(lián)動，不能視國家制定的存貸款基準利率是銀行天生的優(yōu)惠。因此，利率定價一定要以市場基準利率為基礎定價，而不是依據已經實施了70年的人民銀行統(tǒng)一定價后上下浮動，浮動的錨定需要根本改變。第二，需要對貨幣供給渠道進行改革?，F(xiàn)實是，央行外匯占款中90%左右貸給銀行，銀行再進行分配，各類貸款便利實施后，銀行獲得的資金依然占貨幣供給的90%以上，很多非銀行金融機構得不到央行貨幣分配。這與發(fā)達國家近一半資金分配給非銀行金融機構使用的情況完全不同，不利于多元化地服務于市場需求。因此，增加金融機構的多樣性是增加金融業(yè)韌性的關鍵所在。第三，在城市化階段，建立統(tǒng)一的債券市場和多層次資本市場，成為越來越迫切的需求，特別是債券市場改革需要進一步加快。第四，增強金融系統(tǒng)的韌性，即通過多樣化發(fā)展金融中介，并強化金融中介的資本補充和風險防范能力，有效配置資源，吸收經濟波動的損失。
(三)產業(yè)政策由干預轉向競爭和創(chuàng)新激勵
以GDP規(guī)模來衡量，2018年中國達到了美國GDP的70%，全球新增GDP的52%來自中美，中國已經成為世界第二大經濟體。“大國模型”必須成為思考未來中國宏觀管理的前提條件。如果說過去30年，我們更多關注的是影響中國發(fā)展的世界因素，那么面向未來，我們不僅要關注外部世界對中國的影響，更要著重考慮世界發(fā)展的中國因素。
慮及產業(yè)政策，要逐步從工業(yè)化階段的直接干預轉向城市化階段的市場競爭。政府直接干預的產業(yè)政策，在保護幼稚產業(yè)發(fā)展過程中有積極意義，但是，干預與融入全球化的創(chuàng)新規(guī)則之間存在矛盾：其一就是在全球競爭中，由于政府干預導致“競爭中性”機會的喪失，影響全球化競爭;其二，直接干預國內競爭也產生不公平性，干預政策有利于集中動員資源卻不利于創(chuàng)新激勵。產業(yè)政策在發(fā)達國家依然是重要的干預工具，但更加注重產業(yè)和創(chuàng)新成長條件的改變，創(chuàng)新環(huán)境的塑造是這種干預的本質。發(fā)達國家產業(yè)政策致力于對小企業(yè)的扶持，但多集中于改善環(huán)境、降低風險方面，而不是直接用補貼的方式。特別是發(fā)展階段進入城市化后，創(chuàng)新和就業(yè)都需要小企業(yè)的大發(fā)展，產業(yè)政策重點也從干預產業(yè)轉型到主體開發(fā)區(qū)規(guī)劃，以便為小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，如在改善基礎設施、金融設施、社會設施等領域加大投入。其三，政府要進一步深化改革，特別是放松行政化的管制，升級中國的服務業(yè)，自我提升營商環(huán)境，推動政府職能轉變，迎接規(guī)則層面的治理參與并與國際規(guī)則對接，探索中國屹立于世界的相互融合之道。
基于城市化的宏觀資源配置系統(tǒng)，脫胎于工業(yè)化宏觀資源配置系統(tǒng)，經過十年的“共生”發(fā)展和試錯后，應進行一攬子的資源配置機制再平衡。目前，面向城市經濟社會的資源配置系統(tǒng)的原則、目標已經出現(xiàn)了條理化輪廓，但體系化建設仍然充滿挑戰(zhàn)。不論是財政、金融政策還是產業(yè)政策，都需要進行功能上的重新定位，最終目標是建立市場導向的兼顧效率與韌性的均衡配置體制，即適應城市化要求，資源配置效率要與制度韌性、制度包容性相互協(xié)調。到2030年，我國的城市化率將達到70%左右，完成城市化的加速增長階段，未來10年是宏觀資源管理體系再造的最好實踐期。
五、結論
作為本文的總結，這里繼續(xù)對重構城市化時期資源配置系統(tǒng)的理論含義給出一個簡單提示。由本文引出的更加系統(tǒng)的理論分析，將在后續(xù)研究中展開。正如前文所述，中國當前宏觀管理中的問題，主要來自兩大挑戰(zhàn)：一是宏觀資源配置部門三駕馬車的協(xié)調(發(fā)改委的產業(yè)政策和空間規(guī)劃體系、財政部的財稅體制、“一行兩會”的貨幣金融體系)，以及各個部門內部資源配置系統(tǒng)的協(xié)調，這需要宏觀資源配置轉型來完成;二是逆周期調節(jié)短期政策與宏觀資源配置系統(tǒng)轉型的協(xié)調性問題。當然，這都是供給側結構性改革的要義所在。就本文的主旨來看，我們更加關心管理體制的韌性塑造問題，與此相關的關鍵理論認識是，如何讓創(chuàng)新激勵起作用，或者說，資源配置和管理體制改革，如何讓創(chuàng)新發(fā)生?
針對創(chuàng)新路徑的發(fā)生，前文分析暗含了一個假設，即兩套資源配置系統(tǒng)對應著不同的創(chuàng)新路徑和激勵。中國工業(yè)化時期的政府直接干預體制，所走的創(chuàng)新路徑是文獻中所謂“干中學”與“模仿”，用更加明晰的術語來說就是“復制——以市場換技術”。這種復制的最大特征是成套引進國外技術，這種技術創(chuàng)新路徑的好處是可以在短期內占據低成本工業(yè)品市場，局限就是容易引起過度競爭——不是技術的而是產品的競爭，且容易遇到市場飽和的沖擊?，F(xiàn)階段中國的脫實向虛問題，即以往創(chuàng)新路徑累積風險所致。
問題由此也更加明了。供給側結構性改革所要求的創(chuàng)新，已經不是技術和產品生產的“復制”了，而是轉向了以知識和高端人力資本為依托的“試錯”和創(chuàng)新，這是主流經濟學內生性增長路徑的要義，因此也正好與本文城市化時期資源配置系統(tǒng)的構建要求相一致。不同于創(chuàng)新的復制路徑，試錯和實驗只能在去中心的經濟體制中發(fā)生，這是由試錯本身所隱含的巨大風險所決定的。我們之所以強調城市化資源配置和管理體制的韌性，即是直接面對這一新的風險路徑的形成來說的。財政-金融-產業(yè)體系的再造，目標也是集中于此。
(注釋和參考文獻略)
