一、中國(guó)農(nóng)村反貧困認(rèn)識(shí)

　　1. 反貧困的基本歷程

　　反貧困是全世界任何政府、任何階段的重要政策目標(biāo)之一, 但在行動(dòng)上是否實(shí)施了扶貧政策以及此類政策是否收到了明顯的脫貧成效則可能是另一回事, 全世界很多發(fā)展中國(guó)家的反貧困效果不佳。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來(lái), 一直冀望通過(guò)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)來(lái)使農(nóng)民集體脫貧, 但歷經(jīng)上世紀(jì)五十至七十年代30年時(shí)間仍收效不佳。中國(guó)有效脫貧的真正起步是中國(guó)農(nóng)村的改革開(kāi)放, 只不過(guò)當(dāng)時(shí)官方?jīng)]有高頻度使用扶貧脫貧之類的詞語(yǔ)而已, 因當(dāng)年絕大多數(shù)農(nóng)民處于貧困狀態(tài), 政府的著眼點(diǎn)還是解決“吃飽飯、穿暖衣”的初級(jí)物質(zhì)生存問(wèn)題。但以“大包干”為標(biāo)志的農(nóng)村改革從初期的糧食增產(chǎn)解決溫飽問(wèn)題, 延伸到種植經(jīng)濟(jì)作物增加農(nóng)業(yè)收入, 再突破到大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲取農(nóng)村工業(yè)化收入, 最后演進(jìn)到進(jìn)城獲取異地非農(nóng)就業(yè)收入, 為緩貧脫貧發(fā)揮了不可磨滅的作用。

　　從1978年至1984年, 以“大包干”為標(biāo)志的農(nóng)村改革使得中國(guó)農(nóng)村普遍解決了溫飽問(wèn)題, 農(nóng)業(yè)連續(xù)豐收、糧食儲(chǔ)備較足, 在此基礎(chǔ)上, 中央政府開(kāi)始著眼于解決農(nóng)村貧困問(wèn)題。1984年, 國(guó)務(wù)院決定實(shí)施“以工代賑”計(jì)劃, 大規(guī)模幫助貧困地區(qū)修造公路、航道和小型水利工程。1985年, 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部等九部門《〈關(guān)于扶持農(nóng)村貧困戶發(fā)展生產(chǎn)治窮致富的請(qǐng)示〉的通知》。(1) 11986年5月16日, 國(guó)務(wù)院成立“貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”, (2) 2從這個(gè)國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的名稱可以看出, 當(dāng)時(shí)的扶貧著眼點(diǎn)一是瞄準(zhǔn)地區(qū)、二是瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1987年11月6日, 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于布置〈貧困縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)情況〉調(diào)查統(tǒng)計(jì)表的通知》, 以摸清貧困縣的基本情況和開(kāi)發(fā)情況。由于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)需要大量資金, 1989年3月, 國(guó)家成立了由國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主管的非營(yíng)利性社會(huì)組織“中國(guó)扶貧基金會(huì)”, 管理海內(nèi)外扶貧捐贈(zèng)基金的獨(dú)立社會(huì)團(tuán)體法人。

　　進(jìn)入上世紀(jì)九十年代后, 城市改革已經(jīng)獲得了很大進(jìn)展, 農(nóng)村也轉(zhuǎn)入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展階段, 南巡講話預(yù)示著進(jìn)一步的改革開(kāi)放。中共“十四大”報(bào)告中指出, “貧窮不是社會(huì)主義, 同步富裕又是不可能的, 必須允許和鼓勵(lì)一部分地區(qū)一部分人先富起來(lái), 以帶動(dòng)越來(lái)越多的地區(qū)和人們逐步達(dá)到共同富裕”、“貧困地區(qū)盡快脫貧致富, 是實(shí)現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分”, (3) 3這意味著分類致富中的扶貧脫貧將成為改革開(kāi)放戰(zhàn)略中的重要任務(wù)。1993年6月, 國(guó)家成立了國(guó)務(wù)院扶貧辦指導(dǎo)下的全國(guó)性非營(yíng)利社團(tuán)組織“中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)”;1993年12月28日將“國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”更名為“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”;1994年2月28日至3月3日的全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議在北京召開(kāi), 會(huì)議宣布:國(guó)務(wù)院決定從1994年到2000年, 每年再增加10億元以工代賑資金、10億元扶貧專項(xiàng)貼息貸款;1994年4月15日, 國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于印發(fā)《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃 (1994~2000年) 》的通知。這是我國(guó)第一個(gè)正式公布的大規(guī)模扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃, 并且設(shè)定了7年脫貧8000萬(wàn)貧困農(nóng)戶的目標(biāo)。1995年2月, 國(guó)家成立了“國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心”, (2015年更名為“中國(guó)扶貧發(fā)展中心”) 。這一連串密集的機(jī)構(gòu)成立或更名、國(guó)家扶貧工作會(huì)議和首個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧規(guī)劃, 標(biāo)志著扶貧脫貧工作逐漸進(jìn)入了政府工作表的重要位置, 從中也可以看到政府將這一工作目標(biāo)明確鎖定和聚焦在扶貧脫貧上, 而不像以前那樣只是寬泛地指向貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由此, 扶貧脫貧進(jìn)入了政府大規(guī)模、組織化的扶貧脫貧新階段。

　　進(jìn)入21世紀(jì)后, 中共“十六大”提出了2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo), 如何全面建成小康社會(huì)就成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頭等大事。中共“十六大”、“十七大”和“十八大”均立足于2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo), 對(duì)“三農(nóng)”工作提出要求、作出部署, 扶貧脫貧就成了能否建成小康社會(huì)的決定性工作。農(nóng)村扶貧脫貧高頻率地出現(xiàn)于官方媒體詞語(yǔ)和中央文件, 國(guó)家先后制定和發(fā)布了《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 (2001~2010年) 》、 (4) 4《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 (2011~2020年) 》 (5) 5和《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》 (6) 6等國(guó)家減貧規(guī)劃文件, 國(guó)家在財(cái)政上也投入了巨額扶貧資金, 并且為打贏扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)設(shè)定了到2020年“一個(gè)也不能剩”的脫貧時(shí)間和任務(wù)表。

　　2. 中國(guó)扶貧脫貧工作成效

　　扶貧是當(dāng)今全球各國(guó)都在進(jìn)行的事, 但扶貧只是行動(dòng), 重要的應(yīng)當(dāng)是扶貧的結(jié)果, 即脫貧效果。世界上不少發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展了很多扶貧行動(dòng)和項(xiàng)目, 但脫貧卻不盡人意;中國(guó)的矚目點(diǎn)不僅在于扶貧行動(dòng)的規(guī)模和力度大, 更在于脫貧效果好。

　　脫貧人口多是中國(guó)扶貧工作的巨大成效之一。1978年, 我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)為人均年純收入100元, 依1978年美元匯率1.684計(jì)算, 即0.1662美元/人日, (7) 7貧困2.5億人, 貧困發(fā)生率高達(dá)30.7%。到2017年, 貧困線的當(dāng)年價(jià)已提高到約2928元 (8) 8 (2010年不變價(jià)為2300元) , 貧困人口減少到3046萬(wàn)人, 貧困發(fā)生率降低到3.1%。若按當(dāng)年價(jià)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量1978年農(nóng)村居民貧困狀況, 則1978年的貧困發(fā)生率為97.5%, 貧困人口規(guī)模7.7億, 這意味著1978年至2017年, 中國(guó)減貧人口近8億人 (含人口增加因素) 。

　　中國(guó)脫貧工作的巨大成效之二是脫貧速度快。短時(shí)間內(nèi)大規(guī)模脫貧是很不容易的, 從2000~2010年數(shù)據(jù)看, 全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率從10.2%下降到2.8%, 10年內(nèi)下降了72.6%。2010年, 我國(guó)將貧困標(biāo)準(zhǔn)提高了92.3%, 從2008年的1196元提高到2010年的2300元, 新標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人數(shù)和貧困發(fā)生率隨之上升, 貧困人口從2688萬(wàn)人上升到16567萬(wàn)人, 貧困發(fā)生率從2.8%上升到13.4%。但經(jīng)過(guò)7年的反貧困, 貧困人口又減少了81.6%, 從16567萬(wàn)人減少到3046萬(wàn)人, 貧困發(fā)生率從13.4%下降到3.1%, 這種減貧速度世所罕見(jiàn) (具體見(jiàn)表1、圖1) 。

　　表1 全國(guó)農(nóng)村貧困人數(shù)和貧困發(fā)生率變化

　　表中數(shù)據(jù)系作者根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》[1]歷年數(shù)據(jù)整理。2010年國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高了92.3%, 從2008年的1196元提高到2010年2300元, 新標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人數(shù)和貧困發(fā)生率隨之上升, 所以表中2010年用了新舊貧困標(biāo)準(zhǔn)下的數(shù)據(jù)。

　　減貧速度之快從國(guó)際數(shù)據(jù)中的對(duì)比中也得到了映證。世界銀行以2011年購(gòu)買力平價(jià) (PPP) 計(jì)算了人日3.2美元收入的貧困發(fā)生率, 1990年中國(guó)為90.1%、中低收入國(guó)家平均為67.4%、世界平均為55.0%;到2013年中國(guó)降低到12.1% (2014年為9.5%) 、中低收入國(guó)家平均降低到33.8%、世界平均值降低到28.6%。

　　中國(guó)脫貧工作的巨大成效之三是脫貧地區(qū)的廣泛性, 各地區(qū)的脫貧工作都取得了明顯成效。2010年與2000年相比, 東、中、西部貧困人口分別減少了87.1%、70.2%和69.4%。2010~2016年在2000~2010年的反貧困基礎(chǔ)上又繼續(xù)減少了81.1%、71.3%和73.3% (具體見(jiàn)表2) 。

　　表2 東、中、西部農(nóng)村貧困人口分布變化

　　表中數(shù)據(jù)系作者根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》[2~5]歷年數(shù)據(jù)整理。

　　中國(guó)脫貧工作的巨大成效之四是總體脫貧穩(wěn)定性好。從圖1可看出, 全國(guó)總體返貧現(xiàn)象出現(xiàn)在反貧困初期的1986~1991年期間, 1993年政府系統(tǒng)化推進(jìn)扶貧政策后只有2003年出現(xiàn)過(guò)總體返貧現(xiàn)象, 因?yàn)?003年遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害和“非典”疫情影響了農(nóng)民工務(wù)工。2003年之后, 中國(guó)再?zèng)]有出現(xiàn)過(guò)總體返貧現(xiàn)象。在個(gè)體返貧方面, 必然會(huì)存在返貧現(xiàn)象, 但由于《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》沒(méi)有提供個(gè)體返貧的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù), 無(wú)法作個(gè)體返貧分析。

　　從國(guó)際比較看, 正因?yàn)橹袊?guó)的扶貧脫貧獲得了上述巨大成效, 從而使中國(guó)扶貧工作和脫貧效果贏得世界矚目, 被譽(yù)為扎實(shí)有效的“中國(guó)式減貧”。“中國(guó)式減貧”使中國(guó)成為世界上減貧人口最多、減貧速度最快的國(guó)家, 率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)提出的“極端貧困人口減半”目標(biāo)。2010年, 聯(lián)合國(guó)86個(gè)自定標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家貧困發(fā)生率平均為37.4%, 我國(guó)是2.8%。盡管各國(guó)之間的貧困標(biāo)準(zhǔn)不一, 但還是能夠明顯感覺(jué)到減貧成效的懸殊差異。聯(lián)合國(guó)《千年發(fā)展目標(biāo)2015年報(bào)告》顯示, 全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年的8.36億, 中國(guó)的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%, 為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署前署長(zhǎng)海倫·克拉克說(shuō):“中國(guó)最貧困人口的脫貧規(guī)模舉世矚目, 速度之快也是絕無(wú)僅有!”。2017年初聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯評(píng)價(jià)中國(guó)的減貧成就:過(guò)去十年, 中國(guó)是為全球減貧作出最大貢獻(xiàn)的國(guó)家。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織駐華代表馬文森表示, 在聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中, 消除貧困是其中之一。如果沒(méi)有中國(guó)的貢獻(xiàn), 整個(gè)脫貧目標(biāo)是不可能實(shí)現(xiàn)的。

　　雖然我國(guó)的扶貧減貧取得了舉世矚目的成效和認(rèn)可, 但我們也必須看到, 當(dāng)前中國(guó)的脫貧標(biāo)準(zhǔn)還是低水平的, 按照世界銀行的方法換算, [6]我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)約在人日1.6~1.8美元, 介于兩個(gè)常用的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn) (日均每人1.25美元和2美元) 之間, 即還只是剛剛擺脫絕對(duì)貧困。今后, 我們還需要提高貧困標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行扶貧減貧, 在世界銀行提出的人日3.2美元和5.5美元的水平上脫貧。

　　3. 中國(guó)扶貧減貧脫貧工作的成功要素

　　從人類發(fā)展史看, 減貧脫貧是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。歷史上有私人或政府機(jī)構(gòu)來(lái)救助窮人的, 尤其以西方歷史上的教堂救助為典型, 但也往往限于給餐留宿式的臨時(shí)救助, 沒(méi)有以一定收入水平為目標(biāo)的扶貧減貧脫貧。作為扶貧減貧脫貧目標(biāo)明確的系統(tǒng)性政府政策, 還是現(xiàn)代才出現(xiàn)的事情, 尤其是二戰(zhàn)以后成立的國(guó)際組織的倡議和努力。

　　從社會(huì)發(fā)展規(guī)律或理論認(rèn)識(shí)來(lái)說(shuō), 在一國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期, 經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致國(guó)民大規(guī)模且迅速地增加收入, 因此, 經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展成為國(guó)民迅速且大規(guī)模減貧脫貧的最大功臣, 這是一個(gè)世界性的基本規(guī)律。各國(guó)分配不平的差異只能影響減貧脫貧規(guī)模和深度, 不會(huì)否定減貧脫貧的基本趨勢(shì)和成效。因?yàn)檫@種減貧脫貧屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自然帶動(dòng)的結(jié)果, 因此, 在學(xué)術(shù)層面也把這類減貧脫貧稱之為經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”, 即絕大多數(shù)減貧脫貧戶是搭上了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“便車”而減貧脫貧的。

　　中國(guó)案例也符合上述規(guī)律, 隨著中國(guó)起源于農(nóng)村的改革從糧食生產(chǎn)延伸到經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)、從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域拓展到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、從農(nóng)村改革擴(kuò)大到城市改革, 為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供了寬松有利的發(fā)展環(huán)境, 迅速提高了農(nóng)民收入, 使得廣大農(nóng)民大規(guī)模地成功減貧脫貧。

　　可以說(shuō), 1993年以前我國(guó)農(nóng)村居民的減貧脫貧主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功勞, 而不是來(lái)自政府的扶貧政策, 或說(shuō)農(nóng)戶減貧脫貧的主要功績(jī)不是政府扶貧減貧行為的結(jié)果。正如上述第一部分所闡述的, 那時(shí)候政府在理論上還沒(méi)有清晰地瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶的準(zhǔn)備, 在組織上還沒(méi)有形成完備的扶貧體系, (9) 9在財(cái)政上也沒(méi)有多大的扶貧支出, 當(dāng)時(shí)有限的扶貧行為還是著眼于促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 而不是瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶的扶貧減貧。這時(shí)候政府減貧脫貧目標(biāo)的主要政策實(shí)際上是發(fā)展經(jīng)濟(jì), 通過(guò)“涓滴效應(yīng)”達(dá)到大規(guī)模減貧脫貧的效果。

　　當(dāng)一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí), 該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脫貧“涓滴效應(yīng)”漸漸下降, 這表明貧困戶的貧困原因已開(kāi)始轉(zhuǎn)變, 隨著越來(lái)越多的農(nóng)戶脫貧, 未脫貧農(nóng)戶的貧困不是缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)和收入的一般性社會(huì)因素所導(dǎo)致的, 而是具體家戶原因?qū)е碌? 比如具體家戶層面的就業(yè)能力或意愿問(wèn)題。1993年后, 全國(guó)除連片貧困地區(qū)外, 很多地區(qū)出現(xiàn)了脫貧“涓滴效應(yīng)”的逐漸下降。以前出臺(tái)一項(xiàng)政策或措施, 一下能解決幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn), 甚至上千萬(wàn)人脫貧, 現(xiàn)在出臺(tái)一項(xiàng)政策就沒(méi)有這么大的邊際效益了, 這時(shí)就需要政府出臺(tái)專項(xiàng)的瞄準(zhǔn)貧困戶的反貧困政策, 同時(shí)也需要政府對(duì)反貧困投入較多的專項(xiàng)財(cái)政。

　　1993年后, 政府的農(nóng)村反貧困開(kāi)始加大了對(duì)貧困農(nóng)戶的扶貧工作力度, 從上面第一部分對(duì)扶貧機(jī)構(gòu)和組織、扶貧研究與投入的回顧可以感受到這一點(diǎn)。國(guó)家在反貧困瞄準(zhǔn)上逐步開(kāi)始明晰了“貧困地區(qū)貧困村貧困戶深度貧困戶”的多級(jí)演進(jìn)的精確瞄準(zhǔn)。此階段的中國(guó)農(nóng)村反貧困是以政府推進(jìn)為主的反貧困, 此階段減貧脫貧的主要功績(jī)來(lái)自于政府系統(tǒng)的反貧困政策推進(jìn), 尤其是“十八大”后大力度實(shí)施的“片區(qū)規(guī)劃”、“精準(zhǔn)扶貧”和“一個(gè)不能剩”的反貧困要求及其配套政策和項(xiàng)目。

　　從行政角度看, 中國(guó)農(nóng)村反貧困的成功要素不僅僅在于中國(guó)有一整套系統(tǒng)、完整的反貧困組織機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)略與政策措施, 這里必須視作重要成功要素的是政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)能力、動(dòng)員能力、協(xié)調(diào)能力和反貧困機(jī)制, 如出臺(tái)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》、開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)成效考核、整合扶貧資金、構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)一起抓扶貧的層層落實(shí)責(zé)任制的治理格局, 等等, 充分顯示了中國(guó)政府的反貧困行政能力和機(jī)制。因此, 反貧困中出現(xiàn)的所有相關(guān)問(wèn)題都可以得到處理, 并使各項(xiàng)反貧困措施得到全方位落實(shí), 尤其是能夠保證反貧困有一個(gè)目標(biāo)明確、階段銜接、力量整合、統(tǒng)籌兼顧的長(zhǎng)期反貧困戰(zhàn)略規(guī)劃。強(qiáng)大有效的行政領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力是中國(guó)有別于其他發(fā)展中國(guó)家反貧困的鮮明特色, 在很多執(zhí)政黨輪換的發(fā)展中國(guó)家是很難做到的, 甚至是幾乎做不到的。

　　中國(guó)減貧脫貧的成功要素之三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展為反貧困提供了強(qiáng)大的資金支持, 正如上面所說(shuō), 1993年前的減貧脫貧功績(jī)主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”, 那時(shí)的政府資金投入與其說(shuō)投入扶貧不如說(shuō)投入發(fā)展經(jīng)濟(jì)更為恰當(dāng)準(zhǔn)確;但1993年后的政府反貧困措施是需要強(qiáng)大的資金支持的, 得益于中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛階段的高速持續(xù)發(fā)展, 為反貧困提供了不可或缺的巨量資金供給, 這種供給不僅來(lái)自政府的巨大財(cái)政資金投入, 還動(dòng)員了數(shù)量極其可觀的民間資金和實(shí)物投入, 這點(diǎn)也是其他發(fā)展中國(guó)家不可比擬的。

　　反貧困的“中國(guó)模式”和“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”為世界反貧困提供了極具價(jià)值的參考和啟示, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全社會(huì)反貧困共識(shí)與決心、強(qiáng)有力的政府領(lǐng)導(dǎo)與推進(jìn)、系統(tǒng)有效的機(jī)制和措施, 這些成功的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)是值得其他發(fā)展中國(guó)家借鑒的。

　　二、2020年后的中國(guó)反貧困思考

　　此次脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)將在2020年完成, 全國(guó)農(nóng)村將基本擺脫現(xiàn)有貧困線水平的絕對(duì)貧困。那么, 2020年后的中國(guó)反貧困走向如何?戰(zhàn)略如何?我們將探討幾個(gè)值得思考的問(wèn)題。

　　1. 絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困

　　根據(jù)世界銀行推薦的發(fā)展中國(guó)家貧困線確定方法:低貧困線和高貧困線 (1.25~2.0美元/人日) , (10) 10考慮到我國(guó)“兩不愁、三保障”的扶貧水平, 我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)所代表的實(shí)際生活水平大體接近高貧困線的水平, 也就是說(shuō), 我國(guó)2020年的脫貧還只是擺脫了絕對(duì)貧困。如果依照世界銀行提出的3.2美元/人日 (2011年P(guān)PP) 的貧困標(biāo)準(zhǔn), (11) 112014年我國(guó)城鄉(xiāng)貧困發(fā)生率是9.5%;如果依照世界銀行提出的5.5美元/人日 (2011年P(guān)PP) 的貧困標(biāo)準(zhǔn), 2014年我國(guó)城鄉(xiāng)貧困發(fā)生率是31.5%。所以, 我國(guó)2020年的脫貧水平還是低水平的, 扶貧減貧工作依然任重道遠(yuǎn)。

　　任何時(shí)代、任何國(guó)家和地區(qū)都存在“貧困”問(wèn)題, 因?yàn)樗^貧困都是相對(duì)而言的, 即使今天的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也依然存在貧困問(wèn)題, (12) 12但此時(shí)的貧困問(wèn)題基本上是相對(duì)貧困問(wèn)題。(13) 13所以, 2020年后中國(guó)反貧困的基本定位是在防止返貧的基礎(chǔ)上解決相對(duì)貧困問(wèn)題。

　　2. 反貧困主戰(zhàn)場(chǎng)

　　隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的逐步推進(jìn), 城市貧困問(wèn)題日益突出, 城市的低收入者 (包括在城市中生活的農(nóng)民工) 、下崗群體以及殘疾人、失能或半失能的孤寡老人等往往成為城市貧困人群。城市貧困人口實(shí)際生活的艱難程度有時(shí)甚于農(nóng)村貧困人口, 因?yàn)楹芏喑鞘猩畹牡拙€彈性遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)村居民, 甚至是剛性的, 比如農(nóng)村人口還可能從大自然取水作為生活用水, 還可能利用自然界物質(zhì)作為能源解決煮飯烹菜, 可以利用一小塊土地種糧種菜, 還可以住在自己的破舊的陋屋, 但城市人口必須通過(guò)購(gòu)買 (或租金) 來(lái)獲取這些基本的生存資料。

　　盡管城市人口貧困問(wèn)題日益突出, 但2020年后我國(guó)反貧困的主戰(zhàn)場(chǎng)依然是農(nóng)村, 而不是城市, 在總體判斷上這點(diǎn)是絕不能誤判的。2017年城鄉(xiāng)居民的收入倍差是2.71 (農(nóng)民=1) , 農(nóng)村人口的脫貧標(biāo)準(zhǔn)是低水平的;而且城市居民的生活基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障網(wǎng)等公共物品供給也遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于農(nóng)村居民, 農(nóng)村貧困人口和返貧人口中60%以上是因病致貧。

　　3. 反貧困的主要任務(wù)

　　前一階段反貧困主要解決的是收入不足導(dǎo)致的溫飽型基本生活問(wèn)題, 目前基本生活型貧困問(wèn)題已經(jīng)初步解決, 反貧困的新任務(wù)或新目標(biāo)有了新的變化, 反貧困任務(wù)主要是絕對(duì)貧困疊加上相對(duì)貧困、從一般貧困轉(zhuǎn)向特殊群體、從單維貧困拓展到多維貧困、 (14) 14從農(nóng)村貧困延伸到城市貧困, 尤其要重視的是如何阻斷貧困的代際傳遞。

　　4. 城鄉(xiāng)減貧途徑與政策差異

　　2020年后的反貧困與此前相比, 在內(nèi)容上更為細(xì)化, 在地域上更為擴(kuò)大, 在維度上更為多樣, 因此2020年后的扶貧工作需要繼續(xù)分類施策, 通過(guò)提高精準(zhǔn)度來(lái)提高減貧脫貧效果。與此同時(shí), 2020年后的反貧困工作應(yīng)注意農(nóng)村反貧困和城市反貧困的關(guān)系和差異。

　　從農(nóng)村減貧脫貧途徑來(lái)看, 主要途徑無(wú)外乎這樣幾條。一是開(kāi)發(fā)式扶貧, 有時(shí)亦稱產(chǎn)業(yè)扶貧, 這種扶貧途徑在農(nóng)村地區(qū)主要表現(xiàn)為兩種方式。第一種方式是貧困戶自我開(kāi)發(fā)式扶貧, 貧困農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的減貧脫貧行為, 即政府通過(guò)引導(dǎo)和支持, 幫助貧困戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 產(chǎn)品增產(chǎn)優(yōu)化、開(kāi)拓銷售渠道、產(chǎn)品提價(jià)增值, 以此幫助貧困戶通過(guò)提高自身農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的水平來(lái)達(dá)到減貧脫貧。(15) 15第二種方式是外部開(kāi)放式扶貧, 即政府通過(guò)引導(dǎo)和支持, 幫助當(dāng)?shù)匕l(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、改善產(chǎn)業(yè)環(huán)境, 包括招商引資、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等。依靠改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來(lái)增加非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)或訂單農(nóng)業(yè)等, 以此間接幫助貧困戶減貧脫貧。相對(duì)于貧困戶自我發(fā)展這種狹義的開(kāi)發(fā)式扶貧來(lái)說(shuō), 這可視作廣義的開(kāi)發(fā)式扶貧, 這種扶貧脫貧實(shí)際上是來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”。二是公益性扶貧, 即政府需要向農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品, 政府將提供公共產(chǎn)品的崗位提供給貧困人群, 使得他們通過(guò)就業(yè)收入來(lái)減貧脫貧。三是保障性減貧 (或說(shuō)“救濟(jì)式扶貧”) , 這種扶貧實(shí)際上就是民政救濟(jì), 通常適用于缺乏減貧脫貧能力的農(nóng)戶, 如孤寡農(nóng)戶、病殘農(nóng)戶等。

　　以前的農(nóng)村扶貧工作主要是以開(kāi)發(fā)式扶貧 (產(chǎn)業(yè)扶貧) 為主、以救濟(jì)扶貧和公益性扶貧為輔。2020年后的農(nóng)村貧困人口絕大多數(shù)是因病因殘因老因智障而致貧, 極少數(shù)是因懶致貧。貧困發(fā)生率低了, 但扶貧難度卻加大了, 農(nóng)村開(kāi)發(fā)式產(chǎn)業(yè)扶貧的效果將下降, 加上素質(zhì)較高的新生代農(nóng)村勞力的繼續(xù)外出和老年農(nóng)民工返鄉(xiāng)人數(shù)增加。換句話說(shuō), 農(nóng)村貧困人口主要由難以通過(guò)就業(yè)或自己創(chuàng)業(yè)來(lái)脫貧的人口組成, 因此, 保障式和公益式扶貧減貧脫貧的作用將大大上升。也即是說(shuō), 2020年后的農(nóng)村扶貧政策應(yīng)加大民政救助的重視程度和財(cái)政投入, 從開(kāi)發(fā)式扶貧為主轉(zhuǎn)入到保障式和公益式扶貧并重。

　　城市反貧困政策的關(guān)注和實(shí)施重點(diǎn)應(yīng)該是就業(yè)和就業(yè)保障政策, 即財(cái)政、金融和企業(yè)政策應(yīng)加大支持就業(yè)和就業(yè)保障力度, 因?yàn)榫蜆I(yè)問(wèn)題是未來(lái)中國(guó)城市的主要問(wèn)題之一;城市老年人已經(jīng)具有相對(duì)較好的社會(huì)福利保障 (如退休金和醫(yī)保等) , 而且今后會(huì)更好, 而年輕人 (除了極少數(shù)懶人) 只要能就業(yè), 一般就不會(huì)成為貧困人群。城市反貧困的這一特點(diǎn)與農(nóng)村是明顯不同的。

　　5. 貧困標(biāo)準(zhǔn)的一致性與計(jì)算

　　目前我國(guó)城鄉(xiāng)貧困線是分開(kāi)劃的, 其依據(jù)是基礎(chǔ)水平、實(shí)際生活水平和各地財(cái)力是不一樣的。但這種劃分是有依據(jù)問(wèn)題的。2020年前的貧困線劃分更多的是考慮到操作條件, 但即使從操作條件來(lái)說(shuō), 也是存在一定問(wèn)題的, 既然各地的基礎(chǔ)水平、實(shí)際生活水平和財(cái)力是不一樣的, 那又為什么全國(guó)各省農(nóng)村劃定的貧困線統(tǒng)一為2300元 (2010年價(jià)格) 呢?西部地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)顯然是有很大差距, 統(tǒng)一貧困線使得前者的脫貧難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)加大。

　　2020年后的貧困線標(biāo)準(zhǔn)是否可以考慮全國(guó)一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)或各省城鄉(xiāng)用一條計(jì)算基線?一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn), 即城鄉(xiāng)一致、各省一致的一條貧困線。也許現(xiàn)階段省區(qū)間、城鄉(xiāng)間差異較大, 在操作條件上不便于全國(guó)統(tǒng)一一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)。

　　各省城鄉(xiāng)貧困計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)用一條計(jì)算基線?即改變目前城鄉(xiāng)分別計(jì)算貧困線的做法, 而只是計(jì)算城市貧困線, 農(nóng)村根據(jù)城市貧困線來(lái)劃定貧困線。考慮到現(xiàn)實(shí)生活差距和操作條件, 農(nóng)村貧困線是城市貧困線的%。如此做的好處是, 城鄉(xiāng)貧困差異一目了然, 隨著過(guò)渡階段, 逐漸縮小兩者的差距, 最后成為一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)。

　　有人會(huì)說(shuō)何必如此, 完全可以讓城鄉(xiāng)貧困線差距逐年縮小, 最后合一。當(dāng)然可以如此實(shí)施, 但采用一個(gè)計(jì)算基準(zhǔn)具有兩點(diǎn)好處。一是在理論上容易體現(xiàn)追求城鄉(xiāng)國(guó)民公平的努力, 暫時(shí)不能實(shí)現(xiàn)只是因?yàn)椴僮餍苑矫娴臈l件不足, 但目標(biāo)清楚地指向縮小差距、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。二是在操作中有利于縮小城鄉(xiāng)差距。因?yàn)橹贫ㄘ毨Ь€是有客觀考慮因素的, 從而形成計(jì)算公式。在確定相對(duì)貧困人群時(shí), 多數(shù)是依據(jù)居民收入的平均數(shù)或中位數(shù)的一定比例來(lái)確定的, 由于城鄉(xiāng)居民收入的平均數(shù)或中位數(shù)的絕對(duì)值不同, 因此, 分別計(jì)算時(shí)容易出現(xiàn)實(shí)際倍差或絕對(duì)差擴(kuò)大的現(xiàn)象。因?yàn)槲覀內(nèi)狈λ柝毨丝诘挠?jì)算數(shù)據(jù), 這里就借用我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入五等份中最低一檔的低收入戶來(lái)進(jìn)行城鄉(xiāng)比較, 全國(guó)城鄉(xiāng)最低收入戶的倍差 (以農(nóng)村低收入戶為基準(zhǔn)) 由2013年的3.4倍擴(kuò)大到2016年的4.3倍, 同期的絕對(duì)差額由7018元擴(kuò)大到9997元 (表3) 。這在一定程度上可反映出城鄉(xiāng)分開(kāi)計(jì)算貧困線所隱含的問(wèn)題, 實(shí)際上并不利于縮小貧困線距離。如果人為隨意縮小城鄉(xiāng)貧困戶差距, 那么劃定的依據(jù)又在哪里?

　　表3 城鄉(xiāng)居民低收入戶差距變化

　　表中數(shù)據(jù)系作者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

　　杭州市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)采用的就是以單一的城市線為基準(zhǔn)的方式。杭州市經(jīng)濟(jì)條件較好的區(qū)縣級(jí)行政地區(qū)采用城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障線, 在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的區(qū)縣級(jí)地區(qū)實(shí)行城鄉(xiāng)不同的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn), 但使用的是單一的城市線基準(zhǔn), 農(nóng)村的最低生活保障線計(jì)算是城市線的一個(gè)百分比:“農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、逐步縮小城鄉(xiāng)差距的工作要求, 應(yīng)按不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的90%執(zhí)行”。(16) 16

　　還有一個(gè)問(wèn)題, 收入貧困線本來(lái)是用來(lái)測(cè)度貧困人口規(guī)模的, 在確定建檔立卡貧困人口時(shí), 收入也僅僅是考慮因素之一。但在各地的扶貧實(shí)踐中事實(shí)上已經(jīng)成為了脫貧的收入基準(zhǔn)線, 即各地農(nóng)村居民的收入標(biāo)準(zhǔn)只能高于, 不能低于這條底線, 脫貧業(yè)績(jī)考核中如沒(méi)有滿足這條收入標(biāo)準(zhǔn)就可以一項(xiàng)否決。因此, 就出現(xiàn)了一個(gè)重要的討論問(wèn)題:農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)線應(yīng)當(dāng)全國(guó)一致還是與當(dāng)?shù)爻鞘胸毨Ь€掛鉤?目前全國(guó)的農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)一致的, 即2300元/人年 (2010年價(jià)格) , 但城市低保是全國(guó)不一樣的, 由當(dāng)?shù)馗骷?jí)人民政府負(fù)責(zé)確定和管理。(17) 17為什么農(nóng)村是全國(guó)統(tǒng)一的, 而城市不統(tǒng)一呢?顯然, 統(tǒng)一全國(guó)城市低保線的結(jié)果或是不少地方政府的財(cái)力所不達(dá), 或是此線標(biāo)準(zhǔn)很低, 因?yàn)楦鞯卣?cái)力差異會(huì)造成各省低保壓力的差異。同樣道理, 全國(guó)一致的農(nóng)村貧困線對(duì)于各地政府的農(nóng)村減貧脫貧壓力是不一樣的, 這就表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的脫貧壓力十分巨大。在解決相對(duì)貧困問(wèn)題時(shí), 后脫貧時(shí)期農(nóng)村貧困線的劃定是否與當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)線掛鉤為宜, 而不應(yīng)全國(guó)農(nóng)村統(tǒng)一。由此, 經(jīng)過(guò)相當(dāng)一段時(shí)期的發(fā)展, 逐步過(guò)渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全國(guó)統(tǒng)一。

　　6. 反貧困形式轉(zhuǎn)入長(zhǎng)期的常態(tài)化工作

　　中國(guó)農(nóng)村反貧困規(guī)模之大是全世界獨(dú)一無(wú)二的, 反貧困工作給各級(jí)政府的壓力也是世所罕見(jiàn)的。進(jìn)入“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”以來(lái), 扶貧脫貧工作不僅成為農(nóng)村工作的重中之重, 實(shí)際上已呈高壓態(tài), 這種高壓分布不僅從上到下落在各級(jí)政府和每位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)身上, 而且落在眾多基層工作者身上, 其壓力之大從社會(huì)上廣泛流傳的很多關(guān)于扶貧脫貧工作的民間“段子”也可反映一斑。運(yùn)動(dòng)式 (或說(shuō)戰(zhàn)役式) 扶貧脫貧的成就是巨大的, 但成本也是巨大的, 2020年后的反貧困將進(jìn)入更長(zhǎng)期的減緩相對(duì)貧困階段, 運(yùn)動(dòng)式的反貧困工作形式是否應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入常規(guī)式反貧困階段。

　　7. 全國(guó)統(tǒng)籌的反貧困財(cái)政機(jī)制的理論認(rèn)識(shí)

　　未來(lái)理想和公平的貧困標(biāo)準(zhǔn)線應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全國(guó)統(tǒng)一的, 至少也是省級(jí)范圍內(nèi)統(tǒng)一的 (事實(shí)上目前有些發(fā)達(dá)省份已經(jīng)做到了城鄉(xiāng)統(tǒng)一) 。但目前由于各地發(fā)展水平的不同, 扶貧籌資能力是不一樣的。因此, 扶貧資金需要一定程度上的全國(guó)統(tǒng)籌, 至少也需要省級(jí)統(tǒng)籌。即使一下子做不到, 但在頂層設(shè)計(jì)上需要構(gòu)建這么一個(gè)機(jī)制, 然后從初級(jí)做起, 漸漸過(guò)渡到預(yù)定的理想狀態(tài)。

　　在建立全國(guó)統(tǒng)籌的反貧困財(cái)政機(jī)制方面, 也需要厘清一些認(rèn)識(shí)和關(guān)系, 即發(fā)達(dá)地區(qū)在財(cái)稅上輸出這點(diǎn)上已經(jīng)作出了較大貢獻(xiàn), 在扶貧資金的財(cái)政轉(zhuǎn)移分配上也往往所得很少甚至沒(méi)有, 如果在反貧困財(cái)政籌資上再?gòu)陌l(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū), 事實(shí)上無(wú)異于向發(fā)達(dá)地區(qū)額外征收了一種“殺富濟(jì)貧”的“反貧困稅”。因此, 在反貧困籌資機(jī)制上應(yīng)當(dāng)厘清此類關(guān)系的理論認(rèn)識(shí), 因?yàn)檫@種關(guān)系的理論認(rèn)識(shí)和處置完全可以延伸到我國(guó)整個(gè)社保機(jī)制, 比如中央政府建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度。(18) 18其次是反貧困籌資在法律上是否存在撥款依據(jù), 或者每年視財(cái)政狀況的酌情撥付, 從依法治國(guó)的視角看, 這些都應(yīng)當(dāng)加以明確。