堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證
當前，隨著我國立法體制改革步伐的加快和地方立法權(quán)的擴容，基層一些地方由于認識上的偏差，立法積極性高漲和立法能力不足的矛盾比較突出，致使一些地方立法質(zhì)量不高，立法的引領(lǐng)和推動作用受到影響。因此，地方各級黨委要提高政治站位，牢固樹立以人民為中心的思想，堅持問題導(dǎo)向，重視和關(guān)心地方立法工作，在政治上、思想上、組織上提供堅強保障，特別是越往基層越需要在相關(guān)政策、機構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費等方面的支持，確保立法能力盡快提升。同時，還要注重改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，各級領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)率先垂范，增強法治思維，帶頭尊法學(xué)法守法用法。各級立法主體在重要立法、重大問題上要及時向黨委請示報告，確保黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在立法工作中得到全面落實。要堅持把黨的路線方針政策創(chuàng)造性地貫徹到立法工作之中，善于把黨的主張通過法律上升為國家的意志，把黨的決策部署通過法律落實到基層和群眾中去，充分發(fā)揮立法在改革發(fā)展穩(wěn)定中的引領(lǐng)和推動作用。
人大主導(dǎo)是基本要求
當前的地方立法工作，面臨的挑戰(zhàn)還很嚴峻。一是立法質(zhì)量參差不齊。部分法規(guī)的針對性、及時性、有效性、可操作性不夠強，體現(xiàn)問題導(dǎo)向不夠充分。有的立“景觀法”，好看不中用;有的立“政績法”，為完成任務(wù)而立法;有的立“照顧法”，為填補立法空白搞平衡照顧;有的重復(fù)立法，省與市、州市之間、縣與縣立法范圍邊界模糊;有的法規(guī)成為“僵尸法”，長期不修或用的不多;還有立法效率不高，法案被擱置審議等，在立法資源有限的情況下，許多急需的法還沒有立。二是很多立法項目涉及深層次矛盾和問題，迫切需要進一步提高立法的科學(xué)性;諸多改革舉措對法規(guī)的立改廢釋提出了明確要求，立法工作時間緊、頭緒多、任務(wù)重。三是立法能力的局限性、立法效率低下與立法需求的廣泛性、緊迫性之間矛盾凸顯。一些具有立法權(quán)地方人大沒有設(shè)立立法專門委員會，有的設(shè)立了專門委員會，但工作人員十分缺乏。四是民族立法的作用發(fā)揮不充分。一方面，對國家保障民族自治地方權(quán)益的相關(guān)配套法規(guī)建設(shè)還不完善，特別是在資源開發(fā)、生態(tài)補償、財稅政策、人才培養(yǎng)等方面;另一方面，通過民族立法促進民族自治地方將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢探索不夠。
黨的十九大報告強調(diào)要“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。我理解，人大主導(dǎo)立法要抓好以下幾個關(guān)鍵：一是各級人大必須在立法項目立項、審議等環(huán)節(jié)把好關(guān)，在法規(guī)的起草和論證過程中提前介入，并科學(xué)把握提前介入的時間節(jié)點、介入程度。二是在立法審議過程中，要通過制定具體措施，提高常委會組成人員審議質(zhì)量和人大代表參與積極性。三是人大要發(fā)揮好依法監(jiān)督法律實施情況的主導(dǎo)作用。四是要加強統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，提高民族立法的針對性、時效性、可操作性，特別是結(jié)合民族地區(qū)的一些特殊情況對國家法律進行適當變通等方面，必須加強研究指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。五是人大自身要把立法能力建設(shè)作為重中之重，采取有效措施，優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)，加強立法專門委員會建設(shè)，強化教育培訓(xùn)，不斷提高立法工作人員的政治素質(zhì)、法律素養(yǎng)和專業(yè)精神。
完善立法工作機制是關(guān)鍵
圍繞提高立法質(zhì)量，全國人大常委會出臺了兩個重要工作規(guī)范——《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》，就有效健全完善立法起草、論證、咨詢、評估、協(xié)調(diào)、審議等工作機制進行了全面部署，為不斷提高立法質(zhì)量奠定了良好的基礎(chǔ)。但地方實踐與中央要求還有較大差距：在地方立法中具體可操作的立項標準、立法邊界、立法權(quán)限不明確，仍然有爭權(quán)和諉責傾向;法規(guī)起草、審議、論證主體責任落實不夠，各級人大不同程度地存在缺位和越位的情況;立法咨詢、立法論證、立法聽證、委托評估等已有的立法制度執(zhí)行不全，咨詢論證和評估結(jié)論缺乏權(quán)威性等問題還比較突出。
要解決以上問題，實現(xiàn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是要完善立法工作機制。首先，要遵循立法規(guī)律、堅持立法標準，從當?shù)貙嵡槌霭l(fā)，解決為什么立法、立法解決什么的問題，找準立法工作的切入點和著力點，處理好法制統(tǒng)一與突出地方特色、實施性立法與先行先試立法的關(guān)系，把立法工作重心放在創(chuàng)制性立法上，防止簡單對上位法的照抄照搬。要堅持立法標準，本著“質(zhì)量第一”“寧缺毋濫”的原則，處理好立法質(zhì)量和數(shù)量的關(guān)系，不搞“大而全”，減少“號召性”“倡導(dǎo)性”的規(guī)定，多立良法、善法和管用的法。要強化改廢釋意識，明確改廢釋責任。經(jīng)濟社會的發(fā)展，需要法規(guī)的與時俱進，有些老規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實要求，需要及時進行修改完善，便于人們更好地去遵循。不破不立，對于一些對經(jīng)濟社會發(fā)展造成羈絆、對群眾利益造成桎梏的法規(guī)，要下決心廢除。同時，人大要加強對法規(guī)實施情況的監(jiān)督，通過開展執(zhí)法檢查、滿意度測評、專題詢問、質(zhì)詢等，督促各級執(zhí)法部門加強對有關(guān)法規(guī)的學(xué)習宣傳，正確理解，精準實施，使每一條規(guī)定都能為人民排憂解難。為了確保立法達到上述要求，需要在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，建立和完善工作層面的一系列制度，包括地方性法規(guī)立項、立法過程中各環(huán)節(jié)征求意見、立法聽證咨詢論證、人大常委會指導(dǎo)基層立法工作、法規(guī)審議中常委會組成人員、人大代表意見建議采納反饋溝通說明、法規(guī)的清理和評估、法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查、法規(guī)的改廢釋工作、立法工作激勵等方面的制度，做到在每一個法規(guī)的制定過程中堅持立法原則、嚴格立法標準、遵循立法規(guī)律、確保立法質(zhì)量。
(作者系中央黨校省部班學(xué)員、云南省人大常委會副主任)
