2017年6月23日，習近平總書記在山西太原市主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會時強調(diào)，脫貧攻堅工作進入目前階段，要重點研究解決深度貧困問題。中國當前的反貧困政策取得了顯著的成效，積累了豐富的經(jīng)驗，但其中的某些具體做法并不適宜在深度貧困地區(qū)踐行，如將農(nóng)戶區(qū)分為貧困戶與非貧困戶，讓貧困戶享有醫(yī)療、教育等一系列優(yōu)惠政策，而非貧困戶卻不能享有;又如將大部分扶貧資金集中于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而忽視了貧困人口對基礎(chǔ)設施建設、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會保障等方面的需求?？梢哉f，深度貧困地區(qū)之所以貧困，其重要原因就是基本公共服務供給匱乏。上述做法之所以不適用于深度貧困地區(qū)，主要是由深度貧困地區(qū)貧困程度深、貧困范圍廣、農(nóng)民收入差距小等特征決定的。面對上述深度貧困地區(qū)的貧困特征，農(nóng)村基本公共服務均等化的扶貧方式呼之欲出，農(nóng)村基本公共服務均等化符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下深度貧困地區(qū)的扶貧要求;農(nóng)村基本公共服務范圍與深度貧困地區(qū)的脫貧需求相契合;農(nóng)村基本公共服務均等化目標與深度貧困地區(qū)脫貧目標相一致;農(nóng)村基本公共服務均等化可以減少深度貧困地區(qū)機會不均等現(xiàn)象的發(fā)生;農(nóng)村基本公共服務均等化是實施產(chǎn)業(yè)扶貧政策的基礎(chǔ)與前提?！秶一竟卜阵w系“十二五”規(guī)劃》早已指出：“健全促進區(qū)域基本公共服務均等化的體制機制，加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會弱勢群體傾斜力度，把更多的財力、物力投向基層。”可見，農(nóng)村基本公共服務均等化與深度貧困的治理之間具有一定的耦合性，因此，以農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困不失為一種機遇。

　　目前，學界關(guān)于以實施農(nóng)村基本公共服務均等化措施治理深度貧困的研究并不多，主要集中于某一項公共服務對反貧困具有的作用，如曾棟梁認為解決就業(yè)問題對于實現(xiàn)貧困村脫貧具有決定性的作用，政府應以公共就業(yè)服務均等化為目標來推動扶貧工作[1];或者探討從某一方面入手完善基本公共服務均等化，進而提升減貧效果，如孫玉霞等認為必須大力加強各級財政政策對農(nóng)村反貧困的扶持力度，通過財政減貧能力的提升使基本公共服務的普惠性不斷擴大，以此促進農(nóng)村社會經(jīng)濟等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展[2];也有研究基本公共服務的減貧作用機理的，如曾小溪等認為通過基本公共服務均等化建設可降低貧困發(fā)生率[3];還有從基本公共服務均等化的全方位視角研究反貧困策略的，如樸婷姬等探討了武陵山片區(qū)貧困與基本公共服務非均等化現(xiàn)狀，并針對基本公共服務供給缺乏的具體原因提出了相應的對策和建議[4]。

　　由此觀之，現(xiàn)有研究雖然從不同角度探討了利用農(nóng)村基本公共服務均等化措施治理貧困的問題，但大部分都是從微觀層面闡述了基本公共服務均等化對反貧困的意義，不具有全局性。首先，與上述研究成果相比，本文探討以農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困存在的機遇與挑戰(zhàn)問題，則是從更宏觀的視角切入，這樣既可避免因從某一方面進行研究導致的片面性，又可從全局出發(fā)，構(gòu)建農(nóng)村基本公共服務均等化體系，進而從各個方面發(fā)力助推精準扶貧。其次，本文探討的重點是利用農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的問題，深度貧困不同于一般的貧困，“其導致貧困的原因復雜、貧困現(xiàn)象多元、貧困程度深厚、‘插花式’貧困人口分布混亂”[5]，它是當前扶貧攻堅階段要啃的最硬骨頭，要拔的最緊釘子，是中國走完精準扶貧“最后一公里”的主要障礙。因此，解決深度貧困的治理問題迫在眉睫。最后，弄清以農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困存在哪些機遇，則可提升農(nóng)村基本公共服務均等化在反貧困戰(zhàn)略中的地位，進而可充分發(fā)揮農(nóng)村基本公共服務均等化治理深度貧困的作用;理清其面臨的挑戰(zhàn)則可根據(jù)挑戰(zhàn)提出具有針對性的策略，從而獲得更好的益貧效果。

　　二、以實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的機遇

　　根據(jù)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》(以下簡稱《十二五規(guī)劃》)規(guī)定，基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領(lǐng)域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務。本文所指的“農(nóng)村基本公共服務”是相對城市而言的，是指廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村基本公共服務范圍也主要采納《十二五規(guī)劃》所給出的規(guī)定。以實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困是一種機遇，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

　　(一)農(nóng)村基本公共服務均等化符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下深度貧困地區(qū)的扶貧要求

　　黨的十九大與2018年中央一號文件相繼提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號文件對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略了做了系統(tǒng)闡述，并將“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化基本實現(xiàn)”作為2035年鄉(xiāng)村振興的目標任務，且針對深度貧困地區(qū)提出了具體的扶貧要求。[6]其中，要想“全面改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件”則必須加強貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設施建設;要“將扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，提升貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務工經(jīng)商的基本技能”，則均需依靠教育才能實現(xiàn);“把救急紓困和內(nèi)生脫貧結(jié)合起來”，則需依靠社會保障、醫(yī)療保障與教育保障相結(jié)合。上述加強基礎(chǔ)設施建設、實現(xiàn)社會保障、醫(yī)療保障與教育保障相結(jié)合等都屬于農(nóng)村基本公共服務均等化的內(nèi)容?？梢?，農(nóng)村基本公共服務均等化符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下深度貧困地區(qū)的扶貧要求。

　　此外，實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化有利于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體發(fā)展，有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務。[7]這是因為，首先，實施農(nóng)村基本公共服務均等化除了要求加強農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設外，還要求提供良好的環(huán)境保護的公共服務，這便有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村美麗宜居，改善農(nóng)村的生產(chǎn)態(tài)環(huán)境。

　　其次，提升深度貧困地區(qū)基本公共服務均等化水平，是建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重要內(nèi)容，只有這樣，才能提升農(nóng)村對人才的吸引力。再次，農(nóng)村基本公共服務均等化要求為貧困人口提供均等的受教育機會，提升教育質(zhì)量，這便有利于實現(xiàn)農(nóng)民的現(xiàn)代化，而只有實現(xiàn)了農(nóng)民的現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的現(xiàn)代化。由此觀之，實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標任務的完成具有極大的促進性。

　　(二)農(nóng)村基本公共服務范圍與深度貧困地區(qū)的脫貧需求相契合

　　深度貧困地區(qū)是指“三區(qū)”“三州”及“三類人”為主的地區(qū)[8]，深度貧困地區(qū)的致貧原因主要包括疾病、供養(yǎng)子女上學、勞動力文化素質(zhì)低、自然災害、惡劣的自然環(huán)境、身體殘疾以及年老無勞動能力等。因病致貧的需要完善公共醫(yī)療服務。因供養(yǎng)子女上學與勞動力文化素質(zhì)低致貧的，需要完善公共教育服務。某些自然災害的發(fā)生無不是自然環(huán)境遭到破壞導致的，因此通過環(huán)境保護可以降低自然災害的發(fā)生率。我們雖然不能改變惡劣的自然環(huán)境，但卻可以通過完善基礎(chǔ)設施建設改善人們的生產(chǎn)生活條件。身體殘疾與年老無勞動能力的致貧的，則須社會兜底保障服務。此外，“三區(qū)”“三州”的部分地區(qū)屬于邊境地區(qū)，這些地區(qū)還需要邊防安全服務。上述深度貧困地區(qū)擺脫貧困急需完善的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設施建設、社會保障以及國防安全等公共服務完全屬于我國基本公共服務范圍。[9]因此，農(nóng)村基本公共服務范圍與深度貧困地區(qū)的脫貧需求是完全契合的。

　　(三)農(nóng)村基本公共服務均等化目標與深度貧困地區(qū)脫貧目標相一致

　　貧困人口實現(xiàn)“兩不愁、三保障”[10]是中國到2020年必須實現(xiàn)的脫貧目標，要實現(xiàn)上述脫貧目標，首先，要保障財政對深度貧困地區(qū)公共服務的投入;其次，要保障包括就業(yè)、教育、醫(yī)療以及住房在內(nèi)的各項農(nóng)村基本公共服務獲得均衡發(fā)展;再次，農(nóng)村基本公共服務均衡發(fā)展要求不僅要保障提供全面的公共服務，還應當保障各項公共服務的方便可及。層層拔高的脫貧目標與農(nóng)村基本公共服務均等化的目標[11]是不謀而合的，但從基本公共服務均等化的具體規(guī)定來看，農(nóng)村基本公共服務均等化目標是要高于當前階段脫貧目標的。從這一角度來看，努力實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化也就意味著深度貧困地區(qū)的貧困問題也能得以解決。

　　(四)農(nóng)村基本公共服務均等化可以減少深度貧困地區(qū)機會不均等現(xiàn)象的發(fā)生

　　目前，深度貧困地區(qū)享受基本公共服務機會不均等的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下兩方面。首先，深度貧困地區(qū)公共服務水平與城市公共服務水平存在巨大差距，深度貧困地區(qū)貧困人口與城市居民享受基本公共服務的機會不均等。在城鄉(xiāng)二元化公共服務體制下，無論是在醫(yī)療、教育還是在社會保障等方面，農(nóng)村與城市存在巨大差距，而深度貧困地區(qū)的水平要低于農(nóng)村平均水平，因此，深度貧困地區(qū)的基本公共服務水平與城市相比差距更大，由此深度貧困地區(qū)在享有基本公共服務的機會上產(chǎn)生的不均等現(xiàn)象更為嚴重。其次，目前的扶貧政策要求識別出貧困戶與非貧困戶，貧困戶與非貧困戶所面臨的區(qū)別對待使得他們享受基本公共服務的機會不均等。貧困戶可享受醫(yī)療、教育等一系列政策紅利，非貧困戶則不能享受同等待遇。雖然現(xiàn)在對建檔立卡的貧困戶實行的是有進有出的動態(tài)管理，但其變動周期為一年，當非貧困戶因病、因災或因市場行情變化等因素而陷入貧困時不能獲得及時救助，這樣不僅未能將貧困扼殺在搖籃里，未起到預防貧困的作用，而且還會提高返貧率。此外，在連片貧困地區(qū)，不僅貧困發(fā)生率高，而且貧困人口與非貧困人口收入差距小，識別難度大。[12]因此，即使可以通過各種方法將貧困戶與非貧困戶識別出來，但之后的區(qū)別對待剝奪了非貧困戶享有同等公共服務的機會與權(quán)利，從而使他們產(chǎn)生強烈的“不公平感”與“被剝奪感”。

　　而以農(nóng)村基本公共服務均等化方式對深度貧困進行治理則可在一定程度上避免上述不均等現(xiàn)象的發(fā)生。首先，中國目前的基本公共服務均等化主要是實現(xiàn)城市與農(nóng)村尤其是深度貧困地區(qū)之間的均等化，這種均等化既是數(shù)量上的，也是質(zhì)量上的，大部分基本公共服務供給會向農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)、弱勢群體傾斜，從而縮小公共服務水平在城鄉(xiāng)之間的差距。其次，基本公共服務均等化的核心是機會均等，因此，用農(nóng)村基本公共服務均等化的方式解決深度貧困問題則不用識別哪些是貧困戶、哪些是非貧困戶，在此種場域內(nèi)，貧困人口機會均等的享有基本公共服務，這樣也不會引發(fā)新的基層治理難題。由此可見，以實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化方式解決深度貧困問題是可以減少深度貧困地區(qū)機會不均等現(xiàn)象發(fā)生的。

　　(五)農(nóng)村基本公共服務均等化是實施產(chǎn)業(yè)扶貧政策的基礎(chǔ)與前提

　　“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”是精準扶貧政策“七個一批”[13]中的重要內(nèi)容，為了提升貧困人口的內(nèi)生發(fā)展動力，“切塊到縣的中央與省級財政專項扶貧資金70%以上要用于扶持建檔立卡的貧困村、貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)”[14]。某些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧資金甚至占到了90%以上。[15]然而，產(chǎn)業(yè)扶貧是需要一定發(fā)展基礎(chǔ)的，這決定其在深度貧困地區(qū)并不能取得較好的扶貧效果。首先，深度貧困地區(qū)大部分屬于山區(qū)、高寒地區(qū)、自然災害頻發(fā)區(qū)以及生態(tài)脆弱及資源保護區(qū)，因此很難找到適合在這些地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè);其次，深度貧困地區(qū)還未經(jīng)過扶貧的大水漫灌階段，薄弱的基礎(chǔ)設施建設限制了這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展;再次，“窮人對他們的貧窮產(chǎn)生了接納，尤其是農(nóng)村的貧困人群，這種接納傾向是產(chǎn)生貧困的一個最為重要的現(xiàn)實因素”[16]，因此，這些地區(qū)貧困人口的基本愿望只是生存下去，他們沒有勇氣去嘗試具有一定風險性的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，尤其是面對那些發(fā)展周期長、收益見效慢的扶貧產(chǎn)業(yè)，貧困人口更是不愿意將資金與精力投入其中。所以，他們對產(chǎn)業(yè)扶貧的接納度比較低，產(chǎn)業(yè)扶貧在這些地區(qū)難以執(zhí)行。由此可知，扶貧政策將大部分扶貧資金用于產(chǎn)業(yè)扶貧實際上浪費了大量寶貴資源，使得其他諸如教育、醫(yī)療等大大可以提升深度貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的公共服務并未獲得同步發(fā)展。

　　表面上看，產(chǎn)業(yè)扶貧政策是最能增加農(nóng)民收入的政策，也是能夠提升農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力的政策，但產(chǎn)業(yè)扶貧政策的成功實施卻受到諸多條件限制。要確保在深度貧困地區(qū)實施產(chǎn)業(yè)扶貧政策獲得實效，其首要前提與基礎(chǔ)是實現(xiàn)深度貧困地區(qū)的基本公共服務均等化，正如賀雪峰教授所指出的，“解決農(nóng)村貧困的基礎(chǔ)則是為農(nóng)民提供增長自我發(fā)展能力所需的基礎(chǔ)設施和公共服務”[17]。這是因為，首先，要確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進行，則應首先完善與之緊密相關(guān)的水利設施等配套基礎(chǔ)設施建設;要確保包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的其它產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展，則需要便利的交通設施作保障，其中，道路的修建必不可少。而深度貧困地區(qū)離滿足上述兩方面條件還具有較大差距。其次，要提升貧困人口對產(chǎn)業(yè)扶貧政策的接納度，則需改變貧困人口的思想，而改變貧困人口思想最好的方式則是提高其受教育程度;而要確保貧困人口具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自主經(jīng)營能力，以創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機制，則也需依靠提高其教育程度才能得以實現(xiàn)。再次，如果一個家庭連基本的醫(yī)療支出都無力負擔，這也意味著它沒有資金投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展。何況，更好的教育和醫(yī)療不僅可以直接改善貧困人口的生活質(zhì)量，而且還能提高獲取收入并擺脫收入貧困的能力;教育和醫(yī)療越普及則越有更多可能使那些本來會是窮人的人獲得更好的機會去克服貧困。[18]綜上所述，實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化是實施最能增加農(nóng)民收入、提升農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力的產(chǎn)業(yè)扶貧政策的基礎(chǔ)和前提。

　　三、以實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的挑戰(zhàn)

　　雖然以實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困是一種機遇，但同時也面臨著一些挑戰(zhàn)。

　　(一)深度貧困地區(qū)的部分扶貧方式與農(nóng)村基本公共服務均等化扶貧方式相沖突

　　目前，深度貧困地區(qū)在扶貧方式上出現(xiàn)了一些誤區(qū)，其部分扶貧方式不僅與其貧困特征不符，而且也與基本公共服務均等化扶貧方式相沖突。如上文已述的區(qū)分貧困戶與非貧困戶并使其享受不同等待遇的做法，以及將大部分扶貧資金集中于扶貧效果并不好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的做法，都與深度貧困地區(qū)的貧困特征相抵牾，因此，并不能獲得較好的益貧效果。深度貧困地區(qū)貧困程度深，表明當?shù)氐呢毨丝谧钚枰T如教育、醫(yī)療、就業(yè)、基礎(chǔ)設施建設等最基本的公共服務。雖然產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論上能解決部分就業(yè)問題，但在深度貧困地區(qū)，其特殊的自然環(huán)境決定發(fā)展產(chǎn)業(yè)并不能取得較好的扶貧效果;貧困范圍廣、農(nóng)民收入差距小的特征則表明貧困人口需要機會均等的享有基本公共服務，而不應區(qū)別對待收入差距并不大的貧困戶與非貧困戶。同時，上述做法與農(nóng)村基本公共服務均等化的扶貧方式也是相沖突的、不一致的，農(nóng)村基本公共服務均等化的扶貧方式既注重人們享有公共服務的機會均等，也注重人們享有公共服務在數(shù)量、質(zhì)量以及結(jié)構(gòu)上的均等化，而上述做法一方面剝奪了與貧困戶收入差距甚小的非貧困戶同等享有基本公共服務的機會，另一方面也剝奪了貧困人口更好的享有其他基本公共服務的諸多機會。因此，上述扶貧方式與農(nóng)村基本公共服務均等化扶貧方式是相沖突的，并且也不具有較好的益貧性。

　　(二)深度貧困地區(qū)農(nóng)村基本公共服務人才匱乏

　　任何制度要確保其有效運行都離不開人的具體實施，公共服務人才是基本公共服務有效運轉(zhuǎn)的前提，因此，深度貧困地區(qū)基本公共服務人才匱乏嚴重限制了該地區(qū)基本公共服務均等化的發(fā)展。由于醫(yī)療、教育方面的人才匱乏表現(xiàn)的最為突出，且與農(nóng)民的生活最為密切，所以，下文主要以上述兩方面為例來闡述深度貧困地區(qū)基本公共服務人才匱乏的表現(xiàn)。

　　首先，深度貧困地區(qū)醫(yī)療服務人才十分匱乏。以西藏昌都市卡諾區(qū)為例，“截至2015年1月，全區(qū)15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計農(nóng)牧民85559名，而該區(qū)只有21名護士，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生人員96名、其中有54名正式編制的鄉(xiāng)級醫(yī)生(見表1)為其提供醫(yī)療服務，每千人擁有注冊護士0.25名、執(zhí)業(yè)醫(yī)師0.63名(見表2)”[19]，而我國2014年的平均水平是每千人注冊護士2.20名、執(zhí)業(yè)醫(yī)師2.12名，每萬人專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)人員6.41名(見表2)[20]，因此，卡諾區(qū)與全國平均水平差距較大。深度貧困地區(qū)公共醫(yī)療服務人員不僅在數(shù)量上短缺，在結(jié)構(gòu)上也不均衡。截止到2015年初，卡諾區(qū)15鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院96人中，中專42人，占比44%;大專41人，占比43%;本科9人，占比9%(見表1)。上述數(shù)據(jù)表明，卡諾區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院技術(shù)人員的學歷普遍較低，主要由中專學歷與大專學歷構(gòu)成，

　　缺乏本科學歷及以上學歷等高學歷的公共衛(wèi)生服務人才。而學歷是反映衛(wèi)生技術(shù)人員醫(yī)療服務水平的重要標準，結(jié)構(gòu)上的不均衡意味著以卡諾區(qū)為代表的深度貧困地區(qū)的醫(yī)療服務水平較低，完全不能滿足深度貧困地區(qū)人口的基本醫(yī)療需求，同時也意味著深度貧困地區(qū)嚴重缺乏公共醫(yī)療服務人才。

　　其次，深度貧困地區(qū)教育服務人才十分匱乏。一是教師總體數(shù)量不足，深度貧困地區(qū)很多村小只有一名教師，負責多個年級的教學;二是專業(yè)教師不足，尤其缺乏物理、化學、音樂、體育等相關(guān)專業(yè)的教師;三是教師隊伍不穩(wěn)定，由于深度貧困地區(qū)自然條件惡劣、學校基礎(chǔ)設施建設落后、生活條件艱苦，加上外出培訓機會少、自我發(fā)展空間小等原因，很多教師會想方設法調(diào)到工作環(huán)境更好的地方。深度貧困地區(qū)不僅缺乏教師人才，而且還留不住人才。教師隊伍的不穩(wěn)定嚴重影響教學質(zhì)量，給孩子們的心靈也會造成一定創(chuàng)傷。

　　表2 西藏昌都市卡諾區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生人員與全國公共衛(wèi)生人員配置平均水平比較表(2014年)

　　注：資料來源于方素梅：《西藏農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生服務能力建設——以昌都市卡若區(qū)為例》，《西藏民族大學學報(哲學社會科學版)》2016年第5期;國家衛(wèi)生計生委規(guī)劃與信息司：《2014年我國衛(wèi)生和計劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2015年11月5日，http：//www.nhfpc.gov.cn/guihuaxxs/s10742/201511/191ab1d8c5f240e8b2f5c8 1524e80f19.shtml，2017年11月5日。

　　(三)深度貧困地區(qū)農(nóng)村基本公共服務供給嚴重不足

　　農(nóng)村基本公共服務供給不足是中國城鄉(xiāng)二元化發(fā)展的重要表現(xiàn)，這種現(xiàn)象在深度貧困地區(qū)尤為突出。深度貧困地區(qū)農(nóng)村基本公共服務供給嚴重不足是由于多方面原因?qū)е碌?，除了受城鄉(xiāng)二元化公共服務供給體制的影響外，還與深度貧困地區(qū)自身經(jīng)濟發(fā)展水平低有密切關(guān)系。深度貧困地區(qū)自身經(jīng)濟發(fā)展水平低導致地方財政收入更加緊張，加上國家實施分稅制以后，地方財政更為蕭條，多方面原因?qū)е罗r(nóng)村基本公共服務供給更加乏力。此外，我國的公共服務供給主要由政府主導，缺乏社會力量參與，尤其是在深度貧困地區(qū)，社會力量發(fā)育更加不完善，導致公共服務供給更加不足。

　　(四)深度貧困地區(qū)農(nóng)村基本公共服務均等化建設缺乏監(jiān)督考評機制

　　從致貧原因的角度即可看出，所有的貧困問題在某種程度上都是由于基本公共服務供給不足及其非均等化導致的，換句話說，只要實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化，深度貧困的絕大部分問題即可獲得較好解決。雖然實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化在反貧困中起著至關(guān)重要的作用，但“民族地區(qū)的扶貧開發(fā)大多較為重視貧困戶經(jīng)濟收入的提高與區(qū)域經(jīng)濟的增長，面對基本公共服務供給不足和非均衡化導致的這一深層次原因造成的區(qū)域貧困仍然不夠重視”[21]，所以，目前針對農(nóng)村基本公共服務均等化建設，既沒有來自社會第三方的監(jiān)督機制，也沒有來自上級政府的考評機制。此外，“在我國，決定地方官員升遷的關(guān)鍵是上級認可而不是轄區(qū)居民認可”[22]，而要確保獲得上級認可，地方官員必須將工作重點放在國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的增速上，這主要是由我國的現(xiàn)實國情決定的，但國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的快速增長只能表明轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)總值的快速增長，并不能代表與人民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基本公共服務建設水平的快速提高。因此，在國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)快速增長的背景下，我們應當考慮到，人民尤其是深度貧困地區(qū)的人民從中獲得了什么?他們的幸福感提高了嗎?如果答案是否定的，那么，國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增速再快，其意義也顯得暗淡了。因此，這種只關(guān)注經(jīng)濟增速而不關(guān)注農(nóng)村基本公共服務均等化建設水平的、單一的政績考核機制，是深度貧困地區(qū)以農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理貧困遇到的又一挑戰(zhàn)。

　　四、以完善農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的政策設計

　　若要更加從容地應對以農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困面臨的眾多挑戰(zhàn)，我們需要采取以下措施。

　　(一)構(gòu)建以農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的體系

　　以農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的核心是逐步構(gòu)建起完善的基本公共服務均等化體系，目前，深度貧困地區(qū)最需要完善的基本公共服務包括基礎(chǔ)設施建設、醫(yī)療、教育、就業(yè)以及社會保障。

　　1.完善深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設施建設

　　深度貧困地區(qū)的特征決定了目前該地區(qū)最需要的基本公共服務供給是與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設施建設，只有擁有了完善的基礎(chǔ)設施建設，才具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展等其他發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，深度貧困地區(qū)最需要的基礎(chǔ)設施建設包括道路、水電、水利以及通訊設施建設等。為此，應將用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大部分資金以及直接到戶的資金集中于村集體，讓村集體集中力量逐步改善村內(nèi)的基礎(chǔ)設施建設。

　　2.完善深度貧困地區(qū)醫(yī)療服務體系

　　筆者通過對鄂西L村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因病致貧在該村的致貧原因中占到了64.5%的比例，上述數(shù)據(jù)表明，因病致貧在所有致貧原因中占了重大比例，因此，應該對農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度進行深化改革。從貧困人口的角度來說，只要繳納了新型農(nóng)村合作醫(yī)療費用的，無論是大病還是小病、無論住院與否、無論是在戶籍地就診與否還是在公立醫(yī)院就診與否，都應免費享受醫(yī)療服務，而且深度貧困地區(qū)個人繳納的醫(yī)療保險費比例應逐步降低，個人繳納的醫(yī)療保險金額在一定時期內(nèi)也應保持穩(wěn)定性，不應逐年增長。從醫(yī)療服務提供者來說，要不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級醫(yī)院的基礎(chǔ)設施以及醫(yī)療人才隊伍建設，提高貧困地區(qū)醫(yī)療服務水平;要逐步實施全國聯(lián)保，使外出務工的貧困群體在務工地也能享受免費醫(yī)療服務;要納入社會力量參與對藥品生產(chǎn)、定價以及售賣的監(jiān)督，應對藥品定價公開透明化，醫(yī)療機構(gòu)應告知患者查詢藥品價格的途徑;要建立健全對醫(yī)療服務行為的監(jiān)督反饋機制，禁止醫(yī)護人員開大藥方、開貴藥、多開藥以及開出對疾病的治愈無關(guān)痛癢的藥物等行為，這種過度消費國家財政、實際上是過度消費納稅人付出的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，查證屬實的，應當讓其承擔相應責任。

　　3.完善深度貧困地區(qū)教育服務體系

　　我國農(nóng)村自實施“兩免一補”政策[23]以來，貧困地區(qū)人口享受九年義務教育的負擔獲得了大大的減輕，但還是有很多貧困家庭的孩子因為家庭收入拮據(jù)等因素而不能繼續(xù)享受高中教育以及高等教育，失去了繼續(xù)受教育的權(quán)利，尤其是深度貧困地區(qū)的部分孩子，甚至連小學、初中都沒有念完便輟學在家務農(nóng)或者出門打工，這樣對貧困的代際傳遞極為有利。為此，深度貧困地區(qū)應免除所有教育階段的學雜費與住宿費，并對貧困學生給予相應水平的生活費補助。免費享受高職高專教育、本科教育、碩士教育的學生畢業(yè)后必須回生源地服務五年，以對貧困地區(qū)起到反哺作用，免費享受博士教育的學生可不受此規(guī)定的限制，因為，深度貧困地區(qū)對博士人才的吸納力有限。此外，應大力發(fā)展深度貧困地區(qū)的職業(yè)教育，對未能考上重點本科學校的學生，可利用政策引導其接受職業(yè)教育。職業(yè)院校應結(jié)合市場技術(shù)人才需求，讓貧困學生在校期間真正學到謀生技術(shù)，保障其畢業(yè)后順利就業(yè)。

　　4.完善深度貧困地區(qū)就業(yè)服務體系

　　目前，深度貧困地區(qū)人口就業(yè)主要分為務農(nóng)與務工，主要收入來源也是由“半農(nóng)半工”的二元化結(jié)構(gòu)組成。一般留守在家務農(nóng)的都是婦女與老人，為了減少他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的阻力，應加強農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設施建設。外出務工是貧困群體擺脫貧困最快速、最有效的途徑?，F(xiàn)在，大部分能夠擺脫貧困的家庭，主要是依靠家庭主要勞動力進城務工使得家庭條件有所改善的。改革開放、實行市場經(jīng)濟進而允許人口在城鄉(xiāng)間流動的制度變革為他們提高生活水平提供了契機。所以，為吸納更多農(nóng)民工就業(yè)，應繼續(xù)發(fā)展市場經(jīng)濟，推進城鎮(zhèn)化建設，并逐步保障農(nóng)民工及其子女在城市享有醫(yī)療、教育等基本公共服務。此外，深度貧困地區(qū)應以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，設立專門的公共就業(yè)服務機構(gòu)，配備專門的公共就業(yè)服務人員，建立完善的公共就業(yè)服務網(wǎng)絡化平臺。

　　5.完善深度貧困地區(qū)社會保障體系

　　社會保障體系包括社會保險、社會福利、社會救濟以及優(yōu)撫安置，其中社會福利、社會救濟與社會保險中的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險是目前深度貧困地區(qū)最需要完善的社會保障服務。目前農(nóng)民享有的社會福利[24]雖然名目繁多，但并不具有法定性，也不是每家農(nóng)戶都能同時享有這些福利，尤其是在深度貧困地區(qū)，有些農(nóng)戶根本不具備享有上述某些補貼的資格，而且上述每項補貼的額度很低，因此應提升社會福利的補貼額度。社會救濟主要是針對低保戶與五保戶實施的一種社會兜底保障服務，由于低保戶與五保戶都是無勞動能力的人群，從人權(quán)保護角度出發(fā)應加強社會兜底保障的穩(wěn)定性與長期性。農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工一樣也是一種職業(yè)，因此，應當享受與城鎮(zhèn)職工大體一致的養(yǎng)老保險服務，但目前農(nóng)村的養(yǎng)老保險主要由農(nóng)民個人承擔，集體出資與政府繳費比例低，因此，不能激發(fā)農(nóng)民參與養(yǎng)老保險的積極性，很多年事已高的老人還須下地干活以維持生計。然而，農(nóng)民為中華人民共和國的成立與飛速發(fā)展作出了重大犧牲與貢獻，政府與社會有責任讓他們安享晚年，為此，在農(nóng)民養(yǎng)老保險體系中，應逐步提高集體與政府的繳費比例，進而逐步提升農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保障方式。

　　(二)完善以農(nóng)村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的配套措施

　　若要確保農(nóng)村基本公共服務均等化體系在深度貧困地區(qū)的有效落實，還必須從以下方面完善相關(guān)配套措施。

　　1.多措并舉吸引并留住公共服務人才

　　深度貧困地區(qū)公共服務人才的匱乏是限制公共服務均等化發(fā)展的重要因素，為吸引并留住公共服務人才，政府應從各個方面多措并舉，多方發(fā)力。首先，最直接有效的方式是提高醫(yī)療、教育等公共服務人才的工資水平與福利待遇。其次，為其提供定期外出學習、培訓的機會，使其擁有提升自我發(fā)展能力的平臺，同時，還可提升其工作能力，最終有利于深度貧困地區(qū)整個公共服務水平的提升。再次，深度貧困地區(qū)不能吸引并留住公共服務人才，其重要原因是這些地區(qū)公共服務水平落后，落后的道路交通設施導致的出行不便以及落后的醫(yī)療條件，使他們無法照顧老人與孩子，落后的教育條件也不能滿足孩子的教育需求，因此，要吸引并留住公共服務人才，還必須不斷提升公共服務水平，而提升公共服務水平反過來也要求吸引并留住公共服務人才，二者之間相輔相成、相互促進、共同發(fā)展。最后，要重視對本地人才的培養(yǎng)，本地人對家鄉(xiāng)具有天然的親和力，他們熱愛家鄉(xiāng)并愿意為其付出，這對留住深度貧困地區(qū)的公共服務人才極為有利。

　　2.有效創(chuàng)建深度貧困地區(qū)基本公共服務的多元

　　供給模式深度貧困地區(qū)遭遇貧困的重要原因是農(nóng)村基本公共服務供給不足，因此，必須逐步構(gòu)建深度貧困地區(qū)基本公共服務多元供給模式。首先，無論是中央政府、省級政府還是基層政府都應加大對深度貧困地區(qū)公共服務均等化建設的投資力度，中央政府應“增加扶貧專項資金對貧困地區(qū)的投入，集中補助其中的‘短板’和薄弱環(huán)節(jié)，并減免貧困地區(qū)各項政策的配套資金”[25];省級政府應結(jié)合本省實際情況，加大專項資金向深度貧困地區(qū)的傾斜力度;基層政府是專項資金的實際執(zhí)行者，因此應當確保專項資金確確實實用于農(nóng)村基本公共服務建設上。其次，應當利用稅收等政策引導當?shù)仄髽I(yè)以及對口支援的企業(yè)成為農(nóng)村基本公共服務的供給主體。再次，政府應引導慈善機構(gòu)等其他社會力量參與農(nóng)村基本公共服務的供給。以此形成深度貧困地區(qū)農(nóng)村基本公共服務均等化由政府主導、其他社會力量共同參與的多元供給模式，進而使農(nóng)村基本公共服務供給不足的現(xiàn)狀獲得改善。

　　我國長期以來形成了“強政府、弱社會”的局面，這種局面在深度貧困地區(qū)表現(xiàn)的更加突出。20世紀80年代以來的中國之所以取得舉世矚目的成就，與其說是因為政府做了什么，不如說是政府沒做什么。這足以見“弱政府、強社會”的重要性，因此，政府應進一步簡政放權(quán)，放手培育社會力量的發(fā)展，讓社會力量參與社會治理，如此不僅可以減輕政府負擔，還可以彌補政府治理的偶爾失效。

　　3.構(gòu)建深度貧困地區(qū)基本公共服務均等化有效參與的政績考核機制

　　要確保地方政府重視深度貧困地區(qū)的基本公共服務均等化建設，則必須將深度貧困地區(qū)基本公共服務均等化建設成果的評估指標以及公共服務對象的滿意度指標納入地方政府政績考核機制中，將人民共享的發(fā)展理念納入經(jīng)濟增速中。目前地方政府績效考評主要分為地方政府內(nèi)部考評與上級政府考評，這兩種考評方式都難以保證考評的客觀性、真實性和公平性。[26]為確?？己私Y(jié)果更加客觀、真實和公平，上級政府應將考核工作以政府購買的形式交給具有專業(yè)考核技能的第三方評估機構(gòu)進行，地方政府全程配合，上級政府全程參與。第三方評估機構(gòu)既要評估深度貧困地區(qū)基本公共服務均等化的建設成果，還要評估公共服務對象對建設成果的滿意度，因為建設成果與服務對象的滿意度之間沒有必然的聯(lián)系，基本公共服務建設成果豐富并不意味著公共服務對象的滿意度就高，政府有可能為了形象工程或面子工程而改建村部，或者修建一些村民完全用不上的基礎(chǔ)設施建設。為杜絕上述現(xiàn)象的發(fā)生，應對公共服務對象的滿意度進行評估;在對公共服務對象滿意度進行評估的同時，也應為其構(gòu)建基本公共服務需求的表達機制，使政府對其基本公共服務需求更加了解，進而為政府開展下一步基本公共服務建設工作提出新的要求和建議。此外，第三方機構(gòu)的評估結(jié)果應作為地方政府政績考核與地方官員升遷的重要指標，以確保地方政府重視深度貧困地區(qū)基本公共服務均等化建設，并最終達到使深度貧困地區(qū)擺脫貧困的目的。

　　五、結(jié)語

　　深度貧困地區(qū)扶貧周期長，脫貧難度大，因此，僅靠地方政府的“運動式治理”頂多只能治標而不能治本。縱觀我國的扶貧經(jīng)驗與成效，要想獲得反貧困的長效性，必須從制度構(gòu)建入手，堅持發(fā)展與共享并舉，“發(fā)展”主要是繼續(xù)堅持發(fā)展市場經(jīng)濟，完善市場經(jīng)濟制度;“共享”主要是指人民共同享受經(jīng)濟發(fā)展成果，也就是在經(jīng)濟發(fā)展的同時重視農(nóng)村基本公共服務均等化建設，而深度貧困地區(qū)基本公共服務均等化建設尤其應倍受重視。為此，我們應抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，通過實施農(nóng)村基本公共服務均等化措施，打贏反深度貧困這場脫貧攻堅戰(zhàn)。

　　參考文獻：

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　　[2]孫玉霞、劉燕紅：《農(nóng)村公共服務非均等化與財政減貧的政策選擇》，《地方財政研究》2014年第5期。

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　　[4]樸婷姬、李筱竹、郭潔、李瑛：《反貧困：推進民族地區(qū)基本公共服務均等化的思考——以武陵山片區(qū)為例》，《貴州民族研究》2016年第11期。

　　[5]陳愛雪、劉艷：《層次分析法的我國精準扶貧實施績效評價研究》，《華僑大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期。

　　[6]2018年中央一號文件《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一方面要聚焦深度貧困地區(qū)集中發(fā)力，全面改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，確保實現(xiàn)貧困地區(qū)基本公共服務主要指標接近全國平均水平，以解決突出制約問題為重點;另一方面要激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力：把扶貧同扶志、扶智結(jié)合起來，把救急紓困和內(nèi)生脫貧結(jié)合起來，提升貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務工經(jīng)商的基本技能，實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧。

　　[7]2018年中央1號文件《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：到2020年，農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設深入推進，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，美麗宜居鄉(xiāng)村建設扎實推進;城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平進一步提高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立;農(nóng)村對人才吸引力逐步增強;農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn);實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的現(xiàn)代化。

　　[8]“三區(qū)”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū);“三州”是指甘肅的臨夏州、四川的涼山州和云南的怒江州;“三類人”是指因病致貧人群、因災和市場行情變化返貧人員、貧困老人。

　　[9]《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》規(guī)定，基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領(lǐng)域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務。

　　[10]“兩不愁”“三保障”是指到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。

　　[11]《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》規(guī)定，基本公共服務均等化的主要目標是供給有效擴大、發(fā)展較為均衡、服務方便可及、群眾比較滿意。

　　[12]賀雪峰：《中國農(nóng)村反貧困問題研究：類型、誤區(qū)及對策》，《社會科學》2017第4期。

　　[13]“七個一批”主要是指：發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、教育脫貧一批、醫(yī)療救助脫貧一批、社會保障兜底脫貧一批以及轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧一批。

　　[14]涇陽縣人民政府：《關(guān)于做好2016年財政專項扶貧資金項目計劃的通知》，2016年5月13日，http：//www.snjingyang.gov.cn/gk/zcfg/39795.htm，2017年10月27日。

　　[15]吳堡縣人民政府：《吳堡縣2016年扶貧項目計劃分配表》，2017年1月9日，http：//www.wubu.gov.cn/xxgk/zfwj/zffw/33280.htm，2018年10月22日。

　　[16]約翰·肯尼斯·加爾布雷斯：《貧窮的本質(zhì)》，倪云松譯，北京：東方出版社，2014年，第57頁。

　　[17]賀雪峰：《中國農(nóng)村反貧困問題研究：類型、誤區(qū)及對策》，《社會科學》2017第4期。

　　[18]阿瑪?shù)賮?middot;森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，北京：中國人民大學出版社，2012年，第88頁。

　　[19]方素梅：《西藏農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生服務能力建設——以昌都市卡若區(qū)為例》，《西藏民族大學學報(哲學社會科學版)》2016第5期。

　　[20]國家衛(wèi)生計生委規(guī)劃與信息司：《2014年我國衛(wèi)生和計劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2015年11月5日，http：//www.nhfpc.gov.cn/guihuaxxs/s10742/201511/191ab1d8c5f240e8b2f5c81524e80f19.shtml，2017年11月5日。

　　[21]樸婷姬、李筱竹、郭潔、李瑛：《反貧困：推進民族地區(qū)基本公共服務均等化的思考——以武陵山片區(qū)為例》，《貴州民族研究》2016年第11期。

　　[22]胡志平：《從制度匹配檢視農(nóng)村公共服務均等化》，《社會科學研究》2013第1期。

　　[23]“兩免一補”政策是指2001年以來中國政府對農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生就學實施的一項資助政策，主要內(nèi)容是對農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生“免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費”。

　　[24]農(nóng)民目前享有的福利主要有：糧食直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、退耕還林補貼、能繁母豬補貼、農(nóng)機具購置補貼、家電下鄉(xiāng)補貼、汽車摩托車下鄉(xiāng)補貼等。

　　[25]孫玉霞、劉燕紅：《農(nóng)村公共服務非均等化與財政減貧的政策選擇》，《地方財政研究》2014第5期。

　　[26]何陽、孫萍、孫大雄：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與地方政府績效考評》，《西北農(nóng)林科技大學學報(社會科學版)》2017第3期。