財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?；仡?0年改革長(zhǎng)路，是什么在推動(dòng)中國財(cái)政改革?其深層邏輯又是什么?我們發(fā)現(xiàn)，防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政改革的原動(dòng)力。改革開放以來，“家貧國窮”的風(fēng)險(xiǎn)倒逼讓利放權(quán)，“機(jī)會(huì)不均”的風(fēng)險(xiǎn)推動(dòng)完善國家治理，風(fēng)險(xiǎn)全球化凸顯大國財(cái)政作用，我國財(cái)政改革實(shí)質(zhì)上都是遵循公共風(fēng)險(xiǎn)變化的邏輯而推進(jìn)的。這一點(diǎn)需要我們高度重視和把握。

　　觀察財(cái)政改革，最重要的是要突破部門思維。財(cái)政從來都是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱。從歷史來看，它既是改革的對(duì)象，也是各項(xiàng)改革的保障，國家治理在不同歷史階段的任何“破”與“立”，本質(zhì)上是利益與風(fēng)險(xiǎn)的分配，最終都會(huì)歸結(jié)為根植于社會(huì)共同體的財(cái)政改革。

　　財(cái)政改革走過了40年，放在歷史長(zhǎng)河中，這只是一個(gè)瞬間，而在中國改革開放的歷史坐標(biāo)中，呈現(xiàn)出濃墨重彩的改革畫卷?；仡?0年改革長(zhǎng)路，是什么在推動(dòng)中國財(cái)政改革?其深層邏輯又是什么?我們發(fā)現(xiàn)，從過去到現(xiàn)在，這一問題根本上可以歸結(jié)為一點(diǎn)，那就是公共風(fēng)險(xiǎn)的變化。財(cái)政改革往往不是在先見之明的制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而是在公共風(fēng)險(xiǎn)暴露與加劇時(shí)，不得不做出的選擇。改革開放之所以取得巨大成功，就在于我們找到了一條適合國情的獨(dú)特發(fā)展道路，而財(cái)政改革之所以在國家改革開放與發(fā)展中發(fā)揮了基礎(chǔ)性和突破性的作用，就在于比較準(zhǔn)確地把握了公共風(fēng)險(xiǎn)的變化，從而適時(shí)地牽引和支撐了國家的改革開放與發(fā)展。

　　防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政改革的原動(dòng)力。從歷史上看，制度變遷無一不是公共風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)推動(dòng)的結(jié)果，而制度變遷的突破口常常是在財(cái)政。改革開放以來，我國財(cái)政改革實(shí)質(zhì)上都是遵循公共風(fēng)險(xiǎn)變化的邏輯而推進(jìn)的，其變化的脈絡(luò)是從“家貧國窮”的風(fēng)險(xiǎn)到“機(jī)會(huì)不均”的風(fēng)險(xiǎn)，再到全球公共風(fēng)險(xiǎn)，這也是我國主要公共風(fēng)險(xiǎn)的昨天、今天和明天。

　　1 “家貧國窮”的風(fēng)險(xiǎn)倒逼讓利放權(quán)

　　在改革開放初期，我們面對(duì)的最大公共風(fēng)險(xiǎn)就是缺食少衣。在這種背景下，財(cái)政的使命就是放權(quán)讓利，調(diào)動(dòng)一切積極因素搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這時(shí)期的財(cái)政是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“建設(shè)財(cái)政”和“公共財(cái)政”，追求效率與增長(zhǎng)，努力做大蛋糕。

　　其一，貧窮落后是改革開放初期面臨的頭號(hào)公共風(fēng)險(xiǎn)。改革也是一場(chǎng)革命，由于觸動(dòng)思想觀念、權(quán)力分配與利益格局，改革的阻力是不難想見的。從某種意義上說，只有在公共風(fēng)險(xiǎn)的壓力之下，才會(huì)形成最大共識(shí)，進(jìn)而迸發(fā)出改革的巨大動(dòng)力。上世紀(jì)70年代末期，我國面臨著經(jīng)濟(jì)凋敝、科技落后、人民貧困的嚴(yán)峻局面?？梢哉f，化解貧困落后的公共風(fēng)險(xiǎn)，是撬動(dòng)中國改革開放最大的動(dòng)力。

　　其二，財(cái)政讓利放權(quán)率先打破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。黨的十一屆三中全會(huì)作出了把全黨工作的著重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的重大戰(zhàn)略決策。鑒于國民經(jīng)濟(jì)的重大比例失調(diào)問題，中央提出必須在前兩年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作取得重大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，集中三年左右的時(shí)間搞好整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整工作，并要求財(cái)政先行一步，讓利放權(quán)，以財(cái)政改革促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整。一方面，縮短基本建設(shè)戰(zhàn)線，重點(diǎn)增加對(duì)農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、能源與交通運(yùn)輸建設(shè)的投資，保持物價(jià)穩(wěn)定，緩解國民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)問題。另一方面，支持農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)，實(shí)行農(nóng)業(yè)大包干，增加農(nóng)民收入;同時(shí)，按照分級(jí)包干制劃分中央與地方財(cái)政收支范圍，對(duì)國有企業(yè)實(shí)行企業(yè)基金制度和利潤(rùn)留成，調(diào)動(dòng)地方政府和國有企業(yè)的積極性。這一時(shí)期，通過財(cái)政改革先行，擴(kuò)大了地方政府和國有企業(yè)財(cái)權(quán)，形成了初步適用于引進(jìn)外資的稅收制度，實(shí)行了基本建設(shè)投資領(lǐng)域的“撥改貸”，在行政事業(yè)單位試行“預(yù)算包干”，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下打開了一個(gè)缺口，經(jīng)濟(jì)活力增強(qiáng)，改革發(fā)展的積極性高漲，為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各項(xiàng)改革的推進(jìn)奠定了初步基礎(chǔ)。

　　其三，財(cái)政分權(quán)改革為市場(chǎng)微觀基礎(chǔ)重塑奠基鋪路。解決短缺問題的根本途徑是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，走向市場(chǎng)化無疑是唯一出路。但這也經(jīng)歷了一個(gè)艱難的思想解放和實(shí)踐探索過程，歷經(jīng)10余年才真正確立了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”地位和明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的方向。這也是財(cái)政放權(quán)走向財(cái)政分權(quán)的過程。

　　黨的十二屆三中全會(huì)提出，改革是為了建立充滿生機(jī)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制，增強(qiáng)企業(yè)活力是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。這一時(shí)期，各方面改革都是圍繞“增強(qiáng)企業(yè)活力”展開的，“利改稅”則是增強(qiáng)企業(yè)活力、確立企業(yè)主體地位的關(guān)鍵一步。利改稅，即把國有企業(yè)向國家上繳利潤(rùn)改為繳納稅金，稅后利潤(rùn)全部留歸企業(yè)。從稅收的角度來規(guī)范國家和企業(yè)分配關(guān)系，意味著政府放權(quán)開始走向主體分權(quán)，包括經(jīng)濟(jì)分權(quán)和行政分權(quán)。

　　黨的十四大報(bào)告明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。在新的條件下，財(cái)政改革的任務(wù)就是要為市場(chǎng)化改革奠基鋪路。一是通過分稅制改革，形成了相對(duì)穩(wěn)定和規(guī)范的中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，為企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鳑Q策、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展和自我管理的市場(chǎng)主體創(chuàng)造了體制條件。二是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制等原則，建立了以增值稅和營業(yè)稅為主體的稅收制度，通過開征消費(fèi)稅、改革農(nóng)業(yè)稅等，初步形成了更有利于市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)要求的稅收制度。三是按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的目標(biāo)，推進(jìn)國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，初步理順了國家所有權(quán)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。四是頒布實(shí)施了《中華人民共和國預(yù)算法》，把政府預(yù)算初步納入了法制化的軌道。財(cái)政分權(quán)改革為市場(chǎng)機(jī)制的形成和有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本支撐。

　　綜合來看，市場(chǎng)化改革重塑了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下風(fēng)險(xiǎn)與收益的分配，讓居民、企業(yè)和地方政府都成為利益主體和風(fēng)險(xiǎn)主體，資源配置優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)效率提高，經(jīng)濟(jì)蛋糕做大，人民生活改善。這從整體上降低了“家貧國窮”的公共風(fēng)險(xiǎn)。圍繞市場(chǎng)化的財(cái)政分權(quán)改革，為多元主體尤其是市場(chǎng)主體的形成提供了前提。與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)，財(cái)政也從“建設(shè)財(cái)政”轉(zhuǎn)向“公共財(cái)政”，財(cái)政向市場(chǎng)分權(quán)、向地方分權(quán)的改革，推動(dòng)了政府與市場(chǎng)關(guān)系的構(gòu)建。

　　2 “機(jī)會(huì)不均”的風(fēng)險(xiǎn)推動(dòng)完善國家治理

　　時(shí)間進(jìn)入到21世紀(jì)初期，“家貧國窮”的公共風(fēng)險(xiǎn)已基本消除了，我們國家的綜合實(shí)力、財(cái)政實(shí)力大大增強(qiáng)。但新的公共風(fēng)險(xiǎn)愈益凸顯出來，各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體“機(jī)會(huì)不均”的問題日益突出，各類主體之間的權(quán)利也迫切需要界定和規(guī)范。這就必須針對(duì)這些問題進(jìn)行改革，完善國家治理體系，提升國家治理能力，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度。在新的歷史條件下，財(cái)政也從“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)向了“現(xiàn)代財(cái)政”，將通過治理改革建立現(xiàn)代財(cái)政制度。這也意味著財(cái)政改革從“放權(quán)”“分權(quán)”走向“治權(quán)”。這個(gè)過程是疊加的、繼起的，也是漸進(jìn)的。

　　其一，突破“所有制財(cái)政”。經(jīng)濟(jì)主體多元化是市場(chǎng)化改革的成果，維護(hù)這個(gè)成果要靠財(cái)政來實(shí)現(xiàn)，即打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長(zhǎng)期基于不同所有制而實(shí)行不同政策、給予不同待遇的“所有制財(cái)政”邏輯。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的是平等競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)利平等，財(cái)政就要力求“一碗水端平”。一方面，統(tǒng)一稅制，不因所有制不同而稅制不同;另一方面，不斷硬化國企預(yù)算約束，切斷“財(cái)政臍帶”，支持政策上對(duì)國企、民企和外企一視同仁。

　　其二，融合“城市財(cái)政”和“農(nóng)村財(cái)政”。過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的工業(yè)化是建立在城鄉(xiāng)分治、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差基礎(chǔ)之上的。與此對(duì)應(yīng)的財(cái)政也就分為城鄉(xiāng)二元財(cái)政，城鄉(xiāng)居民按照戶籍而給予不同的財(cái)政待遇。在改革開放尤其是市場(chǎng)化改革過程中，這種二元狀態(tài)一點(diǎn)一點(diǎn)被突破。自從本世紀(jì)初提出“讓公共財(cái)政的陽光普照農(nóng)村”“基本公共服務(wù)均等化”，二元財(cái)政結(jié)構(gòu)開始走向城鄉(xiāng)一體化，以財(cái)政平等推動(dòng)城鄉(xiāng)平等。

　　其三，從單純的“經(jīng)濟(jì)財(cái)政”擴(kuò)展到“民生財(cái)政”。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，以農(nóng)民工為主體的人口大規(guī)模流動(dòng)使中國從“靜態(tài)社會(huì)”快速轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)“動(dòng)態(tài)社會(huì)”。財(cái)政改革就要從龐大農(nóng)民工群體的基本權(quán)利保障入手來考慮，一系列新挑戰(zhàn)要求財(cái)政從“地理靜態(tài)”轉(zhuǎn)向“人口動(dòng)態(tài)”，讓“公共服務(wù)找人”，而不是讓“人去找公共服務(wù)”，這樣讓包括流動(dòng)人口在內(nèi)的所有人的基本權(quán)利都得到了保障。

　　其四，走向“法治財(cái)政”。隨著改革的深入和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速，公共權(quán)力如何行使也日益成為一個(gè)公共風(fēng)險(xiǎn)問題。黨的十八屆三中全會(huì)以來，我們提出要深化財(cái)稅體制改革，建設(shè)法治財(cái)政、民生財(cái)政、穩(wěn)固財(cái)政、陽光財(cái)政、效率財(cái)政，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，財(cái)政是約束公權(quán)的重要制度籠子，不少國家以預(yù)算授權(quán)來約束各種公權(quán)行使的方向、領(lǐng)域和目標(biāo)。要有效約束公權(quán)，建立法治財(cái)政，打造好財(cái)政這個(gè)制度籠子是必不可少的。

　　3 風(fēng)險(xiǎn)全球化凸顯大國財(cái)政作用

　　我國改革開放的四十年，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的快速推進(jìn)，各種風(fēng)險(xiǎn)也在迅速全球化，全球公共風(fēng)險(xiǎn)加速形成。需要注意的是，全球風(fēng)險(xiǎn)不僅相互關(guān)聯(lián)強(qiáng)化，并且其整體性影響也在增強(qiáng)。由于風(fēng)險(xiǎn)全球化及全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的逐步形成，世界各國變成了休戚與共、相互依存的“風(fēng)險(xiǎn)共同體”。為了更為有效地防范和化解全球風(fēng)險(xiǎn)，需要世界各國攜起手來相互合作，增強(qiáng)國際協(xié)調(diào)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

　　進(jìn)一步看，全球格局變化導(dǎo)致全球風(fēng)險(xiǎn)加劇，全球利益分配亦隨著全球格局不斷調(diào)整，中國的利益與安全已經(jīng)不限于國境之內(nèi)，發(fā)揮大國財(cái)政職能，主動(dòng)參與全球風(fēng)險(xiǎn)治理和全球利益分配的形勢(shì)已刻不容緩。

　　適應(yīng)全球公共風(fēng)險(xiǎn)變化，財(cái)政改革在國際維度的基本方向是建立大國財(cái)政框架，增強(qiáng)全球影響力、協(xié)調(diào)力和示范力，通過參與全球資源配置，推動(dòng)全球風(fēng)險(xiǎn)治理，均衡全球利益分配，進(jìn)而化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。自上世紀(jì)80年代以來，財(cái)政在稅收制度、關(guān)稅、出口退稅、特區(qū)政策等方面促進(jìn)了兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的聯(lián)通，開放型經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成。特別是2001年中國加入WTO之后，財(cái)政主動(dòng)作為，大國財(cái)政的作用不斷顯現(xiàn)。

　　總之，我國財(cái)政改革的邏輯本質(zhì)上是公共風(fēng)險(xiǎn)邏輯。公共風(fēng)險(xiǎn)涵蓋了所有公共性問題在不確定性狀態(tài)下變化的一種歸屬，公共性問題有可能演變?yōu)楣诧L(fēng)險(xiǎn)，成為財(cái)政改革的原動(dòng)力并衍生到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面。在改革開放40年的不同階段，以公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的財(cái)政改革經(jīng)歷了“放權(quán)”“分權(quán)”和“治權(quán)”三個(gè)階段，也是財(cái)政改革的三種形態(tài)，成為若干重要改革的突破口和先行軍，牽引整個(gè)改革，又為整個(gè)改革提供支撐。同時(shí)，財(cái)政改革與對(duì)外開放相互推動(dòng)，參與全球治理的大國財(cái)政職能凸顯，防范全球公共風(fēng)險(xiǎn)成為新時(shí)代財(cái)政改革的主題。這些問題值得我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦胁粩嗌钊胨伎己脱芯??！?/p>