2010年年末，我國第一個國土空間開發(fā)規(guī)劃——《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布；2011年3月，十一屆全國人大四次會議通過的“十二五”規(guī)劃綱要，對我國未來五年推進主體功能區(qū)建設的任務進行了全面戰(zhàn)略部署。主體功能區(qū)規(guī)劃已成為科學開發(fā)國土空間的行動綱領。正確把握主體功能區(qū)建設中的五大關系，有助于創(chuàng)新區(qū)域調控理念和調控方式，調整國土空間開發(fā)思路和開發(fā)模式，形成科學的國土空間開發(fā)秩序。

　　正確認識主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的關系

　　要促進我國的區(qū)域發(fā)展，必須實現“區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”與“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”的雙輪驅動，要在堅持區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎上，前瞻性、全局性地謀劃主體功能區(qū)的發(fā)展，從根本上促進東北、西部、中部和東部地區(qū)的協調發(fā)展。制定主體功能區(qū)，要重點考慮中西部地區(qū)的特殊功能，如社會穩(wěn)定功能、生態(tài)環(huán)境保護功能、邊疆安全功能、民族團結功能等；依據中央提出的三個基本原則——重大項目布局要充分考慮中西部地區(qū)發(fā)展，加大對老少邊窮地區(qū)發(fā)展的扶持力度，鼓勵東部地區(qū)帶動和幫助中西部地區(qū)發(fā)展，制定好區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)戰(zhàn)略之間銜接配套的政策體系。

　　深入理解區(qū)域協調發(fā)展與科學發(fā)展的內涵

　　首先，要深入理解區(qū)域協調發(fā)展的內涵。區(qū)域協調發(fā)展的實質，不是讓所有地區(qū)之間GDP總量實現等值化，而是要實現基本公共服務的均等化和生活條件的同質化，是要全面協調經濟、社會、人口、資源和環(huán)境之間的關系，引導經濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載力相適應。

　　其次，要深入理解區(qū)域科學發(fā)展的內涵，厘清“開發(fā)”與“保護”、“限制”與“發(fā)展”的辯證關系。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要把提高增長質量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，繼續(xù)成為帶動全國經濟社會發(fā)展的龍頭和我國參與經濟全球化的主體區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域要充實基礎設施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產業(yè)轉移，承接限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉移，逐步成為支撐全國經濟發(fā)展和人口集聚的重要載體；限制開發(fā)區(qū)域要堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀開發(fā)，因地制宜地發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產業(yè)，加強生態(tài)修復和環(huán)境保護，引導超載人口逐步有序轉移，使之逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)；禁止開發(fā)區(qū)域要控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動，以承擔生態(tài)功能為主來促進發(fā)展。

　　協調好政府與市場的功能

　　主體功能區(qū)規(guī)劃，是一項具有全局性、引導性、強制性的國家戰(zhàn)略。要形成一個有利于主體功能區(qū)建設的長效機制，需要較長的過程，需要政府和市場的合力。

　　作為經濟社會發(fā)展的“有形之手”，政府通過行政手段，在區(qū)域發(fā)展中一直占主導地位。主體功能區(qū)四種不同類型的劃分，使得不同主體功能區(qū)之間的互補性與依賴性顯著增強、區(qū)域特色更加突出。有的區(qū)域，如限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)必須借助更多外部力量的支持才能得以發(fā)展，在這種形勢下，需要強有力的政府來實施宏觀調控，協調各區(qū)域的關系。同時，主體功能區(qū)是基于全國或省域宏觀利益基礎上的功能劃分，政府的協調與管理職能責無旁貸。但單純地依靠政府，難以實現推進形成主體功能區(qū)的戰(zhàn)略目的。無論政府在推進主體功能區(qū)建設的過程中有多大作用，經濟增長的原動力始終是市場力量。主體功能區(qū)的形成，還需要充分發(fā)揮“無形之手”——市場在資源和要素配置中的基礎性作用，依靠市場的力量來推動。

　　準確理解主體功能區(qū)與行政區(qū)的政策定位

　　從理論上看，尤其是在國家層面，主體功能區(qū)劃應當突破現有行政區(qū)界，比如很多禁止開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護區(qū)都是跨省界的。但在現實中，我國長期形成的行政區(qū)經濟和行政區(qū)管理模式，會在很大程度上“阻撓”主體功能區(qū)“跨區(qū)劃線”；同時，政策和管理的跨區(qū)落實也存在“如何實現”的問題。因此，主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，首先必須依托一定層級的行政區(qū)。在全國范圍內推進主體功能區(qū)建設，其實施主體仍是各級行政區(qū)，各級行政區(qū)要按所在主體功能區(qū)的要求，積極進行人口和產業(yè)等要素的有序轉移，逐漸縮小地區(qū)間享有的基本公共服務和生活水平的差距，使居住在不同地區(qū)的人民都享有均等化的基本公共服務，享有大體相當的生活水平，并分類實施不同的財政、投資、產業(yè)、土地和人口管理政策。其次，在行政區(qū)之間，各行政區(qū)要突破行政區(qū)劃的局限，按照共處同一主體功能的空間要求，相互配合，使區(qū)域協調政策切實得到貫徹落實。第三，要重視發(fā)揮區(qū)域性組織對區(qū)域規(guī)劃和管理的重要作用，為推進主體功能區(qū)建設創(chuàng)造良好的條件。

　　明確主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類規(guī)劃的分工與融合

　　當前，政府部門和地方制定了不少規(guī)劃，這些規(guī)劃由于出發(fā)點不同，強調的重點不同，綜合起來落實到具體空間，就難免存在相互重疊、甚至相互沖突的問題。因此理順主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類規(guī)劃的關系，形成協調的規(guī)劃體系已迫在眉睫。主體功能區(qū)規(guī)劃是國土空間布局規(guī)劃，反映了未來國土開發(fā)活動的基本依據，具有基礎性、戰(zhàn)略性、約束性的特征，是其他各類空間規(guī)劃的上位規(guī)劃。確定區(qū)域發(fā)展主體功能的基本定位，必須按照人類經濟與社會發(fā)展的基本規(guī)律，充分考慮資源環(huán)境承載力，貫徹國家意志。進而在區(qū)域主體功能定位的背景下，考慮政府部門之間事權分工的合理性及權力制衡的要求，由政府部門落實完成各專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃，改變過去基礎性規(guī)劃不健全、各種規(guī)劃銜接不緊密的狀況，促進形成以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎、以各類空間規(guī)劃為支撐，定位清晰、功能互補的國土空間開發(fā)規(guī)劃體系。需要指出的是：主體功能區(qū)規(guī)劃作為國土空間開發(fā)的指導性規(guī)劃，各專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃應圍繞其構建國土空間規(guī)劃體系，專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃既不能越位，也不能缺位；同時，主體功能區(qū)規(guī)劃也不能取代專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃。

　　（作者單位：國家行政學院）