導語：就地方政府而言，推行地票制度很重要的目標還是增加建設(shè)用地的面積，地票制度如果要繼續(xù)試驗甚至推行到更廣的區(qū)域，復墾耕地的質(zhì)量是一個不能忽視的問題。

　　
      指著后山一塊長滿雜草的荒地告訴經(jīng)濟觀察報記者，那是她家老房子的所在地。如果不出意外，這塊地能夠給傅家的銀行卡上增加51336元收入，至于這塊土地的“變現(xiàn)”過程，復雜而又精巧。

　　傅能玲是重慶市銅梁縣飛鳳村村民，2011年底的某天，在縣鄉(xiāng)干部的組織下，傅家年久失修的老房被拆除，所在地塊被復墾成耕地；2012年，包括傅家這塊238平方米的土地在內(nèi)，眾多被復墾的農(nóng)村建設(shè)用地被打包進一宗面積上千畝的“地票”。

　　爾后，在重慶解放碑的一座高樓里，一輪輪競價后拍賣槌落定，通過重慶市農(nóng)村土地交易所，這宗地票被開發(fā)商以20.6萬元/畝的價格買走，這些手持巨資的開發(fā)商大多急于上馬新的項目，卻又苦于缺乏建設(shè)用地指標。

　　時間又過去大約一年，扣除復墾成本，依照那宗地票中每戶農(nóng)民復墾土地面積所占的比例，重慶農(nóng)村土地交易所將把拍賣所得的85%收入打進農(nóng)民的個人賬戶。

　　這是一樁看上去多贏的交易體系——地票促成了農(nóng)村建設(shè)用地進入市場，傅家年久失修的老房實現(xiàn)了前所未有的價值；開發(fā)商拿到了急需的建設(shè)用地指標；借助地票獲得建設(shè)用地“計劃外指標”，重慶獲得了更多的建設(shè)用地；同時，國家“18億畝耕地紅線”也未被打破。

　　在2013年5月舉行的“第二屆中國國際農(nóng)商高峰論壇”上，重慶市長黃奇帆說，地票制度在重慶已經(jīng)搞了4年，還是非常合理的，這項制度對整個國家有意義，能實現(xiàn)宏觀長遠的城鄉(xiāng)建設(shè)性用地綜合平衡，最后城市供地能得到保障，房地產(chǎn)價格也不會因土地太少而變得畸形高漲，同時農(nóng)村的耕地又能得到保護。

　　而中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文則表達了對重慶地票制度的一些擔憂，他在2013年全國“兩會”期間公開表示，如果通過地票拿建設(shè)用地指標，這個指標是納入國家每年的建設(shè)用地總規(guī)模里，還是在那以外？如果在規(guī)模之內(nèi)，地方積極性是不高的，它實際上是想要在計劃指標之外，再增加一大塊。但增加的一塊，國家財政，還有銀行該怎么辦？供了多少地就有多少貸款出去，就會有多少鋼鐵水泥建材要出去。換句話說，給你的指標，如果在規(guī)模之外，那還有宏觀調(diào)控嗎？

　　“地票制度試驗得‘成功’或者‘不成功’，能不能向全國推廣，關(guān)鍵在于你站在一個怎樣的視角上去觀察它，視角不同，結(jié)論也會不一樣。”長期關(guān)注重慶地票改革的重慶社會科學院研究員郭振杰對經(jīng)濟觀察報記者說。

　　但可以確定的是，當前地方政府對試行地票改革仍懷有強烈的興趣，在重慶、成都試行地票制度約4年后，2013年4月，廣州成為全國第三個推出地票流轉(zhuǎn)制度的地區(qū)。

　　制度設(shè)計

　　2008年12月4日，在獲得國家有關(guān)部委的批準后，重慶成立了國內(nèi)第一個農(nóng)村土地交易所，主要進行地票交易和農(nóng)用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)的實物交易。

　　簡而言之，地票即城市建設(shè)用地的指標，當時出臺的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》規(guī)定：“農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標”即是地票。

　　土地開發(fā)者可以根據(jù)自身建設(shè)項目的需要在土交所競購地票，并在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃范圍內(nèi)選擇相應(yīng)耕地擬做項目開發(fā)；政府首先將開發(fā)者所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，再進行相關(guān)整理后，對該地塊實行招標拍賣掛牌，土地一旦出讓，競購者的地票則實現(xiàn)了“落地”。

　　地票制度落地重慶，源于該市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革背景下對建設(shè)用地的強烈需求。

　　2007年，成渝兩地獲批國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，這一年也適值重慶直轄十年，在第一個10年里，重慶發(fā)展的重心是解決包括三峽移民、國企改革等在內(nèi)的“遺留問題”，此后重慶開始致力于成為“西部地區(qū)的重要增長極、長江上游地區(qū)的經(jīng)濟中心、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市”。在建設(shè)用地日趨緊張的局面下，重慶開始尋求利用制度突破獲得更多的發(fā)展資源。

　　重慶對該市江津區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地使用狀況的調(diào)研，則為地票改革提供了實據(jù)和思路。

　　2006年，江津區(qū)對全區(qū)用地情況進行調(diào)查摸底后發(fā)現(xiàn)，39萬農(nóng)戶中，有23%完全放棄了承包地，60%的農(nóng)戶以非農(nóng)收入為主，大量的農(nóng)村房屋空閑和廢置。調(diào)查研究顯示，江津區(qū)農(nóng)村居民人均宅基地面積達198平方米，比國家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》人均150平方米建設(shè)用地的上限高了48平方米。

　　“如果控制在150平方米/人，以該區(qū)農(nóng)業(yè)人口總數(shù)計，理論上可騰出建設(shè)用地8.25萬畝，”重慶市國土房管局負責人2013年初在接受《中國國土資源報》采訪時表示。相對應(yīng)的則是，近年來重慶每年新增城市建設(shè)用地指標約為10萬-15萬畝，但實際需求達到45萬畝左右。

　　而就重慶全市而言，重慶有2300萬農(nóng)村人口600多萬戶家庭，按戶均宅基地及附屬設(shè)施用地1畝計算，存量建設(shè)用地達600萬畝。理論上，如果在農(nóng)村推行集中居住方式，同時一部分農(nóng)民獲得城市戶籍后遷離鄉(xiāng)村，可以空出1/3的閑置宅基地，就會騰出約200萬畝的土地，并產(chǎn)出相應(yīng)的建設(shè)用地指標。同時，拍賣地票的所得將大部分用來反哺“三農(nóng)”。

　　截至2013年2月，重慶農(nóng)村土地交易所交易地票11.1萬畝，拍賣所得222億元，而落地使用的地票達到5.3萬畝。

　　理論上而言，上述數(shù)據(jù)意味著重慶每年可獲得“計劃外”建設(shè)用地指標約2.75萬畝，相當于在國家“計劃內(nèi)”指標基礎(chǔ)上又增加了18%；同時，按戶均宅基地及附屬設(shè)施用地1畝計算，將自家宅基地完全復墾的農(nóng)戶戶均可以獲得約15萬元；此外，重慶總的耕地面積不但不會減少，甚至還會有所增加。

　　因此，按照重慶的構(gòu)想，地票交易將同時實現(xiàn)新增建設(shè)用地指標、保證耕地占補平衡、促使農(nóng)民的土地財產(chǎn)變現(xiàn)等功能。

　　現(xiàn)實困境

　　盡管重慶地票從制度設(shè)計上兼顧了各方的利益和需求，但已試行了4年多的地票制度目前在仍然面臨一些問題，這也許會成為地票制度向更廣闊范圍推行的障礙。

　　傅家的新房就在通往重慶銅梁縣城的鄉(xiāng)村公路旁，2011年底，飛鳳村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴傅能玲的父親傅廷華。政府搞“退耕還林”，老房子拆掉，還能得到一筆補償款這位只有小學文化的老農(nóng)民那天喝了點酒，在微醺之中簽了字，爾后山坡上的老房子很快被推平。

　　事后，傅廷華倒不太關(guān)心早就不能住人的舊房子，而是為老房旁被砍掉的毛竹心疼，直至經(jīng)濟觀察報記者和他談起地票的價款時，傅也不知道還有一筆“地票錢”，倒是傅的女婿最近在鄉(xiāng)政府的墻上看到過“地票價款直撥公示”。

　　所謂“退耕還林”實際上是建設(shè)用地復墾，傅廷華年久失修的老房被復墾成耕地，由此產(chǎn)生一定耕地面積，并和其他被復墾的農(nóng)村建設(shè)用地一并打包。2012年，包含了傅家那塊地的某宗地票在重慶農(nóng)村土地交易所成功售出。

　　拆除傅廷華老屋并復墾形成地票的過程，理論上是一個“耕地占補平衡”的過程，而實際上，這更像是一個數(shù)字游戲。

　　6月12日，在傅能玲的帶領(lǐng)下，經(jīng)濟觀察報記者實地查看了拆除傅家老房后復墾的土地，這塊位于一個小山包上的坡地長著半人高的雜草，地里沒有任何莊稼。傅能玲說，剛剛復墾時還種了些莊稼，但這塊地土質(zhì)一般，今年天旱，又沒有灌溉設(shè)施，莊稼種了也不能活。

　　然而，在重慶的地票運轉(zhuǎn)體系中，傅家這塊難以耕種的土地在名義上已經(jīng)成為耕地，相應(yīng)的，在重慶近郊的某處，或許已經(jīng)有一塊肥沃的農(nóng)田在“占補平衡”體系中被澆上了水泥，“占補平衡”就傅家這塊土地而言只是實現(xiàn)了數(shù)字上的平衡。

　　重慶社科院研究員郭振杰對經(jīng)濟觀察報記者表示，在地票體系中，耕地“占補平衡”實現(xiàn)了數(shù)字上的平衡，但每塊地的自然條件、配套的水利設(shè)施等方面千差萬別，這些因素不是數(shù)字能夠反映的；而就地方政府而言，推行地票制度很重要的目標還是增加建設(shè)用地的面積，地票制度如果要繼續(xù)試驗甚至推行到更廣的區(qū)域，復墾耕地的質(zhì)量是一個不能忽視的問題。

　　除了復墾土地的質(zhì)量，地票的推出也形成了建設(shè)用地指標的“雙軌制”。

　　曾任重慶市國土房管局副局長的西南大學教授邱道持曾撰文指出，根據(jù)地票制度的設(shè)計，開發(fā)商在重慶將有兩種渠道獲得建設(shè)用地指標：一是每年國家下達的約100平方公里（15萬畝）建設(shè)用地計劃；二是從通過購買地票獲得。由此產(chǎn)生的矛盾是,國家計劃指標的獲得是免費的，而后者卻需要花錢購買。這里面的問題是,誰有權(quán)使用不花錢的指標,誰來使用要花錢的指標？

　　在這種局面下，與政府關(guān)系更為密切、實力更為雄厚開發(fā)商更容易獲得“免費”的土地指標，而購買地票、反哺“三農(nóng)”的負擔則往往由一些實力較弱的開發(fā)商承擔。

　　曾在重慶多家房地產(chǎn)公司任職高管的鐘誠對經(jīng)濟觀察報記者說，開發(fā)商在重慶拿地，如果是國家計劃，這個指標實質(zhì)上是免費的；如果走地票，一是面臨大概每畝20萬元的成本，另一個風險是，如果在土地招拍掛中搶不到地，即使把地票轉(zhuǎn)給拿到地的開發(fā)商，前期購買地票的利息成本仍然得由自己支付，這使得開發(fā)商在不得已的情況下才會選擇地票。

　　從制度設(shè)計到操作細節(jié)，重慶地票體系仍有很多方面有待完善，已試驗四年的重慶地票制度，未來走向仍有待觀察。