一、今年實(shí)質(zhì)性減稅降費(fèi)規(guī)模有多大?
2018年，我們?cè)鴾y(cè)算當(dāng)年的減稅降費(fèi)因嚴(yán)征繳等原因，并未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。2019年為防止類似情況發(fā)生，真心實(shí)意為實(shí)體經(jīng)濟(jì)減稅降費(fèi)，政府對(duì)變相增稅的行為嚴(yán)格禁止。因此，2019年我們切實(shí)看到了稅收增速的快速下滑。今年減稅降費(fèi)主要集中在個(gè)稅、增值稅以及社保費(fèi)三個(gè)方向。另外在“穩(wěn)外貿(mào)”要求下部分產(chǎn)品進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅繼續(xù)調(diào)降，出口退稅率也得到了提高(2019年具體減稅降費(fèi)政策梳理見文后附表1)。
同樣沿用2018年的測(cè)算方法，在稅率不發(fā)生變化的情況下，稅收收入應(yīng)與稅基變動(dòng)相契合。因此，首先使用歷史數(shù)據(jù)估算四項(xiàng)稅收收入及出口退稅增速與各自稅基增速的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上通過今年稅基增速得到四項(xiàng)稅收收入和出口退稅的增速以及應(yīng)收稅收數(shù)額，其與實(shí)際征收數(shù)額對(duì)比，進(jìn)而該項(xiàng)稅種減稅額。需要說明的是，此種測(cè)算方法得到的減稅降費(fèi)規(guī)模應(yīng)包含新減及舊有兩個(gè)部分，即為今年的整體減稅降費(fèi)規(guī)模。
1. 個(gè)人所得稅減稅規(guī)模測(cè)算
個(gè)人所得稅對(duì)應(yīng)稅基為城鎮(zhèn)單位工資收入，但在數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)個(gè)稅增速與城鎮(zhèn)單位工資收入增速走勢(shì)無論在絕對(duì)值還是同比變化上相關(guān)性都較差，因而在此處使用國(guó)民總收入增速作為個(gè)稅稅基增速的近似值，可以發(fā)現(xiàn)相對(duì)于工資收入增速，國(guó)民總收入增速與個(gè)稅增速走勢(shì)較為一致(二者在2011年走勢(shì)的背離在《2019年中國(guó)減稅規(guī)模測(cè)算與分析》一文中做了詳細(xì)的解釋，主要與歷史上四次調(diào)整個(gè)稅免征額有關(guān))。
在個(gè)稅的實(shí)際征收中我們發(fā)現(xiàn)歷年的征稅節(jié)奏也較為固定，每年前三季度征收個(gè)稅的累計(jì)值占全年個(gè)稅稅收收入的80%左右。今年前三季度個(gè)人所得稅實(shí)際征收7981億元，在給定不同國(guó)民總收入增速的情況下，可以得到對(duì)于個(gè)稅減稅規(guī)模的全年估計(jì)值以及前九個(gè)月的估計(jì)值。
按照今年國(guó)民總收入同比增速8%計(jì)算，前三季度應(yīng)收個(gè)稅12391.57億元，實(shí)際征收7981億元，減稅4410.57億元。
2. 增值稅減稅規(guī)模測(cè)算
2016年5月“營(yíng)改增”全面推廣后，營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅項(xiàng)目改為繳納增值稅，二者的合并為增值稅減稅額度的估計(jì)帶來了一定的困難，因此我們嘗試將2016年后的增值稅稅收還原為增值稅與營(yíng)業(yè)稅兩部分，通過對(duì)二者稅基的變動(dòng)來得到其應(yīng)收稅額，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)減稅額度的估計(jì)。
增值稅作為間接稅的一種，通常難以找到直接與其相對(duì)應(yīng)的稅基，但由于其層層轉(zhuǎn)嫁的特性，最終稅負(fù)實(shí)際上仍由最終消費(fèi)者承擔(dān)(可將增值稅視為一般消費(fèi)稅)，在此基礎(chǔ)上我們可以使用GDP中最終消費(fèi)與存貨作為其稅基的近似值，雖然二者同比走勢(shì)在早年間曾有一定差距，但變化方向仍然具有高度相關(guān)性。
以工業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入(2017年以前為主營(yíng)業(yè)務(wù)收入)作為營(yíng)業(yè)稅稅基，可以發(fā)現(xiàn)二者走勢(shì)一致性較好，在此基礎(chǔ)上我們可以還原2016年5月營(yíng)改增至今營(yíng)業(yè)稅的營(yíng)收稅額。根據(jù)我們的估計(jì)，2019年前三季度營(yíng)業(yè)稅應(yīng)收數(shù)額為17996億元，全年應(yīng)收總額在25700億元左右。
至此我們已經(jīng)完成了對(duì)營(yíng)業(yè)稅及增值稅的還原，將二者加總可得到今年前三季度應(yīng)收數(shù)額、全年應(yīng)收總額以及減稅額度，結(jié)果如下表。
根據(jù)我們的估計(jì)，2019年預(yù)計(jì)全年增值稅減稅總額在4894-5590億元之間，按照GDP最終消費(fèi)+存貨同比增長(zhǎng)9%計(jì)算，全年累計(jì)減稅5242億元。
3. 進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅與消費(fèi)稅減稅規(guī)模測(cè)算
進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅與消費(fèi)稅指進(jìn)口貨物、物品海關(guān)放行后，進(jìn)入國(guó)內(nèi)流通領(lǐng)域后征收的增值稅與消費(fèi)稅，其稅基應(yīng)為進(jìn)口總額，在實(shí)際中也可以發(fā)現(xiàn)二者同比增長(zhǎng)率走勢(shì)高度一致。
根據(jù)估算，前三季度進(jìn)口環(huán)節(jié)增值與消費(fèi)稅應(yīng)收稅額為13169.72億元，實(shí)收12148億元，前三季度累計(jì)減稅1021.72億元，預(yù)計(jì)全年累計(jì)減稅1344.37億元。
4. 出口退稅減稅規(guī)模測(cè)算
出口退稅稅基為出口金額，觀察歷史數(shù)據(jù)也能發(fā)現(xiàn)二者在2019年以前的走勢(shì)高度相關(guān)，應(yīng)用同樣方法可以得到對(duì)2019年前三季度以及全年的減稅估計(jì)。
根據(jù)估計(jì)，今年前三季度應(yīng)退稅金額為12240.66億元，實(shí)際退稅12860億元，減稅619億元，預(yù)計(jì)全年累計(jì)減稅841億元，測(cè)算結(jié)果如下表。
5. 企業(yè)所得稅減稅規(guī)模測(cè)算
企業(yè)所得稅是對(duì)我國(guó)境內(nèi)的企業(yè)和其他取得收入的組織的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得和其他所得征收的一種所得稅，其稅基近似為企業(yè)利潤(rùn)。由于工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)每年的統(tǒng)計(jì)樣本均有變化，今年考慮國(guó)有企業(yè)合理避稅的因素，此處使用國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)作為企業(yè)所得稅稅基的代理變量，構(gòu)建模型得到的企業(yè)所得稅同比增速估計(jì)值與實(shí)際增速相差不大。
以國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)作為稅基計(jì)算，今年前三季度應(yīng)收企業(yè)所得稅33686億元，實(shí)際征收31572億元，減稅2114億元，預(yù)計(jì)全年減稅2516億元，測(cè)算結(jié)果如下表。
6. 社保降費(fèi)測(cè)算
今年5月1日開始，全國(guó)大部分省份社保費(fèi)率都進(jìn)行了下調(diào)，其中除廣東(13%)、浙江(14%)、深圳(13%)外其余省份基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)比率均從19%/20%統(tǒng)一降至16%*(社保費(fèi)率低于16%的省份原則上不上調(diào))，而企業(yè)繳費(fèi)比率仍然為8%，則養(yǎng)老保險(xiǎn)總體繳費(fèi)比率從原來的28%/27%降至24%，下降12.5%左右。2018年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入為5.5萬億，廣東、浙江大致占比17%(以GDP占比計(jì)算)，假設(shè)今年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)原計(jì)劃收入為6萬億，而全年減稅時(shí)間為八個(gè)月，大致估計(jì)社保降費(fèi)在6*12.5%*83%*8/12=0.415，即全年社保降費(fèi)4150億元左右。
綜上，通過我們對(duì)個(gè)人所得稅、國(guó)內(nèi)增值稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅以及出口退稅五部分的減稅估計(jì)，以國(guó)民總收入增速8%、GDP最終消費(fèi)+存貨增速9%計(jì)算，僅此五項(xiàng)稅收前三季度累計(jì)減稅12149.45億元，全年預(yù)計(jì)減稅15546.06億元。疊加社保費(fèi)減收4150億元，“六稅兩費(fèi)”減免2000億元(官方預(yù)估數(shù)據(jù))，7月1日政府性基金與行政事業(yè)性收費(fèi)減免3000億元(官方預(yù)估數(shù)據(jù))以及其他細(xì)微減稅降費(fèi)政策，全年減稅降費(fèi)規(guī)?？赡苓_(dá)到2.5-2.6萬億。
二、減稅降費(fèi)功在當(dāng)下還是利在未來：錢去哪兒了?
從以上減稅降費(fèi)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，減稅最大的兩個(gè)稅種為個(gè)稅及增值稅。個(gè)稅作為直接稅，其減免除全年匯繳因素外，其余部分應(yīng)實(shí)實(shí)在在增厚居民收入。而增值稅作為一種普適性的消費(fèi)稅，其減免帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)應(yīng)是間接的。增值稅對(duì)于企業(yè)來說，理論上是一種收入的過渡，如果在減稅的同時(shí)企業(yè)選擇產(chǎn)品降價(jià)，那么在不考慮進(jìn)項(xiàng)及銷項(xiàng)稅發(fā)生時(shí)點(diǎn)的情況下，對(duì)企業(yè)的利潤(rùn)影響不大。因而，增值稅減免最大的效應(yīng)應(yīng)是企業(yè)相應(yīng)產(chǎn)品降價(jià)帶動(dòng)的消費(fèi)增長(zhǎng)。這里有一個(gè)前提，即企業(yè)在降稅的同時(shí)，選擇對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行無條件等量降價(jià)。因此，在考察增值稅的當(dāng)期效果時(shí)，首先應(yīng)該回答，有多少企業(yè)會(huì)選擇讓利終端消費(fèi)，有多少企業(yè)選擇不降價(jià)以賺取額外利潤(rùn)。此次增值稅稅率下調(diào)幅度最大的是制造業(yè)，此處我們假設(shè)在沒有行政價(jià)格指導(dǎo)的前提下，近似壟斷型企業(yè)不會(huì)選擇產(chǎn)品降價(jià)，即產(chǎn)業(yè)集中度(因我國(guó)特有的情況，我們選擇CR8>70作為判定標(biāo)準(zhǔn))較高的企業(yè)選擇賺取額外利潤(rùn)。在判斷的同時(shí)，若產(chǎn)業(yè)集中度在50-70之間，則運(yùn)用需求價(jià)格彈性輔以判斷。即假設(shè)若產(chǎn)業(yè)集中度不甚明顯，則需求價(jià)格彈性較高的企業(yè)會(huì)選擇降價(jià)(如表1所示)。從表1的結(jié)果看，制造業(yè)中，大部分行業(yè)理論上可以選擇不降價(jià)而留存利潤(rùn)。
通過實(shí)際情況驗(yàn)證上述結(jié)論，今年減稅以來，社零及制造業(yè)投資表現(xiàn)并不盡如人意。誠(chéng)然這里有基數(shù)的原因，但消費(fèi)及投資偏弱確是不爭(zhēng)的事實(shí)。前三季度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，反而是被稱為“衰退式順差”的凈出口累計(jì)同比拉動(dòng)了1.22個(gè)百分點(diǎn)。彌補(bǔ)了消費(fèi)及投資的下滑。換句話說，企業(yè)與居民當(dāng)期似乎并沒有因?yàn)闇p稅降費(fèi)相應(yīng)擴(kuò)大投資及消費(fèi)。那么我們接下來就需要回答減稅降費(fèi)“節(jié)省”的資金流向了哪里。對(duì)于企業(yè)及居民來說，資金去向一般為投資、消費(fèi)、留存利潤(rùn)或償還已有債務(wù)。
1. 企業(yè)部門：留存利潤(rùn)增長(zhǎng)
通常，企業(yè)利潤(rùn)一方面受實(shí)際需求影響，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快時(shí)企業(yè)利潤(rùn)也會(huì)較快增長(zhǎng)。另一方面價(jià)格因素上升時(shí)企業(yè)的盈利能力也會(huì)得到改善。在此我們以2011-2018年的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)同比增速作為被解釋變量，GDP名義增速與PPI同比作為解釋變量進(jìn)行建模，結(jié)果顯示二者對(duì)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)增速均有著顯著的正向影響，且根據(jù)模型結(jié)果估計(jì)的國(guó)企利潤(rùn)增速與實(shí)際值擬合度較好。
按照模型結(jié)論與今年前三季度名義GDP與PPI增速估計(jì)，今年1-9月國(guó)企利潤(rùn)增速應(yīng)降至0.06%左右而官方公布數(shù)值為6.6%，由此我們認(rèn)為國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的新增受減稅政策影響較大。
在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，企業(yè)部門除了進(jìn)行生產(chǎn)外，同樣具有儲(chǔ)蓄、借貸與投資行為，而當(dāng)企業(yè)收入/利潤(rùn)增加時(shí)，增加部分最終也應(yīng)體現(xiàn)在企業(yè)的儲(chǔ)蓄、償還債務(wù)與企業(yè)再投資中。首先，2018年以前企業(yè)的利潤(rùn)增速與貸款增速呈現(xiàn)明顯的反向關(guān)系，其內(nèi)在邏輯也相對(duì)明顯，即利潤(rùn)上升時(shí)，企業(yè)用于再投資的資金更多來源于自有資金，利潤(rùn)下降時(shí)企業(yè)為了維持生產(chǎn)需進(jìn)行借貸，被動(dòng)提升自身杠桿率。而自今年年初開始至今實(shí)體企業(yè)新增借貸與利潤(rùn)增速二者同比均出現(xiàn)下降，即企業(yè)再投資的意愿不足。
貸款減少，投資意愿下降的情況下，債務(wù)償還在增加。加總企業(yè)債、公司債、短融以及中票來看，雖然2019年債券到期償還進(jìn)入高峰期，但債券非到期償還量同樣在增長(zhǎng)。似乎表明企業(yè)貸款意愿下降的同時(shí)，亦在積極償還債務(wù)。
與居民類似，企業(yè)的存款行為直接受其利潤(rùn)(收入)的影響。理論上，當(dāng)其利潤(rùn)或收入上升時(shí)，存款也應(yīng)相應(yīng)增加。但實(shí)際情況中，2011-2018年的歷史數(shù)據(jù)出現(xiàn)過四次背離。背離往往發(fā)生在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入/利潤(rùn)下降，企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的意愿很低，企業(yè)將剩余資金用于儲(chǔ)蓄，為“過冬”做準(zhǔn)備。今年年初企業(yè)存款增速與企業(yè)營(yíng)收/利潤(rùn)走勢(shì)再次出現(xiàn)了背離，結(jié)合以上分析來看，雖然有大規(guī)模減稅降費(fèi)的讓利，但企業(yè)可能將讓利的收益更多的用于儲(chǔ)蓄、還債，并沒有用于當(dāng)期擴(kuò)大投資。
綜上，我們以2011-2018年間的制造業(yè)投資作為被解釋變量，工業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入和PPI作為解釋變量進(jìn)行建模，模型檢驗(yàn)十分顯著。在此基礎(chǔ)上將年初至今的制造業(yè)投資增速進(jìn)行還原，正常情況下，即企業(yè)將減稅降費(fèi)讓利用于投資時(shí)，制造業(yè)投資應(yīng)企穩(wěn)甚至有小幅反彈，但實(shí)際中卻并未觀察到這一現(xiàn)象。因此，總體來說，今年大規(guī)模的減稅降費(fèi)雖然明顯提升了企業(yè)的盈利能力，增厚了企業(yè)利潤(rùn)，但并未對(duì)企業(yè)當(dāng)期投資產(chǎn)生明顯的刺激作用。這與我們經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型期有較大的關(guān)系，隨著“三去一降”進(jìn)入尾聲，“一補(bǔ)”將可能明顯拉動(dòng)投資重回增長(zhǎng)。
2.居民部門：消費(fèi)存款雙增
美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼提出的“永久收入假說“認(rèn)為，消費(fèi)者的消費(fèi)支出主要不是由他的現(xiàn)期收入決定，而是由他的永久收入決定。所謂永久收入是指消費(fèi)者可以預(yù)計(jì)到的長(zhǎng)期收入。根據(jù)這種理論，政府想通過增減稅收來影響總需求的政策是不能奏效的，因?yàn)槿藗円驕p稅而增加的收入，并不會(huì)立即用來增加消費(fèi)，而是會(huì)將大部分減稅帶來的額外收入進(jìn)行儲(chǔ)蓄，以使各階段消費(fèi)盡量平滑。但通過回歸2011-2018年間我國(guó)的消費(fèi)與個(gè)人所得稅增速發(fā)現(xiàn)，二者之間存在著顯著的負(fù)相關(guān)性(此處建模時(shí)，因汽車消費(fèi)受政策影響比較大，采用的社零數(shù)據(jù)剔除了汽車消費(fèi))。
具體來說，我們使用2011-2018年間的社零同比增速作為被解釋變量，個(gè)人所得稅同比增速、CPI同比增速以及工業(yè)增加值同比增速(作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的月度代理變量)進(jìn)行回歸。
根據(jù)回歸結(jié)果，個(gè)人所得稅同比增速每降低1%，居民消費(fèi)同比(社零同比)應(yīng)增加0.02%，今年9月個(gè)人所得稅同比增速為-29.7%，去年9-12月個(gè)人所得稅同比增速分別為21.09%、19.88%、17.00%、15.90%，按此數(shù)據(jù)估計(jì)，本次減稅對(duì)居民消費(fèi)累計(jì)同比拉動(dòng)在0.8%-1.0%之間。
居民存款同比在今年同樣出現(xiàn)了大幅上升，今年前三季度居民存款累計(jì)同比達(dá)到51.24%，從去年前三季度的5.64萬億元增加2.89萬億元至8.53萬億元。居民收入無非投資、消費(fèi)兩個(gè)部分，因此居民存款的快速增長(zhǎng)，除減稅降費(fèi)的因素外，也與其他投資渠道的投資規(guī)模降低有關(guān)。
三、減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政的影響
根據(jù)以上分析，今年減稅降費(fèi)的寬松財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)期拉動(dòng)效應(yīng)可能并不明顯。但實(shí)質(zhì)性大規(guī)模減稅降費(fèi)卻會(huì)當(dāng)期增加地方財(cái)政的收支壓力，導(dǎo)致財(cái)政支出效應(yīng)減弱。我們通過對(duì)財(cái)政困難程度的測(cè)算，盡可能量化各省的財(cái)政收支壓力。為了衡量并比較各省財(cái)政困難程度，我們參考了財(cái)政部財(cái)政困難系數(shù)的相關(guān)計(jì)算方法，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，近五年來大部分省份財(cái)政困難程度均有不同程度的上升，而稅收收入的減少可能會(huì)令各地的財(cái)政收支狀況“雪上加霜”。
每年中央給地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)，會(huì)考慮地方財(cái)政困難程度，因此財(cái)政部設(shè)置了財(cái)政困難程度系數(shù)，今年4月23日財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于下達(dá)2019年中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金預(yù)算的通知》則首次公開了36個(gè)省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)的財(cái)政困難程度系數(shù)。
財(cái)政困難系數(shù)根據(jù)地方“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”支出占標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入比重及缺口率計(jì)算，財(cái)政部文件公布的具體公式為公式為：
困難程度系數(shù)=標(biāo)準(zhǔn)化處理后(“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”支出÷地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入)×權(quán)重+標(biāo)準(zhǔn)化處理后(標(biāo)準(zhǔn)收支缺口÷標(biāo)準(zhǔn)支出)×權(quán)重
標(biāo)準(zhǔn)化處理=(某指標(biāo)-該指標(biāo)均值)÷該指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差
但在實(shí)際計(jì)算中我們發(fā)現(xiàn)想從已有數(shù)據(jù)復(fù)制財(cái)政部文件公布的結(jié)果十分困難，一方面是三保支出、地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的計(jì)算方法繁瑣且大量數(shù)據(jù)難以獲得;另一方面，數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理會(huì)導(dǎo)致負(fù)值的出現(xiàn)以及數(shù)據(jù)之間難以橫向比較。為了解決以上問題，我們使用地方公共財(cái)政收入/支出代替地方標(biāo)準(zhǔn)收入/支出，同時(shí)使用財(cái)政支出中一般公共服務(wù)、公共安全、教育、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、城鄉(xiāng)社區(qū)事物、農(nóng)林水事物、交通運(yùn)輸以及住房保障支出九項(xiàng)之和作為“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”支出的估計(jì)值，且在最后舍棄標(biāo)準(zhǔn)化處理計(jì)算各省財(cái)政困難系數(shù)的近似值，通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)最終計(jì)算結(jié)果與財(cái)政部公布的2018年各省困難系數(shù)雖然在具體數(shù)值上有些許差別，但大致順序并沒有顯著差異，可以認(rèn)為該計(jì)算方法還是能夠較好的體現(xiàn)各省的財(cái)政困難程度，并且不同年份之間的數(shù)據(jù)也具有可比性。在此基礎(chǔ)上我們計(jì)算了2010-2018年各省的財(cái)政困難系數(shù)，計(jì)算結(jié)果如下。
對(duì)比各省歷年財(cái)政困難系數(shù)發(fā)現(xiàn)，2010年以來東北三省、華北五省以及除西藏外的西南四省近年來財(cái)政困難程度明顯加劇，其余省份財(cái)政困難系數(shù)漲幅較小。但從2014年后，絕大多數(shù)省份財(cái)政困難系數(shù)均開始明顯上漲。今年大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策落地后，除河北、浙江、上海、陜西外的其余省份的財(cái)政困難系數(shù)都出現(xiàn)了不同程度的上漲，其中西藏、新疆、甘肅、寧夏和吉林最為嚴(yán)重。
分稅制改革后地方財(cái)政收入除自身收入外，最大的一部分來自于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。此處我們測(cè)算的是地方自身財(cái)政收入的困難程度，并沒有計(jì)入中央轉(zhuǎn)移支付。一方面困難程度的測(cè)算就是為了看清地方自有收支能力的情況，進(jìn)而作為對(duì)地方支出能力的考量。另一方面，對(duì)于地方政府來講，中央轉(zhuǎn)移支付中的一般轉(zhuǎn)移支付理論上允許地方政府自由支配。但一般轉(zhuǎn)移支付也有不可避免的問題，一般轉(zhuǎn)移支付目前只占整體轉(zhuǎn)移支付的60%左右，且一般轉(zhuǎn)移支付的初衷是縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化，這其中就有民族地區(qū)、農(nóng)村基本公共服務(wù)、扶貧、工資調(diào)節(jié)等條件的傾斜。這種傾斜在各地財(cái)政困難度加大時(shí)，反而可能會(huì)對(duì)財(cái)政狀況較好地區(qū)的投資有抑制作用。而中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則是地方按照中央的用途要求使用，且地方在專有項(xiàng)目上需要有對(duì)中央專項(xiàng)資金的配套，這無形中也加大了獲益地方的被動(dòng)支出。
綜上，大規(guī)模減稅降費(fèi)背景下，國(guó)家讓利企業(yè)，企業(yè)留存資金并沒有在當(dāng)期等量用于投資。而政府讓利后，財(cái)政的消費(fèi)、投資同樣增長(zhǎng)乏力。這種局面可能在2020年隨著企業(yè)投資的增長(zhǎng)逐步開始改善。
四、穩(wěn)增長(zhǎng)要求之下，財(cái)政政策將如何應(yīng)對(duì)
經(jīng)過以上測(cè)算，我們可以得出三個(gè)結(jié)論：一是今年減稅降費(fèi)的規(guī)模應(yīng)遠(yuǎn)超預(yù)期。二是減稅降費(fèi)功可能難在當(dāng)下，但利確在未來。誠(chéng)然這不是政策效果的普適性結(jié)論，減稅降費(fèi)難在當(dāng)下穩(wěn)經(jīng)濟(jì)中顯效，是眾多因素共振的結(jié)果。如地方政府、企業(yè)杠桿高企，外部環(huán)境惡化等。三是超預(yù)期減稅降費(fèi)可能增加財(cái)政的困難程度。而由財(cái)政收入下降導(dǎo)致的財(cái)政支出減少，將直接影響政府消費(fèi)以及投資的力度。政府消費(fèi)在GDP支出法的最終消費(fèi)支出中占比30%，政府投資則直接對(duì)標(biāo)基建投資的變動(dòng)。由此，我們嘗試構(gòu)建國(guó)民生產(chǎn)總值的估測(cè)模型，通過設(shè)定2020年GDP增長(zhǎng)的不同目標(biāo)，倒推財(cái)政的發(fā)力空間，進(jìn)而形成對(duì)財(cái)政收支等各項(xiàng)指標(biāo)變化的合理預(yù)期。
首先，通過消費(fèi)、房地產(chǎn)投資、制造業(yè)投資、基建投資、凈出口以及通脹指標(biāo)構(gòu)建實(shí)際GDP的估測(cè)模型。房地產(chǎn)投資在房地產(chǎn)調(diào)控沒有大幅放松的前提下給出下行預(yù)期，制造業(yè)投資預(yù)期將出現(xiàn)小幅回升。今年凈出口出現(xiàn)的衰退式順差恐難以持續(xù)。模型預(yù)期結(jié)果如下：
在模型構(gòu)建時(shí)發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)的變化對(duì)GDP的影響較大。即消費(fèi)的小幅變動(dòng)，需要其他分項(xiàng)大幅變動(dòng)相彌補(bǔ)。而計(jì)入GDP的最終消費(fèi)中，政府消費(fèi)的影響不可忽略。政府消費(fèi)又同步于財(cái)政開支，因此，為保證消費(fèi)對(duì)GDP增長(zhǎng)的支撐，在明年居民部門消費(fèi)正?；厣那闆r下，財(cái)政開支增速不應(yīng)低于5%。比照2019年的財(cái)政支出預(yù)算情況，2020年財(cái)政支出需增長(zhǎng)1.2萬億左右?；ㄍ顿Y來看，為穩(wěn)定明年6%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，可能需要2%-3%的同比增速。因此，在開支剛性增長(zhǎng)，收入趨勢(shì)性減縮的財(cái)政雙向?qū)捤梢笙?，亟待解決財(cái)政收支缺口逐步擴(kuò)大的問題。2019年以及2020年的財(cái)政缺口該如何彌補(bǔ)?
表10展示了減稅繳費(fèi)的寬松財(cái)政政策實(shí)施后，為彌補(bǔ)逐步擴(kuò)大的財(cái)政缺口，可能采取的各項(xiàng)增收估測(cè)。2019年上述增收大部分已兌現(xiàn)，尤其是稅收延期繳納以及非稅收入的快速增長(zhǎng)，對(duì)超預(yù)期的減稅繳費(fèi)形成了有力支撐。非稅收入中，增長(zhǎng)較快的是利潤(rùn)上繳以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，此部分增收可能與國(guó)企混改以及處置僵尸企業(yè)有關(guān)，同時(shí)也可能在部分地方存在“稅不夠，費(fèi)來補(bǔ)”的亂收費(fèi)現(xiàn)象。同樣需要注意的是，雖然各項(xiàng)收入加總可完全對(duì)沖減稅降費(fèi)導(dǎo)致的稅收下滑，但專項(xiàng)債并列入一般公共預(yù)算，其收入不應(yīng)用于彌補(bǔ)一般公共預(yù)算中的財(cái)政收支缺口。去除專項(xiàng)債后又出現(xiàn)了部分財(cái)政缺口無法彌補(bǔ)的情況，此問題已在2019年顯現(xiàn)，即專項(xiàng)債有違規(guī)挪用的情況，這也給2020年的財(cái)政收支工作提出了新的挑戰(zhàn)。2020年較2019年，實(shí)質(zhì)性減稅降費(fèi)規(guī)模因部分減稅政策的翹尾因素，可能將進(jìn)一步擴(kuò)大，且稅收延期繳納也不會(huì)再有。若按照5%的財(cái)政開支增長(zhǎng)，以及3%的稅收正常增長(zhǎng)測(cè)算，財(cái)政赤字率提至3.5%以上，即較2019年新增7000億左右一般債，可有效緩解一般公共預(yù)算的收支壓力。若財(cái)政赤字能在3.8%-4%，則可進(jìn)一步有效杜絕地方政府對(duì)專項(xiàng)債的違規(guī)挪用。但赤字率若僅提至3%，那么僅考慮基建所需的資本金投入(因基建資本金不來自于財(cái)政預(yù)算支出，則來自于專項(xiàng)債支出，從基建資本金的角度出發(fā)，專項(xiàng)債與一般債作用理論上可等同)，則需專項(xiàng)債規(guī)模達(dá)到3.3萬億以上，或加大對(duì)PPP(理論上，相同的項(xiàng)目投入中，可節(jié)約50%左右的財(cái)政資金投入)、PSL(可能進(jìn)入老舊小區(qū)改造的領(lǐng)域)等工具的使用。但有鑒于一般公共預(yù)算收支在3%的赤字率下難以平衡，可能將再次出現(xiàn)資金挪用的現(xiàn)象。另外，2020年除利潤(rùn)上繳外的非稅收入給出了20%的增速預(yù)期。實(shí)際情況來看，此項(xiàng)收入持續(xù)高速增長(zhǎng)的壓力較大?？偠灾诮?jīng)濟(jì)增速仍未能大幅回升的情況下，保證財(cái)政支出的穩(wěn)定增長(zhǎng)難度在逐步加大，需考慮拓展諸如財(cái)產(chǎn)稅等新稅源，或再次啟動(dòng)嚴(yán)格征繳等合法措施。
五、在可持續(xù)與防風(fēng)險(xiǎn)的框架中討論財(cái)政
理論上，財(cái)政收入和支出是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的財(cái)力保證。即在保證國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的再分配。其實(shí)質(zhì)上是國(guó)家參與收入分配的賬面體現(xiàn)。當(dāng)其上升為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，則被賦予穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等職能。如今我們討論的財(cái)政政策實(shí)際是放在凱恩斯主義的框架中，僅討論其逆周期平滑經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的職能。但大到一個(gè)國(guó)家，小到一個(gè)企業(yè)、一個(gè)家庭，都需要考慮其收支的可持續(xù)性以及其杠桿高企后的風(fēng)險(xiǎn)。目前全球主要經(jīng)濟(jì)體中，尤以日本(239%)與美國(guó)(114%)政府的杠桿最高。政府杠桿過高帶來的風(fēng)險(xiǎn)首先是財(cái)政支出中龐大的利息支出侵蝕財(cái)政政策的效用，即前人消耗后人的發(fā)展?jié)摿?。其次，政府債?wù)的快速擴(kuò)張導(dǎo)致新發(fā)政府債務(wù)規(guī)模越來越大，進(jìn)而綁架貨幣政策進(jìn)入“易松難緊”的風(fēng)險(xiǎn)累積循環(huán)。
全球橫向比較，我國(guó)政府部門的顯性債務(wù)無論從總量、負(fù)債率還是財(cái)政支出的利息占比，均處于全球較低水平。但考慮隱性債務(wù)后，情況不甚樂觀。表11中對(duì)隱性債務(wù)利息支付計(jì)算時(shí)，所用利率是顯性債務(wù)的平均利率水平。實(shí)際情況中，隱性債務(wù)的融資成本往往高于顯性債務(wù)，由此導(dǎo)致此處的總利息支付很可能被低估。從表11不難看出，政府債務(wù)的高杠桿風(fēng)險(xiǎn)在地方，而地方也同樣表現(xiàn)出了地域差異。因此，在考慮財(cái)政寬松政策時(shí)，有必要加入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的因素，制定結(jié)構(gòu)性的支出政策。可適當(dāng)加大中央的債務(wù)融資支出責(zé)任，有保有控的釋放地方財(cái)政的債務(wù)融資空間。在穩(wěn)增長(zhǎng)的前提下，精打細(xì)算的做財(cái)政消費(fèi)與投資的預(yù)算，用精準(zhǔn)滴灌的減稅政策替代大規(guī)模減稅降費(fèi)，以達(dá)到事半功倍的效果。(我們將在下一篇報(bào)告中討論如何進(jìn)行精準(zhǔn)滴灌)。
