近日，本報記者專訪華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康，請他從親歷者、研究者的角度，回顧稅收理念的發(fā)展、改革的推進(jìn)，結(jié)合自己的研究成果和心得，談一談對未來稅收發(fā)展的思考。
稅收理念：發(fā)展與變革
隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，人們對稅收的認(rèn)識也在不斷變化。賈康認(rèn)為，這表現(xiàn)為一個總體而言稅收越來越受到重視、對稅收的認(rèn)識越來越趨于理性、已聚焦為在中國追求一個高水平、現(xiàn)代化的稅收制度體系的進(jìn)步過程。
賈康表示，計劃經(jīng)濟(jì)時期，人們對稅收的認(rèn)識很不全面、遠(yuǎn)不充分，典型的理論解說，是所謂社會主義條件下的“稅收非稅”論，實(shí)踐中的極端化表現(xiàn)，是在改革開放前夜，中國的工商稅收，只剩下對于國營、集體企業(yè)都開征的工商統(tǒng)一稅，再加上對于集體企業(yè)的一項(xiàng)集體企業(yè)所得稅，稅制處于極度簡化與邊緣化狀態(tài)。改革開放之后，稅收這一依法的政府籌集收入手段和經(jīng)濟(jì)杠桿型的政策調(diào)節(jié)工具，合乎邏輯地在商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中受到高度重視，其制度建設(shè)在改革與開放兩大視角上得到積極部署，并相互呼應(yīng)地不斷推進(jìn)。但在與稅收相關(guān)的理念上，也經(jīng)歷了并且還在繼續(xù)經(jīng)歷一個深化認(rèn)識、糾正和消除誤區(qū)的過程。
在改革開放初期，出現(xiàn)了“稅收萬能論”傾向，在重視稅收這個經(jīng)濟(jì)杠桿作用以后，感覺上是似乎稅收手段一旦應(yīng)用，就能決定性地解決想解決的問題，甚至可以解決一切經(jīng)濟(jì)社會問題。實(shí)踐中，有80年代不得已的“燒油特別稅”——這其實(shí)是當(dāng)時為實(shí)際工作指導(dǎo)中出現(xiàn)的偏差而“打補(bǔ)丁”的不得已之舉;后來又有曾經(jīng)想用以遏制社會上大吃大喝之風(fēng)然而力所不逮、無疾而終的“筵席稅”。這個傾向現(xiàn)在已經(jīng)不是主導(dǎo)的傾向。
在“稅收萬能論”之后，出現(xiàn)了另一種“稅收無用論”傾向，強(qiáng)調(diào)稅收其實(shí)起不了什么作用，不要太看重稅收。比如，討論房地產(chǎn)稅，很多人會說，我們研究了美國、日本的情況，推出房地產(chǎn)稅以后，那里房地產(chǎn)市場上的價格沒有看到回調(diào)，所以這個稅對于抑制房價是沒有用的。賈康認(rèn)為這種說法在學(xué)理上不能成立：稅收不可能包打天下，的確它不是萬能的，然而應(yīng)該建立的稅收制度遲遲不建立，又是萬萬不能的——說到美國和日本，那我們需要反問，為什么這些經(jīng)濟(jì)體在特定的發(fā)展階段上不約而同地都必須討論和解決建立這種直接稅制度的問題?如果不建立這種制度，那么他們的房地產(chǎn)市場和以后的社會發(fā)展會變成什么樣子?在經(jīng)濟(jì)分析里應(yīng)該知道，不能僅僅拿一個參數(shù)去跟某一種結(jié)果簡單地一對一形成因果關(guān)系，就用來論證并得出一個結(jié)論性認(rèn)識，我們必須注意到對房地產(chǎn)市場價格的影響因素太多了，這些因素合在一起，是由合力來決定房地產(chǎn)市場價位的走勢。至少在經(jīng)濟(jì)分析里可以說明，住房保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，可以通過影響供需雙方而對房地產(chǎn)市場的走勢產(chǎn)生壓艙促穩(wěn)的作用，特別是這個房地產(chǎn)稅的作用是多目標(biāo)的、綜合的，包括地方政府職能怎么樣內(nèi)洽地優(yōu)化轉(zhuǎn)變，也包括人們特別關(guān)心的怎樣遏制收入分配和財產(chǎn)配置的兩極分化等等。所以，對稅收不能一下走到另外一個極端而說它無用：稅收確實(shí)不萬能，但是走到另外一個極端說它無用又是錯誤的。
近些年，還出現(xiàn)了“稅制自然演變論”，其意思就是說不要想在稅制改革這方面揠苗助長。這一論調(diào)聽起來似乎有道理，但是仔細(xì)想一下，可知“稅制自然演變論”其實(shí)是否定了對于稅收這種制度建設(shè)人們主動把握它的可塑性而推進(jìn)稅制改革的必要性。因?yàn)檫@種可塑性是確實(shí)存在的：人類社會的稅制，從來必須通過人為因素來追求高水平地將它確立。防止稅制改革過于超前和過于激進(jìn)確有必要，但稅制的優(yōu)化，一定需要以改革方案和立法過程表現(xiàn)出人為設(shè)計的優(yōu)化處理，不應(yīng)歸之于一種人們無所作為的“自然演變”。
賈康認(rèn)為，我們面對的歷史性考驗(yàn)，就是爭取在中國“稅收法定”的過程中，能夠經(jīng)受時間的檢驗(yàn)，讓我們的稅制立法和改革方案設(shè)計、實(shí)施的水平，盡可能高一些。
稅收改革：探索中前行
回顧70年來稅制改革實(shí)踐，賈康認(rèn)為，這是一個在逐步探索、攻堅克難中不斷推進(jìn)、最終明確地鎖定建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)客觀需要的稅收制度體系、更恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮稅收作用的過程。
中國關(guān)鍵性的稅制改革內(nèi)容，主要發(fā)生于改革開放時期，風(fēng)雨兼程中，工商稅制得以逐步形成相對完整的多種稅、多環(huán)節(jié)、多次征的復(fù)合稅制，并于1994年以全面配套方案，實(shí)行了里程碑式的在中國構(gòu)建以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制的重大改革突變。在其后農(nóng)業(yè)稅又終結(jié)二千余年“皇糧國稅”身份退出歷史舞臺。黨的十八大之后，財稅配套改革方案中“營改增”和資源稅、環(huán)境稅等重點(diǎn)稅制改革任務(wù)取得決定性成果，個人所得稅改革有新的一輪大動作進(jìn)展，消費(fèi)稅改革正在醞釀，而房地產(chǎn)稅“立法先行”的改革已有于本屆人大任期內(nèi)啟動的明確時間表。
對于下一步稅制改革，賈康認(rèn)為，如何攻堅克難地完成直接稅改革任務(wù)，是達(dá)到中國經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化所必然要求的稅制現(xiàn)代化的一種歷史性考驗(yàn)。
賈康提到，近年來還出現(xiàn)了“政治體制改革先行論”，比如，全國人大宣布要啟動房地產(chǎn)稅立法以后，有人強(qiáng)調(diào)，這種直接稅改革應(yīng)該在中國政治體制改革完成以后再進(jìn)行。這樣的想法，賈康認(rèn)為其實(shí)是有合理內(nèi)核的，就是需要注意審慎地防范風(fēng)險，但這個認(rèn)識框架，卻是陷于消極等待的誤區(qū)，沒有在改革思路和順序上，看到中國于漸進(jìn)改革路徑依賴和約束之下怎樣借鑒“美國進(jìn)步時代的啟示”：賈康強(qiáng)調(diào)，美國于1880年~1920年的“進(jìn)步時代”，也沒有正面設(shè)計政治體制改革，但是通過稅制改革，可以讓社會上的廣泛公眾參與，來一起促進(jìn)政治文明水平的提高——“稅收法定”所構(gòu)建的是一個政治程序，需要引出政治生活中“規(guī)范的公共選擇”這個機(jī)制的生成和發(fā)展。賈康認(rèn)為，中國改革開放以來的“稅收立法”過程中，已有征求全社會意見建議和舉行公開聽證會等公眾參與的渠道和做法。中國稅制立法過程中最關(guān)鍵的一條，就是要有高透明度的電視、廣播直播的聽證會，各派意見擺自己的觀點(diǎn)，理性地講自己的論據(jù)，這就是政治生活中的一種進(jìn)步，包含著“走向共和”的實(shí)質(zhì)性追求。與這些相類似的公眾參與，將有可能以實(shí)際生活中的政治進(jìn)步，逐漸地促進(jìn)乃至完成政治體制改革所要完成的任務(wù)。所以，應(yīng)積極地以稅改促成稅制立法過程中的廣泛討論、公眾參與，在充分承認(rèn)物質(zhì)利益原則和不同利益集團(tuán)訴求的情況下，尋求最大公約數(shù)，尋求“出以公心”的合理的稅制現(xiàn)代化解決方案。
賈康強(qiáng)調(diào)，在中國“改革的深水區(qū)”，逐步提高直接稅比重和推進(jìn)直接稅改革，需要緊緊抓住房地產(chǎn)稅和個人所得稅的改革。作為下一階段的重點(diǎn)，房地產(chǎn)稅法應(yīng)盡快啟動立法的一審，在稅法草案公之于世、充分征收社會各界意見建議的基礎(chǔ)上，以公開的聽證會和內(nèi)部、外部的專題研討會等形式，集思廣益，尋求最大公約數(shù)，處理好免稅部分的設(shè)計問題，并注重配套解決不動產(chǎn)開發(fā)、交易環(huán)節(jié)相關(guān)稅費(fèi)的清理、整合與減負(fù)問題。個人所得稅方面，應(yīng)擇時積極推進(jìn)個人所得稅法的新一輪修訂，在中央已明確提出多年的“綜合與分類相結(jié)合”的改革大方向上，邁出更大步伐，即應(yīng)把可能歸并的各種非勞動收入與工薪收入等勞動收入歸并，使之接受超額累進(jìn)稅率的調(diào)節(jié)，同時可較大幅度降低最高邊際稅率，并在回應(yīng)社會訴求繼續(xù)適當(dāng)提高個稅“起征點(diǎn)”(基本生活費(fèi)用扣除額)的同時，進(jìn)一步優(yōu)化家庭收入按年度申報后贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、特定支出的專項(xiàng)扣除辦法。
地方稅體系建設(shè)，既是稅制改革的重要組成部分，更是與市場經(jīng)濟(jì)全局配套的分稅分級財政體制建設(shè)中十分關(guān)鍵的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。賈康認(rèn)為，需以服務(wù)全局的開闊視野看待地方稅體系的構(gòu)建完善，多方位、多層次理解地方稅體系。構(gòu)建和完善地方稅體系的目標(biāo)，不應(yīng)僅著眼于穩(wěn)定地方政府自有收入，也應(yīng)看重對社會主體收入、行為等的規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，還應(yīng)一并考慮對國家各項(xiàng)制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新乃至其他配套改革產(chǎn)生推動作用，從而有效提升國家政權(quán)體系的治理能力，服務(wù)于國家現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略和“五位一體”的全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。地方稅體系是包括地方稅種以及共享稅種在內(nèi)的所有能為地方政府籌集稅收收入的多稅種的有機(jī)組合;地方稅權(quán)不僅應(yīng)包括稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，還包括條件成熟時地方政府因地制宜的設(shè)稅權(quán)。地方稅體系的完善，還應(yīng)與非稅收入等其他稅費(fèi)制度改革統(tǒng)籌配套、協(xié)調(diào)聯(lián)動。
(原載《中國稅務(wù)報》2019年8月14日，原題為《賈康：讀懂稅收》)
