國(guó)家治理現(xiàn)代化是治國(guó)大政

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：繼黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和智治理能力現(xiàn)代化之后，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，請(qǐng)問(wèn)其重要意義何在?

　　張斌：中央特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是治國(guó)大政、理論方針的核心概念，即國(guó)家治理現(xiàn)代化是最重要的大政方針的濃縮表達(dá)。

　　賈康：這需要特別關(guān)注治理和管理的區(qū)別：“管理”顯然是一種自上而下的掌控架構(gòu)，即有管理權(quán)的主體自上而下實(shí)施的局面掌控。而治理和管理的區(qū)別，除了自上而下的，還有自下而上的以及橫向平面展開的各種多樣化互動(dòng)。治理所對(duì)應(yīng)的概念，其實(shí)是在人類文明發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)被各方接受的包容性發(fā)展、包容性增長(zhǎng)的概念。

　　包容性表現(xiàn)在政府、非政府的各種主體充分互動(dòng)中調(diào)動(dòng)和發(fā)揮一切潛力、活力之上。大略地分析來(lái)看，政府是有公權(quán)力的主體，而企業(yè)、社會(huì)組織等，如生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、非營(yíng)利性單位、各種各樣偏好的自然人，則是有私權(quán)利的主體。在這些多元主體的互動(dòng)中，需要形成爭(zhēng)取最大包容性的共贏。在爭(zhēng)取共贏的取向下，要力求各種主體能夠充分發(fā)揮對(duì)于社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步作貢獻(xiàn)所可能發(fā)揮的潛力。追求共贏的狀態(tài)，是“治理”境界的真諦，即實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展中各種潛力和活力最大限度的釋放。

　　治理和管理的區(qū)別概括起來(lái)，最主要的就是必須把管理和自管理、組織和自組織、調(diào)控和自調(diào)控融合在一起，使方方面面的潛力、活力得到無(wú)阻礙的發(fā)揮。實(shí)際生活中需要處理的，就是把與一系列制度安排、機(jī)制創(chuàng)新相關(guān)的問(wèn)題——政府和市場(chǎng)、中央與地方、公權(quán)體系和公民、管理部門和納稅人等關(guān)系集合在一起。如何做到治理方面的善治，這種在價(jià)值取向評(píng)價(jià)上值得肯定、值得追求的境界，成為討論國(guó)家治理時(shí)應(yīng)抓住的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。

　　在國(guó)家治理框架內(nèi)定位財(cái)政

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：中央提煉出一個(gè)重要認(rèn)識(shí)：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，請(qǐng)問(wèn)如何具體理解財(cái)政在國(guó)家治理框架內(nèi)的定位?

　　王靜文：國(guó)家治理如果要尋求包容性發(fā)展的制度安排體系，以成為善治，那么財(cái)政處理好資源配置中有重要影響力、輻射力的公共資源，則是一個(gè)國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱層面不可或缺的解決途徑和影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)全域的能動(dòng)組成部分。

　　賈康：國(guó)家治理現(xiàn)代化講求包容性發(fā)展，要讓社會(huì)在文明提升過(guò)程中更多體現(xiàn)所有社會(huì)成員共贏、多元互動(dòng)中的公共福利最大化，因此需要對(duì)應(yīng)資源配置體系，即中央提出的建立現(xiàn)代市場(chǎng)體系?，F(xiàn)代市場(chǎng)體系是現(xiàn)代國(guó)家治理的決定性資源配置基本面，而為發(fā)展培育現(xiàn)代市場(chǎng)體系，又必須打造現(xiàn)代財(cái)政制度。這是理解財(cái)政與國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)在關(guān)聯(lián)的重要維度。

　　從現(xiàn)代國(guó)家治理說(shuō)到現(xiàn)代市場(chǎng)體系，自然就涉及政府更好發(fā)揮作用——要想有現(xiàn)代國(guó)家治理，發(fā)展培育現(xiàn)代市場(chǎng)體系，就必須打造現(xiàn)代財(cái)政制度。

　　現(xiàn)代財(cái)政制度和國(guó)家治理現(xiàn)代化訴求結(jié)合，無(wú)非是要通過(guò)資源配置的優(yōu)化，來(lái)解決以公共資源影響、輻射、拉動(dòng)全社會(huì)資源優(yōu)化狀態(tài)的制度安排和機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。因此在對(duì)全局的服務(wù)上，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一表述，在學(xué)理上是很嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

　　張斌：如今的財(cái)政體系應(yīng)該是一種服務(wù)于全域國(guó)家治理的體系，所謂“跳出財(cái)政論財(cái)政”“財(cái)政為全局服務(wù)”，實(shí)際上是需要意識(shí)到財(cái)政的分配作用滲透、傳導(dǎo)到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。貨幣政策更多涉及經(jīng)濟(jì)，財(cái)政直接涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治方方面面，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在產(chǎn)生著滲透、影響、輻射作用，是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)與支柱。

　　分稅制改革奠定國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：有觀點(diǎn)認(rèn)為，分稅制改革奠定了國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，請(qǐng)問(wèn)如何理解?

　　賈康：1994年的分稅制改革，其實(shí)并不止解決了中央和地方的關(guān)系問(wèn)題，當(dāng)年還解決了政府和市場(chǎng)主體，即各級(jí)政府和企業(yè)關(guān)系如何正確處理的制度建設(shè)問(wèn)題，而且這對(duì)于全局來(lái)說(shuō)是第一位的問(wèn)題：改革以來(lái)一直探尋如何讓企業(yè)活起來(lái)，必須在制度安排上有一條可持續(xù)的發(fā)展之路，分稅制改革構(gòu)建起了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)接的框架。因此，這不是延續(xù)過(guò)去行政性分權(quán)的思維和做法，而是經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，真正改變了以往按條塊分割的行政隸屬關(guān)系控制企業(yè)和組織財(cái)政收入的舊體制癥結(jié)。中央和地方的關(guān)系、各級(jí)政府間的關(guān)系，也有了規(guī)范化處理。

　　到目前為止，對(duì)于分稅制改革的評(píng)價(jià)，中國(guó)理論界的認(rèn)識(shí)往往不到位，一般的說(shuō)法是分稅制改革解決了中央過(guò)日子的問(wèn)題。但這只是表面現(xiàn)象，1994年經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的歷史功績(jī)，是使政府和市場(chǎng)、企業(yè)的關(guān)系走上正道，再加上中央和地方關(guān)系的規(guī)范化，奠定了如今國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化制度安排的基礎(chǔ)。

　　除此之外，第三種重要的關(guān)系便是社會(huì)生活中凸顯的公權(quán)主體和公民的關(guān)系，政府和納稅人的關(guān)系。社會(huì)成員、自然人要在財(cái)政分配體系里受到各種各樣的調(diào)節(jié)，個(gè)人所得稅對(duì)應(yīng)的納稅人就是自然人。這三大關(guān)系的匯合點(diǎn)在財(cái)政，而現(xiàn)代財(cái)政制度如何適應(yīng)這種客觀需要從而服務(wù)于全局，也要從現(xiàn)代國(guó)家治理、現(xiàn)代市場(chǎng)體系、現(xiàn)代財(cái)政制度三個(gè)關(guān)鍵詞的連接上進(jìn)行。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：但有些人認(rèn)為地方隱性負(fù)債、土地財(cái)政短期行為等弊病是分稅制造成的?

　　賈康：根據(jù)中國(guó)幾十年的體制演變，以及放眼全球國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合中國(guó)反反復(fù)復(fù)探索的本土經(jīng)驗(yàn)，可以認(rèn)為搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)財(cái)政除了分稅制之外別無(wú)他路。

　　實(shí)際上，分稅制改革后的基層財(cái)政困難、土地財(cái)政、地方隱性負(fù)債等問(wèn)題，恰恰是改革在貫徹落實(shí)中受阻而形成的。貫徹落實(shí)中最基本的受阻情況是舊體制制約因素仍然存在，省以下的地方?jīng)]有完全進(jìn)入分稅制狀態(tài)，復(fù)雜多變、討價(jià)還價(jià)的分成制仍然廣泛存在，甚至一些困難地方和基層，干脆實(shí)行包干制。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，是因?yàn)殡m然中央和省為代表的地方之間建立了分稅制框架，但對(duì)于省以下的地方，只給出了一個(gè)基本導(dǎo)向。省以下各地可根據(jù)具體情況，設(shè)計(jì)分稅制的實(shí)施方案。但是省以下的很多地方，表面上是按照分稅制來(lái)實(shí)行，實(shí)際上卻是按照不同的稅種分成，即分成制。財(cái)權(quán)重心上移，而事權(quán)重心層層下移，上面千條線，最后一根針，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層的針眼里穿過(guò)去落實(shí)。因此，制度的有效供給跟不上，本該由分稅制內(nèi)在邏輯所產(chǎn)生的正面效應(yīng)沒有發(fā)揮，基層財(cái)政困難在一段時(shí)間里比較突出。待到基層財(cái)政困難有一定的化解之后，財(cái)力和事權(quán)如何順應(yīng)、如何結(jié)合好的矛盾也還沒有完全解決，又出現(xiàn)了地方隱性負(fù)債，還加上了使得地方依靠自己轄區(qū)之內(nèi)“靠山吃山、靠水吃水”的土地開發(fā)，做出在土地批租環(huán)節(jié)盡量一次拿足收入的土地財(cái)政短期行為。這并非分稅制改革所造成的問(wèn)題，而恰恰是分稅制改革在省以下地方的貫徹落實(shí)中受阻造成的。

　　張斌：1994年建立的分稅制新體制框架，是經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，如今的問(wèn)題是如何繼續(xù)深化改革，完成當(dāng)年沒有能夠完成的省以下深化改革任務(wù)。省以下分稅制體制貫徹落實(shí)遇到的難點(diǎn)，在于五級(jí)行政層級(jí)的分稅方式，這在國(guó)際上沒有任何經(jīng)驗(yàn)，曾試圖探索的“中國(guó)特色”解決方案也已被實(shí)踐證明此路不通。分稅制下各級(jí)稅基的合理配置，面對(duì)了稅種的適當(dāng)調(diào)減進(jìn)程，如何在五級(jí)行政層級(jí)間合理分稅仍無(wú)解。因此需要實(shí)行“扁平化”改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，中國(guó)主要的農(nóng)村區(qū)域水到渠成地實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再作為財(cái)政的實(shí)體層級(jí)，屬于縣級(jí)預(yù)算所管的預(yù)算單位——在財(cái)政的實(shí)體層級(jí)意義上，基層已不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是縣。另外，根據(jù)浙江經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政上可以首先實(shí)行省直管縣，承認(rèn)市和縣的行政不同級(jí)，但財(cái)政同級(jí)。這樣中國(guó)的財(cái)政層級(jí)就可以扁平化到中央、省、市縣三級(jí)。

　　“三個(gè)層級(jí)”的體系再造問(wèn)題是分稅制深化改革中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是務(wù)實(shí)解決現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)構(gòu)架創(chuàng)新中的改革難題。簡(jiǎn)單勾畫現(xiàn)代財(cái)政制度所需的制度供給框架，就應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的基本路徑，往下要配套聯(lián)動(dòng)，通過(guò)大部制、扁平化的政府機(jī)構(gòu)系統(tǒng)化再造的實(shí)質(zhì)性改革，形成人民代表大會(huì)授權(quán)委托的三級(jí)政權(quán)，并合理清晰地確定各級(jí)事權(quán)，以及各級(jí)政府共管職責(zé)的配合。一級(jí)政權(quán)要有一級(jí)合理的事權(quán)，還要有一級(jí)與事權(quán)順應(yīng)的財(cái)權(quán)。財(cái)權(quán)最關(guān)鍵的問(wèn)題，首先是解決穩(wěn)定的、大宗的收入，收入主要靠稅收，因而要處理好稅基的配置問(wèn)題，例如關(guān)稅體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)在經(jīng)濟(jì)生活中的調(diào)整機(jī)制，應(yīng)掌握在中央手中;房地產(chǎn)稅沒有外溢性，不動(dòng)產(chǎn)坐落在各個(gè)轄區(qū)之內(nèi)，且相關(guān)的信息復(fù)雜程度較高，適合地方政府因地制宜地掌握信息，操控相關(guān)稅收條件。稅基的合理配置方面，還有很大的研究空間，以形成正確的原則和方案。“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基”后面跟著的是一級(jí)預(yù)算，現(xiàn)代財(cái)政所有功能的實(shí)現(xiàn)，落到運(yùn)行載體上，就是要形成現(xiàn)代意義的預(yù)算。

　　預(yù)算作為一個(gè)收支計(jì)劃，必須事先決定，并充分反映民意，才能夠有現(xiàn)代預(yù)算的特征——要有權(quán)力制衡之下社會(huì)多方的參與來(lái)磨合，一旦通過(guò)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)(全國(guó)人民代表大會(huì))審批通過(guò)，便形成有法律效力的執(zhí)行文件，要嚴(yán)格執(zhí)行。所謂嚴(yán)格執(zhí)行，除了數(shù)量、結(jié)構(gòu)、進(jìn)度上的嚴(yán)肅性之外，最主要的是要有問(wèn)責(zé)，要有事前、事中、事后全套的績(jī)效考評(píng)和監(jiān)督，這樣才能夠達(dá)到公共利益最大化，在公共資源配置優(yōu)化的目標(biāo)導(dǎo)向下求得實(shí)際效果。所以，政權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅基之后的預(yù)算，落到運(yùn)行載體上，體制里按照扁平化方向由五級(jí)收縮到三級(jí)，使預(yù)算在整個(gè)制度安排里，各個(gè)邏輯環(huán)節(jié)能夠內(nèi)洽地環(huán)環(huán)相接，順暢地可持續(xù)運(yùn)行。后邊還包括國(guó)有資產(chǎn)在各級(jí)的管理權(quán)——“一級(jí)產(chǎn)權(quán)”，以及中央地方各自都必須行使的有償融資的“一級(jí)債權(quán)”，再加上中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，全都需要相互配合。

　　王靜文：從現(xiàn)代財(cái)政制度的發(fā)展看，中國(guó)在服務(wù)于現(xiàn)代化全局中應(yīng)該達(dá)到的境界，就是在事權(quán)合理化之后，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配。在制度建設(shè)方面，服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家治理、現(xiàn)代市場(chǎng)體系的有效構(gòu)建，必須是“扁平化”三級(jí)框架之下“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”和兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付和輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付，這應(yīng)是我們規(guī)劃并力爭(zhēng)建設(shè)的一套現(xiàn)代財(cái)政制度前景。

　　不斷提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：請(qǐng)問(wèn)如何進(jìn)一步提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平?

　　賈康：在推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，現(xiàn)代政治文明建設(shè)為財(cái)稅改革發(fā)展注入法治化規(guī)范化力量，而以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動(dòng)力的現(xiàn)代發(fā)展理念則為深水區(qū)改革的攻堅(jiān)克難加碼助力。新時(shí)代背景下，為更好地發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，現(xiàn)代政治文明建設(shè)和現(xiàn)代發(fā)展理念的落實(shí)不容忽視。

　　黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出了戰(zhàn)略部署。全面依法治國(guó)體現(xiàn)的政治文明也是鎖定的現(xiàn)代化取向，現(xiàn)代政治文明的制度建設(shè)，要從根本大法開始，依憲執(zhí)政，依憲行政，還要落到方方面面的法律上。

　　在現(xiàn)代政治文明的推進(jìn)過(guò)程中，財(cái)政對(duì)全局可能的貢獻(xiàn)可以借鑒美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示。美國(guó)崛起為世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)，就是在1880-1920年，經(jīng)歷了被人們稱為“進(jìn)步時(shí)代”的制度建設(shè)時(shí)代，當(dāng)時(shí)隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，各種利益之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題越來(lái)越突出，各種民意訴求和政府之間如何形成良性互動(dòng)的挑戰(zhàn)也越來(lái)越突出。美國(guó)人從這種渾沌狀態(tài)走出來(lái)的方法，就是在對(duì)全社會(huì)有打擊影響的事情發(fā)生后，進(jìn)行“亡羊補(bǔ)牢”的立法。在美國(guó)，幾十年期間靠這種矛盾中的多方互動(dòng)，逐步形成了規(guī)范的政府履行職責(zé)所需要的稅收、預(yù)算等方面以及公眾意愿表達(dá)方面的制度機(jī)制。美國(guó)政府的稅收設(shè)計(jì)為以直接稅為主的基本框架，一直延續(xù)至今。其收入主要依靠直接稅，個(gè)人所得稅是第一大稅，幾乎占聯(lián)邦政府收入的50%，再加上與社保體系相關(guān)的工薪稅，這兩大稅種使美國(guó)聯(lián)邦政府80%以上的收入，有了穩(wěn)定的稅基保證。

　　中國(guó)當(dāng)前應(yīng)在公共財(cái)政、民生財(cái)政、財(cái)政現(xiàn)代化等概念之下，做好制度建設(shè)工作，推進(jìn)全面依法治國(guó)。從如今的“稅收法定”一件一件做起，為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化提供支撐和不竭動(dòng)力。

　　張斌：黨的十八屆五中全會(huì)提出的現(xiàn)代發(fā)展理念，以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動(dòng)力，帶出協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展，最后落到人本主義立場(chǎng)的共享發(fā)展。黨的十八屆五中全會(huì)確立創(chuàng)新發(fā)展作為第一動(dòng)力，其后在指導(dǎo)主線上表述為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)質(zhì)上是對(duì)改革開放的承前啟后、繼往開來(lái)。在改革深水區(qū)攻堅(jiān)克難，以制度供給帶出整個(gè)供給體系質(zhì)量和效益的提高，關(guān)鍵是結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　賈康：解放思想，才能真正貫徹改革開放大政方針;以人為本，才能深刻理解現(xiàn)代化訴求的內(nèi)涵和根本目的——中國(guó)的現(xiàn)代化不是狹隘的民族主義，而是在造福于全中國(guó)人民的同時(shí)，通過(guò)建設(shè)“人類命運(yùn)共同體”對(duì)全人類、對(duì)全世界作出貢獻(xiàn)，“以人為本”根本的邏輯，就是中國(guó)要努力實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展、和平崛起;只有以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動(dòng)力，才可能攻堅(jiān)克難，使“中國(guó)夢(mèng)”夢(mèng)想成真。

　　中國(guó)的創(chuàng)新千難萬(wàn)難，仍有很多阻力和困惑。但再硬的骨頭也要啃，按照黨的十九大的要求，可知財(cái)稅方面的三大改革任務(wù)，理順財(cái)政體制是第一位，其次是預(yù)算改革、稅制改革問(wèn)題的解決。還應(yīng)特別注意，關(guān)于市場(chǎng)決定性作用和政府更好發(fā)揮作用，其中有“守正出奇”的訴求。“守正”是指在共性認(rèn)識(shí)上，必須認(rèn)識(shí)、順應(yīng)、乃至敬畏市場(chǎng)的基本規(guī)律;但同時(shí)，不能認(rèn)為了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共性，再運(yùn)用一些基本的、一般的可得經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)就可以一路現(xiàn)代化了，還必須在中國(guó)特定的約束條件下，力求在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，爭(zhēng)取出奇制勝。既然要出奇制勝，就需有一定的雙軌制運(yùn)作。例如大眾關(guān)心的金融領(lǐng)域，除了商業(yè)性金融之外，還必須有政策性金融的匹配協(xié)調(diào)，必須在戰(zhàn)略層面考慮，如何使整個(gè)金融體系既有錦上添花的功能，又有雪中送炭的功能。

　　以財(cái)政為后盾的“政策性資金、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理、杠桿式放大”的政策性融資機(jī)制的打造勢(shì)在必行。守正出奇這條道路可能比較狹窄，但是一定要把這條路走通，中國(guó)才可能在追趕中真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化愿景，才能完成以追趕走過(guò)超常規(guī)發(fā)展的過(guò)程，跨越“中等收入陷阱”，達(dá)到中華民族偉大復(fù)興。

　　財(cái)政在這一歷史進(jìn)程中的作用，不僅是支持事業(yè)發(fā)展，還必須注意財(cái)政的資金運(yùn)用要結(jié)合改革“花錢買機(jī)制”，尤其是在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)方面，不能只輸血，還要培養(yǎng)造血機(jī)制。