深刻認(rèn)識(shí)規(guī)范重大行政決策程序的重要意義

　　習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，健全依法決策機(jī)制。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，將行政機(jī)關(guān)的重大決策納入規(guī)范化、法治化軌道運(yùn)行，將有力加快法治政府建設(shè)進(jìn)程，讓全社會(huì)享受到科學(xué)民主依法決策帶來(lái)的高質(zhì)量社會(huì)治理和發(fā)展成果。

　　規(guī)范重大行政決策程序是加快建設(shè)法治政府的迫切需要。推進(jìn)全面依法治國(guó)，要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，其中法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用。行政決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，規(guī)范行政決策行為是建設(shè)法治政府的前端，是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)能否做到依法決策，直接體現(xiàn)著其依法行政水平的高低，直接決定著政府能否全面正確履行職責(zé)，直接關(guān)系著法治政府建設(shè)目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。《條例》以規(guī)范重大行政決策程序?yàn)樽ナ?，推?dòng)行政機(jī)關(guān)適應(yīng)決策新理念、新約束、新要求，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)科學(xué)民主依法決策，對(duì)于深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　規(guī)范重大行政決策程序是推進(jìn)科學(xué)民主依法決策的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議指出，要履行決策法定程序，增強(qiáng)公眾參與實(shí)效，提高專家論證質(zhì)量，堅(jiān)持合法性審查，防控決策風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，一些地方在推進(jìn)依法行政過(guò)程中出臺(tái)了規(guī)范行政決策程序的制度文件，依法決策水平得到了較大提升，但實(shí)踐中行政決策尊重客觀規(guī)律不夠，聽取群眾意見不夠，違法決策、專斷決策、拖延決策的現(xiàn)象也比較突出，侵害了群眾利益，嚴(yán)重影響了黨和政府形象。推進(jìn)行政機(jī)關(guān)科學(xué)民主依法決策，迫切需要規(guī)范重大行政決策程序，明確重大行政決策事項(xiàng)、主體、權(quán)限、程序和責(zé)任，著力推動(dòng)重大行政決策的法治化，以科學(xué)、剛性的決策制度約束規(guī)范決策行為，努力控制決策風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)糾正違法不當(dāng)決策，切實(shí)提高決策質(zhì)量。

　　規(guī)范重大行政決策程序是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要保障。重大行政決策要堅(jiān)持以人民為中心，以規(guī)范的程序、科學(xué)的決策維護(hù)人民群眾的最大利益和合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。重大行政決策往往對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響，涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，這就要求決策機(jī)關(guān)在決策中要妥善處理各方利益訴求，堅(jiān)決把維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和促進(jìn)社會(huì)公平正義擺在更加重要的位置，確保決策能夠得到人民群眾的廣泛認(rèn)同和支持，確保改革發(fā)展成果能夠公平惠及人民群眾。完善的決策制度和規(guī)范的決策程序，能夠把行政決策與維護(hù)人民群眾權(quán)益緊密結(jié)合起來(lái)，開門讓人民群眾參與決策，公開決策事項(xiàng)、依據(jù)、過(guò)程、信息、結(jié)果，真心傾聽民意、匯集民智，合理兼顧各方利益，保證決策充分體現(xiàn)各方意見和訴求，真正使人民群眾權(quán)益最大化、公平正義法治化。

　　全面領(lǐng)會(huì)重大行政決策程序制度的精髓要義

　　《條例》鮮明體現(xiàn)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，適度把握制度剛性和靈活性，科學(xué)設(shè)計(jì)重大行政決策程序制度，保證制度切實(shí)可行又行之有效，讓重大行政決策程序制度成為決策機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)作為的“助推器”和履職盡責(zé)的“安全網(wǎng)”，為決策機(jī)關(guān)切實(shí)提高決策質(zhì)量和效率提供了有力的制度支撐。

　　把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過(guò)程，確保重大行政決策的正確政治方向。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是《條例》明確的重大行政決策的根本性要求。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于重大行政決策全過(guò)程和各方面?！稐l例》明確要求重大行政決策必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過(guò)程，要求決策事項(xiàng)目錄和標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)同級(jí)黨委同意后向社會(huì)公布，要求重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。

　　確定重大行政決策事項(xiàng)范圍，注重原則性與靈活性相結(jié)合。實(shí)踐中，重大行政決策事項(xiàng)中的“重大”標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一量化，各地區(qū)發(fā)展不平衡，不同層級(jí)政府決策的影響面和側(cè)重點(diǎn)也不相同，由國(guó)家立法統(tǒng)一確定重大行政決策事項(xiàng)的具體標(biāo)準(zhǔn)并不現(xiàn)實(shí)?！稐l例》按照突出針對(duì)性、具備可行性、保留靈活性的原則，圍繞地方政府職能，針對(duì)實(shí)踐中問(wèn)題比較突出的領(lǐng)域，通過(guò)“列舉加排除”方式來(lái)確定重大行政決策事項(xiàng)的范圍。《條例》列舉了四類重大行政決策事項(xiàng)，包括制定有關(guān)公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施，制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重要規(guī)劃，制定開發(fā)利用、保護(hù)重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施，以及決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊步ㄔO(shè)項(xiàng)目等，便于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行和實(shí)施?！稐l例》同時(shí)采用兜底條款明確重大行政決策為“對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的其他重大事項(xiàng)”，為決策機(jī)關(guān)結(jié)合本地實(shí)際確定重大行政決策事項(xiàng)目錄明確了基本標(biāo)準(zhǔn)。《條例》充分考慮到部分決策事項(xiàng)的特殊性，將財(cái)政政策和貨幣政策等宏觀調(diào)控決策、政府立法決策以及突發(fā)事件應(yīng)急處置決策等排除在《條例》適用范圍之外。同時(shí)，考慮到我國(guó)各地區(qū)發(fā)展不平衡，政府決策的影響面和側(cè)重點(diǎn)也各不相同，《條例》授權(quán)決策機(jī)關(guān)制定決策事項(xiàng)目錄、標(biāo)準(zhǔn)，讓各地方結(jié)合職責(zé)權(quán)限確定符合本地實(shí)際的目錄、標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)同級(jí)黨委同意后，通過(guò)向社會(huì)公布的方式實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督。

　　履行法定程序，促進(jìn)重大行政決策結(jié)果科學(xué)公正合法。《條例》規(guī)定了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定五大法定程序。其中合法性審查、集體討論決定是重大行政決策的必經(jīng)程序?！稐l例》還在重大行政決策草案的形成過(guò)程中明確了履行公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的有關(guān)要求，即除依法不予公開的外，應(yīng)當(dāng)充分聽取公眾意見;專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)組織專家論證;決策實(shí)施可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，應(yīng)當(dāng)組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。重大行政決策從啟動(dòng)到作出決定，分為決策草案形成階段、決策草案合法性審查和集體討論決定階段。

　　公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估屬于決策草案形成階段的程序，三者之間沒(méi)有固定的先后順序，決策承辦單位可以根據(jù)決策事項(xiàng)特點(diǎn)和實(shí)際需要把握，有的程序可以多次履行。決策草案形成后，需要依次履行合法性審查和集體討論決定這兩個(gè)程序。如果在合法性審查或者集體討論決定階段，發(fā)現(xiàn)決策承辦單位應(yīng)當(dāng)履行而未履行公眾參與、專家論證或者風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的，合法性審查部門可以建議、決策機(jī)關(guān)可以要求決策承辦單位補(bǔ)充履行相關(guān)程序。

　　扎實(shí)推進(jìn)重大行政決策程序制度的貫徹落實(shí)

　　習(xí)近平總書記在中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，制度的生命力在于執(zhí)行。要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。把《條例》規(guī)定的各項(xiàng)制度要求轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵在抓落實(shí)。根據(jù)《條例》及相關(guān)規(guī)定，要在多元監(jiān)督、嚴(yán)格追責(zé)、考核評(píng)價(jià)、示范創(chuàng)建、法治督察等方面形成合力，推動(dòng)重大行政決策程序制度有效落地生根。

　　實(shí)施多元監(jiān)督?！稐l例》規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等多元監(jiān)督制度，規(guī)定重大行政決策依法接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)重大行政決策的監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)按照規(guī)定對(duì)重大行政決策進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)實(shí)施多元監(jiān)督，加大監(jiān)督力度，形成監(jiān)督合力，促進(jìn)重大行政決策程序制度有效實(shí)施。

　　嚴(yán)格責(zé)任追究?！稐l例》規(guī)定了嚴(yán)格的追責(zé)制度，明確了決策機(jī)關(guān)、決策承辦單位、決策其他參與主體、決策執(zhí)行單位，以及決策機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員等的法律責(zé)任，特別規(guī)定了決策機(jī)關(guān)違反條例規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任，實(shí)行終身責(zé)任追究。嚴(yán)格的追責(zé)制度是重大行政決策程序制度落地實(shí)施的重要保障。

　　發(fā)揮考核撬動(dòng)作用?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》明確提出，各級(jí)黨委要把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)對(duì)法治政府建設(shè)的重要推動(dòng)作用。貫徹落實(shí)《條例》，推進(jìn)科學(xué)民主依法決策是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。《條例》規(guī)定，重大行政決策情況應(yīng)當(dāng)作為考核評(píng)價(jià)決策機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的重要內(nèi)容。要充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)的杠桿撬動(dòng)作用，把重大行政決策執(zhí)行情況納入法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)，推動(dòng)重大行政決策程序制度有效落實(shí)。

　　開展法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》提出，積極開展建設(shè)法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)，大力培育建設(shè)法治政府先進(jìn)典型，充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范帶動(dòng)作用。2019年5月，中央依法治國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見》，要求從2019年啟動(dòng)第一批法治政府建設(shè)示范地區(qū)評(píng)估認(rèn)定，每?jī)赡觊_展一次，梯次推進(jìn)，樹立一批新時(shí)代法治政府建設(shè)的新標(biāo)桿，形成樣板效應(yīng)。《意見》所附的《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》把“重大行政決策科學(xué)民主合法”作為一級(jí)指標(biāo)，圍繞依法決策機(jī)制健全、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定、強(qiáng)化決策規(guī)范化建設(shè)等方面設(shè)置了14項(xiàng)細(xì)化指標(biāo)，從正面激發(fā)各地嚴(yán)格規(guī)范重大行政決策的內(nèi)生動(dòng)力。

　　進(jìn)行法治政府建設(shè)督察。2019年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，明確將嚴(yán)格執(zhí)行重大行政決策法定程序、加強(qiáng)對(duì)重大行政決策的合法性審查作為對(duì)地方政府履行推進(jìn)本地區(qū)法治政府建設(shè)主體職責(zé)的主要督察內(nèi)容之一。下一步，中央依法治國(guó)辦將圍繞是否嚴(yán)格執(zhí)行重大行政決策法定程序等開展法治政府建設(shè)督察，督促各地方嚴(yán)格規(guī)范重大行政決策程序、依法履行職權(quán)，不斷提高政府依法行政水平。