提要：

　　農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村習(xí)慣上被稱為中國(guó)的三農(nóng)問題，也可以說是千百年來中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)的基礎(chǔ)性問題。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，中國(guó)的三農(nóng)問題依然存在和意義重大，但它的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生根本性變化。

　　中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的舊三農(nóng)問題主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地制度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)三個(gè)方面。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差曾是谷賤傷農(nóng)的突出標(biāo)志。農(nóng)村改革既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的種養(yǎng)殖自由和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化，又以家庭承包的形式均分了土地，而集體所有的外殼同時(shí)遏制了農(nóng)村的土地兼并，從而實(shí)現(xiàn)了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民能夠想象的最好土地制度安排。2006年免征農(nóng)業(yè)稅和免去農(nóng)民的其它一切稅費(fèi)，終結(jié)了明清思想家黃宗羲稱之為苛捐雜稅“積累莫返之害”的定律，標(biāo)志了我國(guó)傳統(tǒng)三農(nóng)問題的基本解決。

　　新三農(nóng)問題是我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)在工業(yè)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的。這主要是隨技術(shù)和裝備進(jìn)步與農(nóng)民離鄉(xiāng)務(wù)工而產(chǎn)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)問題，農(nóng)村土地的非農(nóng)轉(zhuǎn)用問題和農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工問題。其中，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)受到政策鼓勵(lì)，農(nóng)民工進(jìn)城問題近年來已引起相當(dāng)重視，解決的步伐相當(dāng)微小、緩慢，但至少在方向上并無大的分歧。現(xiàn)在分歧最多最大、又制約著城市化發(fā)展模式的，是農(nóng)村土地的非農(nóng)使用問題。農(nóng)村土地如何非農(nóng)使用，既直接影響農(nóng)民工移居城市的方式，也間接制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的步伐，因此它已成為新三農(nóng)問題的核心，也是中國(guó)城市化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨的主要挑戰(zhàn)。

　　農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村長(zhǎng)期以來被稱為中國(guó)的三農(nóng)問題。近年來在原有的三農(nóng)問題逐漸淡化的同時(shí)，隨著城市化發(fā)展特別是房?jī)r(jià)的攀升，土地主要是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用問題上升為社會(huì)的焦點(diǎn)。面對(duì)今天的土地亂局，部分學(xué)者明確主張地權(quán)歸農(nóng)即土地私有是解決問題的根本之道。有人更強(qiáng)烈呼吁土地資本化對(duì)當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的重大意義。同時(shí)，也有一部分研究三農(nóng)問題的學(xué)者，雖然也強(qiáng)烈主張保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，但以土地是農(nóng)民的最后保障為由，反對(duì)土地的私有化或資本化。近年來的農(nóng)地流轉(zhuǎn)、政府壟斷征地的土地財(cái)政、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)中的“土地?fù)Q社保”、耕地增減平衡掛鉤和重慶、成都的地票試驗(yàn)等則引起了進(jìn)一步分歧和爭(zhēng)論。顯然，怎樣認(rèn)識(shí)和解決農(nóng)村土地及三農(nóng)問題的思路關(guān)乎中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和改革的取向。本文試圖解析這個(gè)復(fù)雜問題的歷史與現(xiàn)狀，以聚焦分歧，尋求進(jìn)一步改革的共識(shí)。

　　三農(nóng)和土地問題的歷史演變

　　大家知道，中國(guó)共產(chǎn)黨人的革命勝利在很大程度上是靠“打土豪、分田地”的口號(hào)，動(dòng)員了億萬農(nóng)民。因此，中國(guó)三農(nóng)問題的解決最初是從土地開始的。在1950年代初期土地改革之后，農(nóng)民也確實(shí)得到了均分的土地。但是，出于擺脫千百年來小農(nóng)經(jīng)濟(jì)貧困、落后和分化的理想，1950年代中后期從初級(jí)社、高級(jí)社到人民公社越搞越升級(jí)的集體化運(yùn)動(dòng)，卻事與愿違，走到了自己的反面。這樣在1960年代初期被迫從人民公社和強(qiáng)迫農(nóng)民集體吃大鍋飯的食堂退下來之后，逐步形成和穩(wěn)定了被稱為“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的這樣一種產(chǎn)權(quán)界定并不清楚的集體經(jīng)濟(jì)。由于1958年“大躍進(jìn)”時(shí)代的這一段“共產(chǎn)風(fēng)”的苦頭是如此之大，以至隨后即使在文化革命極左思潮鼎盛時(shí)期，再也沒有敢動(dòng)搖這個(gè)小集體加家庭自留田的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)體制上來看，其基本核算單位從原先的高級(jí)社、人民公社退到了生產(chǎn)隊(duì)（今天的村民組），即實(shí)質(zhì)上是以生產(chǎn)隊(duì)為財(cái)產(chǎn)（主要是土地）和分配單位、同時(shí)允許每個(gè)農(nóng)戶有少量自留地的集體經(jīng)濟(jì)。但是國(guó)家不僅在全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮絕對(duì)主導(dǎo)作用，而且通過更高的二級(jí)所有（生產(chǎn)大隊(duì)即現(xiàn)在的村，人民公社即現(xiàn)在的鄉(xiāng)）來體現(xiàn)其意志的貫徹。因此，形式上的多層集體所有、生產(chǎn)隊(duì)占有和個(gè)人使用的少量自留地、宅基地，實(shí)質(zhì)上的國(guó)家控制國(guó)家說了算即準(zhǔn)國(guó)家所有，是改革前即1970年代末，中國(guó)農(nóng)村真實(shí)的經(jīng)濟(jì)和土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。從這個(gè)角度看，死摳這個(gè)過程中并不實(shí)際起作用和多變的法律條文和政策規(guī)定，去爭(zhēng)論中國(guó)農(nóng)村土地的性質(zhì)和權(quán)利侵害，并不能提供正確的導(dǎo)向。

　　依托這個(gè)農(nóng)村公有土地制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國(guó)家嚴(yán)格限制農(nóng)民離開農(nóng)地和規(guī)定農(nóng)民的種植方向，并實(shí)行對(duì)農(nóng)產(chǎn)品全面的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。這樣計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的三農(nóng)問題就集中表現(xiàn)在國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格上。所謂工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，即靠低價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品來為國(guó)民經(jīng)濟(jì)提供積累，導(dǎo)致農(nóng)民貧困和農(nóng)村落后是這個(gè)時(shí)期三農(nóng)問題的突出標(biāo)志。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革應(yīng)當(dāng)說最初是從提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格和逐步松動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開始，進(jìn)而逐步松動(dòng)種植計(jì)劃和土地制度?；剡^來看，作為農(nóng)村最大改革的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其實(shí)并沒有真正搞過什么聯(lián)產(chǎn)承包，而是直截了當(dāng)?shù)耐恋爻邪?，俗稱大包干。這就是把原來形式上集體所有和實(shí)際上生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營(yíng)土地的使用權(quán)和收益權(quán)，重新直接分到每個(gè)農(nóng)戶。農(nóng)民對(duì)這種大包干最真切的通俗理解，就是所謂“交了國(guó)家的，留了集體的，剩下全是自己的”。這種種養(yǎng)植自由，在繳納稅賦之后，剩余權(quán)歸己的制度安排，充分揭示了這種承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)其實(shí)就是一種租佃權(quán)。隨著農(nóng)村改革的深入，農(nóng)戶的土地承包權(quán)即租佃權(quán)逐步穩(wěn)定。土地承包的早期階段，一些地方定期重新劃分承包田，包括應(yīng)農(nóng)民自己要求根據(jù)人口變化重新均分土地的做法，逐步受到法律的嚴(yán)格限制（2002年通過的“農(nóng)村土地承包法”規(guī)定，即使因自然災(zāi)害嚴(yán)重摧毀承包地等特殊情況對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的土地適當(dāng)調(diào)整，也要經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上通過，并報(bào)鄉(xiāng)和縣農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)）。盡管后來在少數(shù)村莊、還有應(yīng)農(nóng)民的強(qiáng)烈要求，重新按變化了的人口均分土地的做法存在，但在總體上已經(jīng)完全不是主流。農(nóng)戶的土地承包，在中央政策的引導(dǎo)和規(guī)范下，大體都變成了“生了不增，死了不減”的分田到戶。同時(shí)“農(nóng)村土地承包法”原已明確規(guī)定，在30年的土地承包期內(nèi)，作為發(fā)包方的集體不得收回承包土地。而當(dāng)這承包期尚未滿，中央政府又宣布土地承包“長(zhǎng)久不變”，并在修改相關(guān)配套法律。因此，從經(jīng)濟(jì)本質(zhì)看，這種由政府決定給與、不得隨意收回和不隨人口變動(dòng)而長(zhǎng)久不變的土地使用權(quán)和收益權(quán)，已經(jīng)在事實(shí)上變?yōu)橐环N永佃權(quán)。從這個(gè)角度看，土地承包解決了傳統(tǒng)三農(nóng)的一個(gè)更深層次的核心問題，即土地的農(nóng)戶占有權(quán)以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自由支配權(quán)。

　　正因?yàn)槿绱?，與不少人想象的相反，在農(nóng)村土地承包制度實(shí)行之后，傳統(tǒng)的三農(nóng)，即農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題的中心并不是土地制度。因?yàn)橥恋鼐趾褪聦?shí)上的永佃權(quán)已經(jīng)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民能夠想象的最好土地制度安排。對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)村居民來說，只要他們還是農(nóng)民，并不象外人想象的那樣在因農(nóng)地不能買賣而痛苦。因?yàn)樽鳛橹袊?guó)傳統(tǒng)的自耕農(nóng)來說，他們從來只會(huì)因被迫賣出或失去土地成為雇工或流民而痛苦。更何況早在1990年代，至遲從2002年的“農(nóng)村土地承包法”頒布時(shí)起，農(nóng)地的自愿流轉(zhuǎn)不但早已受到允許而且得到法律的保障和支持。

　　因此，在農(nóng)村改革從1980年代土地家庭承包制普遍推行之后，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要矛盾，開始發(fā)生轉(zhuǎn)移，從土地問題轉(zhuǎn)到稅賦問題。因?yàn)槿藗冎鸩桨l(fā)現(xiàn)，相當(dāng)于二次土改的土地分到戶的變革，雖然是起點(diǎn)和基礎(chǔ)，但還并不能真正解決農(nóng)民的問題。因?yàn)榧词故亲顝氐椎耐恋爻邪创蟀桑踔良词故峭恋鼐洲r(nóng)戶私有，仍然存在一個(gè)巨大的漏斗：如果要給政府交出去的稅費(fèi)是個(gè)無底洞，那么所謂剩余全是自己的也就沒有多大意義。他們也許沒有意識(shí)到的是，這其實(shí)也是千百年來中國(guó)農(nóng)民祖祖輩輩都面臨的一個(gè)真正嚴(yán)峻的共同問題。

　　從這個(gè)意義上說，主張土地私有的學(xué)者至少有一個(gè)論點(diǎn)并不無道理：土地私有的純自由買賣導(dǎo)致大規(guī)模的土地兼并往往需要若干世代的累積。但是，他們多少忽略了由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的天然脆弱性，皇糧國(guó)稅的橫征暴斂和貪官污吏、土豪劣紳的巧取豪奪、乘火打劫往往是歷史上土地兼并、農(nóng)民流離失所、揭竿而起更直接的導(dǎo)火線。因此，至少?gòu)?990年代初起，如何鞏固大包干即土地承包的成果，限制住名目日益繁多的那個(gè)“交了國(guó)家的，留了集體的”部分，進(jìn)行有人稱之為第二次大包干的農(nóng)村稅費(fèi)改革，就成為三農(nóng)問題的中心。所謂“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真危險(xiǎn)”就是這個(gè)稅費(fèi)重壓下的呼聲。這項(xiàng)旨在減稅和規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)的改革，由于涉及到國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力，稅種稅率的法律設(shè)置和實(shí)施中的變通，中央與地方以及地方政府與農(nóng)村基層政權(quán)之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，糧食等農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷體制改革，以及政府眾多關(guān)聯(lián)部門特別是基層政權(quán)的精兵簡(jiǎn)政和反腐清廉，前后經(jīng)歷了10多年和兩代政府領(lǐng)導(dǎo)人的接力努力，最終在2006年以全國(guó)免征農(nóng)業(yè)稅和免去農(nóng)民的其它一切稅費(fèi)為標(biāo)志，畫上了一個(gè)完整的句號(hào)。盡管這也許產(chǎn)生了有人稱之為中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)組織渙散和孱弱的副產(chǎn)品。中國(guó)農(nóng)民幾千年來第一次免除了皇糧國(guó)稅，以及以此名義和附加在此之上的各種苛捐雜稅。反過來，國(guó)家還在歷史上首次真正開始返哺農(nóng)業(yè)，即對(duì)農(nóng)民實(shí)行從種子到種糧等一系列直接補(bǔ)貼到戶的措施。

　　簡(jiǎn)略回顧中國(guó)農(nóng)村變革的歷史演變，容易看出，中國(guó)前30年的農(nóng)村改革實(shí)際上集中解決了困擾著中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)社會(huì)和農(nóng)民幾千年來的兩個(gè)基本問題，第一就是耕者有其田。這是通過全國(guó)范圍內(nèi)均分土地的家庭承包即土地使用和收益權(quán)的公平分配和長(zhǎng)久不變做到的。這在一定意義上僅僅是對(duì)建國(guó)之初土地改革的回歸。不過人們也不能不承認(rèn)，所謂“統(tǒng)分結(jié)合”的承包制保留的集體所有的外殼在客觀上阻滯了分地后農(nóng)村隨貧富分化而產(chǎn)生土地兼并，保證了農(nóng)地的長(zhǎng)期平均占用。這里應(yīng)當(dāng)指出，有人一味強(qiáng)調(diào)中國(guó)歷史上的土地兼并更多地源于豪強(qiáng)勢(shì)力而不是土地私有的自由轉(zhuǎn)讓，恐怕也是多少過于書生氣的議論。因?yàn)樗接行∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)與豪強(qiáng)兼并從來是一個(gè)形影不離的伴生物，就象下面要提及的農(nóng)業(yè)社會(huì)中皇糧國(guó)稅與貪官污吏不可分離一樣。當(dāng)年共產(chǎn)黨人的“打土豪，分田地”之所以有那么大的號(hào)召力，正好揭示了土地兼并、耕者無田是中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的痼疾。因此，當(dāng)中國(guó)農(nóng)民還占人口多數(shù)的時(shí)候，對(duì)耕者有其田的意義恐怕無論如何都不能低估。

　　第二是解決了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)業(yè)社會(huì)國(guó)家稅賦必須來自農(nóng)民，而征收稅賦和維持政府統(tǒng)治又必須依賴一個(gè)自上而下的龐大官僚集團(tuán)階層。這樣，無論歷史上一些所謂開國(guó)明君采取的輕徭薄賦、休養(yǎng)生息的政策，還是王朝積弊很深時(shí)若干銳意改革的名臣（如王安石變法和張居正“一條鞭法”），推出強(qiáng)本固邦的變法，但結(jié)果總是收效有限，最終農(nóng)民的負(fù)擔(dān)還是只增不減。這就是明清思想家黃宗羲稱之的“積累莫返之害”。中國(guó)在2006年以農(nóng)業(yè)稅和其它所有向農(nóng)民收取稅費(fèi)的取消，最后終結(jié)了“黃宗羲定律”。這是中國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會(huì)的重要經(jīng)濟(jì)標(biāo)志。當(dāng)然值得指出的是，我們今天能夠最后終結(jié)這個(gè)歷史定律，主要靠的還是國(guó)家工業(yè)化和城市化的發(fā)展，使國(guó)家財(cái)政可以不再依賴農(nóng)業(yè)和農(nóng)民來提供稅費(fèi)來源，一刀切的砍掉農(nóng)民所有的稅費(fèi)租負(fù)擔(dān)。否則，就象我們?cè)?990年代中看到，中央政府在給農(nóng)民減負(fù)的努力中農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然不斷變相甚至惡性增加一樣，黃宗羲定律在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的框架內(nèi)本來確實(shí)是無解的。

　　應(yīng)當(dāng)看到，土地均分、零租金的長(zhǎng)久承包權(quán)即永佃權(quán)，以及農(nóng)民全部稅費(fèi)的免除，這種無稅賦的耕者有其田，已經(jīng)是中國(guó)傳統(tǒng)小農(nóng)社會(huì)所能企望的最高理想。這種小農(nóng)的烏托邦夢(mèng)想在今天成為現(xiàn)實(shí)，標(biāo)志著中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)民問題的基本解決。現(xiàn)在人們談?wù)摰娜r(nóng)和土地問題，其實(shí)都已不是傳統(tǒng)小農(nóng)社會(huì)的農(nóng)民問題，而是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)和城市化社會(huì)轉(zhuǎn)型中的新問題。沒有區(qū)分這一點(diǎn)，自覺不自覺地把農(nóng)業(yè)社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的農(nóng)民問題以及已經(jīng)終結(jié)的黃宗羲定律混為一談，這是我們?cè)谥袊?guó)農(nóng)村土地和三農(nóng)問題上經(jīng)常繞圈子的重要原因。

　　當(dāng)前農(nóng)村在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的新三農(nóng)問題

　　綜合起來說，當(dāng)前人們?cè)谥袊?guó)農(nóng)村土地和三農(nóng)問題上的討論和爭(zhēng)論幾乎全都不是老三農(nóng)問題，而是由工業(yè)化和城市化引發(fā)的新三農(nóng)問題，主要圍繞以下三個(gè)焦點(diǎn)。

　　1、關(guān)于農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)問題

　　農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)初看起來似乎是個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的問題，其實(shí)則不然。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)只有經(jīng)濟(jì)和超經(jīng)濟(jì)的土地兼并，并沒有經(jīng)濟(jì)意義上的普遍土地流轉(zhuǎn)。因?yàn)閷?duì)傳統(tǒng)農(nóng)民來說，除非被逼無奈，沒有人會(huì)愿意放棄土地。失去土地，只不過是從自耕農(nóng)變?yōu)榈柁r(nóng)或雇工，是在更苛刻的條件下仍然以土地為生。我國(guó)農(nóng)村土地承包后土地流轉(zhuǎn)的必要性，一是源于工業(yè)化大環(huán)境中農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)和裝備條件的進(jìn)步，以及城鎮(zhèn)和非農(nóng)人口的持續(xù)擴(kuò)大，在農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)中產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化生產(chǎn)的條件和需求。二是同樣由于工業(yè)化、城市化的發(fā)展，大量農(nóng)村和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，謀求更高的收入和生活水平，為承包土地閑置、流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了空間和可能。因此，至少?gòu)?990年代起，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)其實(shí)是轉(zhuǎn)租就開始普遍發(fā)展。2002年的“農(nóng)村土地承包法”，只是最后在法律上給予了確認(rèn)和保障。隨著農(nóng)民土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變的法律化，現(xiàn)在還正在日益增多的地區(qū)，給農(nóng)戶土地的承包使用確權(quán)，發(fā)放土地的承包使用權(quán)證，并建立規(guī)范的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。從這個(gè)角度看，中國(guó)農(nóng)民已經(jīng)和正在擁有承包農(nóng)用地的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓即處置的完整權(quán)力。

　　那么，農(nóng)民畢竟還不可能在法律上擁有承包土地的所有權(quán)，這是不是一種嚴(yán)重的缺憾和障礙呢？其實(shí)，擁有長(zhǎng)久不變的農(nóng)用地占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓處置權(quán)的承包權(quán)在經(jīng)濟(jì)效率上和私人產(chǎn)權(quán)已經(jīng)等價(jià)。農(nóng)村的土地在法律上歸集體所有，正如中國(guó)城市的土地在法律上歸國(guó)家所有，所有單位和個(gè)人家庭也只擁有既定用途下的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓處置權(quán)一樣，并不妨礙產(chǎn)權(quán)定義的完整性和市場(chǎng)交易定價(jià)的有效運(yùn)行。正如我們?cè)谖鞣缴鐣?huì)也見到，有的國(guó)家也實(shí)行土地名義上或法律上的國(guó)家所有，但土地的實(shí)際產(chǎn)權(quán)由私人占有和交易，包括擁有土地完全產(chǎn)權(quán)即freehold的房屋與建在租來土地即leasehold的房屋都在市場(chǎng)上自由定價(jià)交易一樣。所以，在不改變用途的農(nóng)用地問題上，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)與政策、法律的距離已經(jīng)很小。有人還在談這個(gè)話題，其意已不在農(nóng)用地的本身，而在土地非農(nóng)用的權(quán)利歸屬。

　　從產(chǎn)權(quán)定義的完整性而言，現(xiàn)在唯一還沒有放開的是農(nóng)用承包地以及農(nóng)民宅基地的抵押權(quán)，但這里的利弊得失并沒有簡(jiǎn)單結(jié)論。給農(nóng)地和宅基地以抵押權(quán)，從利的方面來說可以增加農(nóng)民的資金實(shí)力和經(jīng)營(yíng)規(guī)模，弊的方面則是凡抵押就有風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)營(yíng)因主客觀條件失利時(shí)，農(nóng)民就可能出現(xiàn)非自愿失地，從而被迫交出或離開土地。在農(nóng)民向城鎮(zhèn)的自由遷移還面臨巨大的制度門檻和福利歧視時(shí)，農(nóng)民承包地和宅基地的抵押慎重從事，就如在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中目前還限制農(nóng)民將土地承包權(quán)一次性永遠(yuǎn)賣出一樣，究竟是一個(gè)缺陷或障礙，還是農(nóng)村向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型中一個(gè)次優(yōu)的過渡安排，顯然是個(gè)仁者見仁、智者見智的問題。

　　現(xiàn)在農(nóng)地使用中唯一意義較大的爭(zhēng)論是究竟要保護(hù)家庭經(jīng)營(yíng)還是鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)、公司化經(jīng)營(yíng)的問題。雖然在農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)和若干經(jīng)濟(jì)作物的經(jīng)營(yíng)中，公司化經(jīng)營(yíng)顯示了優(yōu)勢(shì)，但在主要農(nóng)產(chǎn)品的種植中，公司化運(yùn)作的成效并未得到任何證明。從人均可耕地與我國(guó)相近的日本、韓國(guó)情況看，隨著農(nóng)村人口向城市的逐步遷移，農(nóng)民的小規(guī)模家庭農(nóng)場(chǎng)以及在此基礎(chǔ)上的農(nóng)協(xié)組織將是農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。因此很顯然，在大多數(shù)農(nóng)民還沒有從農(nóng)村移居出去之前，任何外力推動(dòng)的公司化都是有害無益的。隨著農(nóng)村人口減少、農(nóng)民種植耕地的規(guī)模擴(kuò)大，家庭小農(nóng)場(chǎng)會(huì)逐步成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主流。到那時(shí)候，現(xiàn)在定義模糊的農(nóng)地多層集體所有，不用被廢除，就會(huì)自然消亡。因此，我們不需要什么激進(jìn)的口號(hào)去吸引眼球，農(nóng)地的農(nóng)戶即私人占有已經(jīng)越來越是農(nóng)村改革的現(xiàn)實(shí)和不可逆轉(zhuǎn)的方向。

　　2、關(guān)于農(nóng)村土地的非農(nóng)使用

　　這是工業(yè)化和城市化快速發(fā)展造成的直接后果。目前的政策是國(guó)家征用后才能改變土地用途，因而也是大家真正矛頭所向的焦點(diǎn)。

　　應(yīng)當(dāng)指出，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用，相較全部農(nóng)業(yè)用地，雖然是一個(gè)很小比例，而且僅涉及到一部分主要是城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民。但因其規(guī)模發(fā)展很快，經(jīng)濟(jì)利益巨大，因而可謂萬眾矚目。過去農(nóng)地征用，暗箱操作，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償很少，極差收益主要?dú)w相關(guān)權(quán)勢(shì)者和開發(fā)商分享?，F(xiàn)在一些工業(yè)開發(fā)區(qū)和國(guó)家重點(diǎn)工程在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的征地，仍然存在這種嚴(yán)重傷害農(nóng)民利益的情況。但在城市區(qū)域的建設(shè)開發(fā)中，由地方政府收儲(chǔ)、土地招標(biāo)拍賣的情況下，極差收益主要由地方政府、開發(fā)商與城郊被征地農(nóng)民集體分享，其中有時(shí)由于鄉(xiāng)村干部往往代表集體參與征地談判，有人乘機(jī)中飽私囊，因而也最受詬病。

　　主張土地私有的學(xué)者認(rèn)為，地權(quán)歸農(nóng)，級(jí)差收益歸農(nóng)戶，土地的非農(nóng)使用在符合規(guī)劃的前提下由地方政府或開發(fā)商直接與農(nóng)戶談判，是解決問題的最好途徑，也是最公平的辦法。

　　更激進(jìn)的觀點(diǎn)認(rèn)為，不僅地權(quán)應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用的權(quán)利即用途權(quán)也應(yīng)歸農(nóng)民所有，即農(nóng)民自己有權(quán)決定其土地是農(nóng)用還是非農(nóng)用。這種觀點(diǎn)看到了在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)郊區(qū)，農(nóng)戶或農(nóng)民集體實(shí)際上無視政府禁令，用各種方式將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)性或商業(yè)性開發(fā)或使用。由于政府在鄉(xiāng)村的管理能力薄弱，這種違反土地用途管制和規(guī)劃管制的做法在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)得到相當(dāng)普遍的發(fā)展，有的村莊甚至因此成了農(nóng)村工業(yè)化、現(xiàn)代化的典型。

　　農(nóng)村土地還有另外一個(gè)部分，就是農(nóng)村集體建設(shè)用地及未利用地。現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地和農(nóng)村村民住宅用地（即宅基地）。非利用地主要指農(nóng)用地和建設(shè)用地之外的土地如山坡、灘涂、荒地等等。

　　在各方面的呼吁推動(dòng)下，十七屆三中全會(huì)已經(jīng)提出要改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法，除集體公益事業(yè)建設(shè)用地和宅基地之外，農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過確權(quán)發(fā)證，可以采用出讓、流轉(zhuǎn)等各種方式，有償使用和流轉(zhuǎn)，而且將本著“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則，研究建立集體建設(shè)用地有償使用有關(guān)稅費(fèi)征繳和分配辦法。

　　新的思路首次擬允許農(nóng)村集體建設(shè)用地可以不經(jīng)過國(guó)家征用直接進(jìn)入市場(chǎng)。但其受益者首先還主要是不能界定很清楚的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，如果這個(gè)集體建設(shè)用地的來源界定不清，轉(zhuǎn)讓收益又變成合法化和數(shù)額巨大，估計(jì)還會(huì)引起新的矛盾和爭(zhēng)論。更重要的是，占農(nóng)村建設(shè)用地主體部分的農(nóng)民宅基地如仍然不能向本村村民以外主要是城市人轉(zhuǎn)讓和進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)村建設(shè)用地和城市土地的同地同權(quán)問題等于基本沒有解決。

　　3、農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工

　　這其實(shí)是工業(yè)化和城市化對(duì)中國(guó)農(nóng)村帶來的最大和最普遍的沖擊。因?yàn)橥恋胤寝r(nóng)用畢竟只涉及到部分主要是城郊農(nóng)民，而現(xiàn)在幾乎每一個(gè)包括最貧窮最偏僻的村莊，大多數(shù)中青年農(nóng)民都已經(jīng)被卷入打工潮的隊(duì)伍。中國(guó)農(nóng)村適齡勞動(dòng)人口的大約一半，而且是最有活力的一半即約2.5億的中青年農(nóng)民轉(zhuǎn)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，成為中國(guó)工人階級(jí)的主體，這是中國(guó)農(nóng)村和中國(guó)社會(huì)在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中最深刻的變化。但是也令人奇怪的是，盡管農(nóng)民工問題近年來引起了普遍的政策和社會(huì)關(guān)注，對(duì)他們的欠薪、就業(yè)和勞動(dòng)條件表示了關(guān)切、援助和同情，但是迄今在制度層面上并未就此作出任何重大調(diào)整或改變，甚至也不是學(xué)界和輿論界真正持續(xù)關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)民工不管已經(jīng)在城市就業(yè)了多少年，他們?nèi)匀槐灰曌鳛槎唐诹鲃?dòng)來的農(nóng)民，被排除在城市的住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和社區(qū)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)之外。學(xué)界有個(gè)別人提出應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民工在城市或城郊開拓自己貧民窟的議論，但既未引起多少贊同之聲，甚至也未遭致過多激烈的抨擊，而是多少無聲地淹沒在人們的漠然之中。

　　土地非農(nóng)用：新三農(nóng)問題的難點(diǎn)和癥結(jié)

　　由上可見，在上述新三農(nóng)的三個(gè)焦點(diǎn)問題中，其中農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)際正在積極發(fā)展并受到政府推動(dòng)；而農(nóng)民工進(jìn)城受阻，務(wù)工不能落戶，大家在解決問題的方向上并無分歧，但受城市居民主導(dǎo)的輿論和掌控著資源、維穩(wěn)第一的政府，并無意馬上著手真正改變目前城鄉(xiāng)隔絕、身份歧視的現(xiàn)狀。唯有農(nóng)地的非農(nóng)使用，由于直接牽動(dòng)著城市人、資本、農(nóng)民和政府幾方利益，成為爭(zhēng)論和利益沖突的焦點(diǎn)。這樣，我們看到，在農(nóng)地的非農(nóng)使用上，目前在實(shí)踐中出現(xiàn)了在一個(gè)法治國(guó)家中難以思議的混亂景象。一方面，中央政府在政策上鼓勵(lì)和推動(dòng)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，但推行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地用途管制的法令，由國(guó)家來壟斷非農(nóng)業(yè)用地的征收和規(guī)劃，并嚴(yán)格控制農(nóng)用地乃至非利用地（即既非農(nóng)用地又非建設(shè)用地的坡地、灘涂地、荒地等）的非農(nóng)使用，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是農(nóng)民宅基地的擴(kuò)大，禁止以農(nóng)村土地建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”和嚴(yán)格限制農(nóng)民宅基地的轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，面對(duì)人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)政府壟斷農(nóng)村土地征用的壓力，既似乎開始接受但又不敢放開讓主體不是很明確、來源難以界定清楚的農(nóng)村部分集體建設(shè)用地進(jìn)入流轉(zhuǎn)和流通。鑒于在集體土地上出售給城市居民的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)積重難返，處于社會(huì)穩(wěn)定的考量，既一再三令五申堅(jiān)決不容許再興建小產(chǎn)權(quán)房，又聲言要保護(hù)已購(gòu)小產(chǎn)權(quán)房群眾的利益，這種自相矛盾和欲禁不能的政策信號(hào)，進(jìn)一步激發(fā)了一波又一波搶建小產(chǎn)權(quán)房的熱潮。

　　另一方面，由于地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中的獨(dú)特作用，土地即建設(shè)用地又是地方加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的載體和生財(cái)之道。因此，地方政府往往在“發(fā)展是硬道理”的推動(dòng)下，巧立名目，破壞土地用途管制制度，擴(kuò)大農(nóng)村土地的使用范圍，很多地方借農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等名義，想方設(shè)法擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。在中央政府實(shí)行行政問責(zé)制后，利用法不責(zé)眾和國(guó)家在農(nóng)村基層執(zhí)法能力衰減的漏洞，土地違法行為的主體由省、市、縣政府，向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和村級(jí)組織蔓延。早在2008年1月，國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人在解釋71號(hào)文時(shí)就明言，“當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地管理存在的問題，突出反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織擅自占用農(nóng)用地，建設(shè)‘標(biāo)準(zhǔn)廠房’和配套設(shè)施后向社會(huì)出租，‘以租代征’；以村級(jí)組織與外來投資者合作經(jīng)營(yíng)的名義占用土地，提供建設(shè)用地；違法利用農(nóng)用地開發(fā)、銷售商品住宅等方面”。這幾年來，各級(jí)地方政府違法用地更是越演越烈。至于在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和外來打工人員集聚的地區(qū)，農(nóng)民自己利用宅基地乃至承包農(nóng)地，根本不管有關(guān)規(guī)劃管制，興修多層商住兩用樓房，出租給經(jīng)商單位和外來務(wù)工人員，形成一種準(zhǔn)貧民窟的城中村或城郊村，更是政府鞭長(zhǎng)莫及。

　　有意思的是，面對(duì)在農(nóng)村土地問題上的這種種尾大不掉亂象，一方面許多人憂心忡忡，但另一方面也有相當(dāng)多的人大以為不然。有人進(jìn)而認(rèn)為，土地管理上今天的眾多違法違規(guī)，就如改革開放初期的家庭承包一樣，當(dāng)初也是非法的，但因?yàn)榇砹烁母锏姆较?，最終成為主流。因此，他們認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房本來就應(yīng)當(dāng)合法化，農(nóng)民的宅基地本來就應(yīng)當(dāng)可以自由轉(zhuǎn)讓，所有農(nóng)村土地就應(yīng)該確權(quán)到戶，這樣農(nóng)民才能將中國(guó)最大的財(cái)富—土地資本化，鄉(xiāng)村干部才不能利用集體土地中飽私囊。有人把土地的私有化和自由開發(fā)權(quán)稱之為中國(guó)的第三次土地革命，其意義比農(nóng)村家庭土地承包更加深遠(yuǎn)。無庸置言，學(xué)術(shù)界和輿論界的多元導(dǎo)向，顯然在中央和地方、城市和鄉(xiāng)村本來就復(fù)雜的多重利益博弈中進(jìn)一步增添了發(fā)散的因素。

　　進(jìn)一步看，農(nóng)村土地如何非農(nóng)使用，既直接影響農(nóng)民工移居城市的方式，也間接制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的步伐，因此它已成為新三農(nóng)問題的核心，也是中國(guó)城市化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨的主要挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行的土地制度和管理辦法遭到的普遍破壞和廣泛責(zé)疑，確實(shí)反映了它已經(jīng)漏洞百出，難以為繼，現(xiàn)在迫切要回答的問題是改革的方向究竟是什么？或者，受到國(guó)家特許的成都、重慶的地票試驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)橥恋刂贫鹊母母锾峁┓较蚝途€索嗎？