一、政府改革的歷程

　　依據(jù)改革的側(cè)重點和規(guī)范提法，中華人民共和國成立以來的政府改革大致可以分為精簡調(diào)整、機構(gòu)改革和行政管理體制改革三個階段。

　　(一)精簡調(diào)整階段(1949年-1978年)

　　以政府間權(quán)力收放為導向，這一階段中國政府先后進行了五次較大規(guī)模的精簡調(diào)整，旨在建構(gòu)適應(yīng)傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制要求的行政管理體制。

　　1949年，中央政府設(shè)立政務(wù)院作為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機關(guān)。為了管理國家行政事務(wù)，政務(wù)院設(shè)置35個工作部門。由于政權(quán)建立之初經(jīng)驗不足，在政府機構(gòu)設(shè)立過程中出現(xiàn)了機構(gòu)龐大、層次過多、分工不清的問題，于是1951年中央政府啟動了第一次較大規(guī)模的精簡調(diào)整。這次精簡調(diào)整的重點是精簡上層政府機構(gòu)和編制，合理充實基層。一方面，“減少中央和大區(qū)兩級黨政群機關(guān)編制員額1/5，減少省一級黨政群機關(guān)編制員額1/10”，[1]合并了業(yè)務(wù)相近的機構(gòu)，撤銷了一批重復(fù)設(shè)置的機構(gòu)，減少了部門內(nèi)設(shè)層級;另一方面，將精簡后的編制員額充實到縣、基層以及新建單位。

　　1954年，第一屆全國人民代表大會召開，通過了《中華人民共和國憲法》，成立了國務(wù)院，至此現(xiàn)行的中國行政管理體制基本確立。隨著經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)和第一個“五年計劃”的實施，國家開始有計劃地推進大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，政府機構(gòu)變得臃腫龐大。1954年底，國務(wù)院開啟了第二次較大規(guī)模的精簡調(diào)整，重點是理順關(guān)系，精簡機構(gòu)。主要措施有三：明確各部門工作職責，劃清業(yè)務(wù)范圍，理順工作關(guān)系;減少機構(gòu)內(nèi)設(shè)層級，明確中央機關(guān)原則上實行三級制，省級機關(guān)原則上實行兩級制;精簡機構(gòu)，撤銷可有可無的機構(gòu)，撤銷或壓縮派駐地方的機構(gòu)，整頓國家機關(guān)的附屬機構(gòu)，將其由行政編制改為事業(yè)或企業(yè)編制。改革后，國務(wù)院共設(shè)64個部門。[2]

　　1956年，隨著社會主義改造的基本完成，政府對各項公共事務(wù)的管理走向了集中，政府機構(gòu)設(shè)置越來越多。針對這一狀況，根據(jù)毛澤東同志提出的黨政機構(gòu)“砍掉它三分之二”[3]的建議，國務(wù)院進行了第三次較大規(guī)模的精簡調(diào)整。這次精簡調(diào)整以中央政府放權(quán)為主要內(nèi)容，國務(wù)院先后出臺了改進工業(yè)管理體制、商業(yè)管理體制、財政管理體制以及計劃管理體制的決議和規(guī)定，向地方和企業(yè)下放了部分工業(yè)、商業(yè)、財務(wù)、計劃等方面的管理權(quán)限，以調(diào)動地方和企業(yè)的積極性。與此相配套，國務(wù)院對所屬機構(gòu)進行了精簡調(diào)整，至1959年底，國務(wù)院工作部門由1956年底的81個減為60個。[4]

　　1959年，由于經(jīng)濟工作失誤和遭受重大自然災(zāi)害，國民經(jīng)濟發(fā)生了嚴重困難。1960年，中央提出了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”[5]八字方針，對國民經(jīng)濟進行整頓。在這一背景下，第四次精簡調(diào)整以中央政府收權(quán)為主要特征，同時伴隨著人員的下放。從1960年9月開始，在不到兩年的時間內(nèi)，國務(wù)院各部門撤銷、合并了89個司局級機構(gòu)，合并了111個事業(yè)單位，精簡了行政部門和事業(yè)單位8萬余人。在精簡的同時，中央還對地方各級人員編制進行了核定，分級設(shè)定了編制標準，全國地方各級國家機關(guān)人員編制總數(shù)核定為180萬。1961年9月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》，決定將經(jīng)濟管理權(quán)集中到中央、中央局和省三級，要求把此前放得不適當?shù)娜藱?quán)、財權(quán)、商權(quán)、工權(quán)等一律收回。同時，華北、東北、華東、中南、西南、西北六個中央局成立，代表中央加強對所轄區(qū)域經(jīng)濟工作的領(lǐng)導。至1965年底，國務(wù)院共設(shè)79個工作部門。[6]

　　1966年，全國各級黨政機關(guān)遭到“文革”的嚴重沖擊和破壞，各項工作基本陷于癱瘓。1967年，全國各地成立了革命委員會，實行黨政合一體制，替代黨政機關(guān)行使權(quán)力。1970年，在極“左”思潮的巨大壓力下，國務(wù)院對所屬機構(gòu)和人員進行了大裁并，“工作部門由79個裁并為32個”，減幅達57%;人員編制由“5萬人裁減到1萬人左右”，減幅達80%。這是一次非正常的精簡調(diào)整，完全打破了相關(guān)法律規(guī)定的政府機構(gòu)設(shè)置的基本格局。1971年，周恩來同志主持工作，不僅把部分之前劃出去的工作部門重新收歸國務(wù)院領(lǐng)導，還恢復(fù)增設(shè)了一些機構(gòu)。“到1973年底，國務(wù)院有42個工作部門”。1975年，鄧小平同志主持中央和國務(wù)院日常工作，再次對國務(wù)院工作部門進行了調(diào)整，以加強中央對國民經(jīng)濟的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。“到1975年底，國務(wù)院設(shè)立52個工作部門。”[7]

　　(二)機構(gòu)改革階段(1978年-2002年)

　　這一階段共推進了四次改革，均以精簡機構(gòu)和人員編制為首要任務(wù)，目的在于建立“符合現(xiàn)代化管理要求”的結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、精干高效的政府管理體制。[8]

　　黨的十一屆三中全會作出了把黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來、全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的重大戰(zhàn)略決策。加快經(jīng)濟建設(shè)，首先遇到的障礙就是因高度集中的行政管理體制而導致的機構(gòu)臃腫、部門林立、人浮于事、效率低下等問題。于是，中央決定從1982年起開展自上而下的各級政府機構(gòu)改革。這次機構(gòu)改革的主要舉措，一是明確規(guī)定各級各部門領(lǐng)導班子職數(shù)和結(jié)構(gòu)，減少副職。二是廢除領(lǐng)導干部職務(wù)終身制，建立干部離退休制度。三是精簡政府機構(gòu)，國務(wù)院工作部門由100個減為61個，地方各級政府機構(gòu)精簡25%左右。四是緊縮人員編制，總體按25%的比例精簡，如國務(wù)院各工作部門人員由51000多人核減為38300人;[9]同時按照大、中、小三類核定了的地方各級政府機構(gòu)的人員編制。五是推進地市合并，實行了市領(lǐng)導縣體制。六是改革“政社合一”體制，恢復(fù)了鄉(xiāng)政府建制。

　　1984年，黨的十二屆三中全會首次明確提出了中國經(jīng)濟體制改革的方向是發(fā)展有計劃的商品經(jīng)濟，并要求實行政企職責分開，正確履行政府管理經(jīng)濟的職能。1986年，第一次全國中等城市機構(gòu)改革試點工作座談會首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”[10]的概念，之后轉(zhuǎn)變職能成為歷次政府改革的重要任務(wù)。1988年機構(gòu)改革的目標是變革在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制條件下逐步形成的政府職能配置結(jié)構(gòu)和機構(gòu)設(shè)置框架，將政府管理方式由直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主。與此相適應(yīng)，這次機構(gòu)改革的重點是轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能，精簡政府經(jīng)濟管理部門。改革的措施主要有：重組國家計委，將國家經(jīng)委并入國家計委，同時撤銷一批專業(yè)經(jīng)濟管理部門;將原先政府機構(gòu)履行的部分職能轉(zhuǎn)交給各種協(xié)會承擔，厘清政府與企業(yè)、事業(yè)單位以及社團組織的關(guān)系;調(diào)整部門職責權(quán)限，將相同或相近的業(yè)務(wù)劃歸一個部門承擔，減少部門間的相互扯皮現(xiàn)象。改革后，國務(wù)院工作部門由81個減為68個，人員編制裁減了近8千人。[11]

　　1992年，黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制為中國經(jīng)濟體制改革的目標，提出政府的職能“主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”。[12]1993年機構(gòu)改革圍繞著建立社會主義市場經(jīng)濟體制這一目標主要采取了以下措施：一是切實轉(zhuǎn)變政府職能，明確綜合經(jīng)濟管理部門和專業(yè)經(jīng)濟管理管理部門各自的工作重點，將多數(shù)專業(yè)經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)為經(jīng)濟實體。二是著力理順政府間關(guān)系，調(diào)整政府部門間關(guān)系，重點解決職責交叉、重疊問題;調(diào)整各級政府間關(guān)系，中央向地方下放部分權(quán)力。三是精簡機構(gòu)和人員。改革后，國務(wù)院工作部門由86個減為59個，“定員總數(shù)減少20%左右”;“省、自治區(qū)黨政機構(gòu)平均減少13個左右”，“人員編制總數(shù)精簡20%”;“直轄市黨政機構(gòu)平均減少24個左右”，“人員編制總數(shù)精簡15%”。[13]

　　1998年機構(gòu)改革是在社會主義市場經(jīng)濟體制框架初步建立，市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強的背景下進行的。這次機構(gòu)改革在轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開方面有了較大的突破。改革主要從六個方面進行：進一步明確宏觀調(diào)控部門和專業(yè)經(jīng)濟管理部門的職責分工;明晰政府職能的邊界和權(quán)限劃分，撤銷了按條條設(shè)立的專業(yè)經(jīng)濟管理部門，國務(wù)院各部門轉(zhuǎn)交給企業(yè)、社會組織和地方的職能達到200多項;向國有企業(yè)派出稽察特派員，負責監(jiān)督國有企業(yè)的生產(chǎn)運營和盈虧狀況;調(diào)整政府部門的職責分工，部門間調(diào)整、劃轉(zhuǎn)的職權(quán)達100多項;加強法制建設(shè)，推進政府機構(gòu)、職能、編制、工作程序的法制化;精簡機構(gòu)和人員編制。改革后，國務(wù)院共設(shè)工作部門43個，部委減少了11個;部門內(nèi)司局級機構(gòu)減少了200多個;人員編制由3.2萬人左右減為了1.6萬人左右。[14]地方各級政府機關(guān)的機構(gòu)和人員編制也做了較大幅度的精簡。

　　(三)行政管理體制改革階段(2002年-至今)

　　2002年，黨的十六大報告明確提出了行政管理體制改革這一概念，提出要深化行政管理體制改革，并將機構(gòu)改革視為其重要組成部分。“行政管理體制和機構(gòu)改革”的提出并不是概念的簡單疊加，而是內(nèi)容的極大豐富，是對機構(gòu)改革的升華。這一階段到目前為止也進行了四次改革，相較之前的改革，這一階段的改革更全面、更深入，內(nèi)容大大超出了機構(gòu)改革所能涵蓋的范圍。

　　2001年中國加入了世貿(mào)組織，這是挑戰(zhàn)更是動力，要求政府對職能結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、運行規(guī)則等進行全面的變革。為此，2003年行政管理體制改革更加關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變，重點解決行政管理體制存在的突出矛盾。這次改革主要包括六項內(nèi)容：改革國有資產(chǎn)管理體制，在中央、省、市(地)三級政府設(shè)立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管職責;完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，劃入國務(wù)院體改辦的職能和國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能，增強了其綜合研究、總體指導、宏觀調(diào)控的職責;健全金融監(jiān)管體制，成立銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會及其派出機構(gòu)，對各類金融機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;深化流通管理體制改革，組建商務(wù)部，統(tǒng)一管理內(nèi)外貿(mào)業(yè)務(wù);加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體系建設(shè)，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理局;開啟行政審批制度改革，大幅度取消和下放行政審批事項。改革后，國務(wù)院共設(shè)工作部門52個。[15]

　　2008年2月，黨的十七屆二中全會通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》。依據(jù)該意見提出的指導思想、總目標和主要任務(wù)，2008年行政管理體制改革側(cè)重強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。這次改革的主要內(nèi)容有：加強和改善宏觀調(diào)控，明確以發(fā)改委、財政部、人民銀行等組成國家宏觀調(diào)控部門，發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、政策導向作用，同時建立健全了協(xié)調(diào)機制，形成了更加完善的宏觀調(diào)控體系;增強社會管理和公共服務(wù)職能，組建了環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門;實施大部門體制，在整合的基礎(chǔ)上綜合設(shè)置職能相近部門，如組建人力資源和社會保障部、工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)部等。改革后，國務(wù)院共設(shè)工作部門49個。[16]

　　2013年行政管理體制改革的重點是向市場、社會放權(quán)，同時改善宏觀管理，加強事中事后監(jiān)管。這次改革的主要內(nèi)容，一是實行鐵路政企分開，將鐵道部一拆為二，組建了國家鐵路局和中國鐵路總公司，分別履行行業(yè)行政管理和企業(yè)經(jīng)營職責。二是穩(wěn)步推進大部門體制改革，繼續(xù)調(diào)整合并政府部門，如合并組建了國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家新聞出版廣電總局等。三是加大行政審批制度改革的力度，縮小了審批、核準、備案的范圍，取消和下放了部分審批事項，簡化了審批程序。四是加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)，建立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、統(tǒng)一社會信用代碼制度、決策后評估和糾錯機制等。五是加強黨中央對重大工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導，成立了若干中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，同時整合了工作內(nèi)容相關(guān)的黨政機構(gòu)，實行一個機構(gòu)兩塊牌子。改革后，國務(wù)院共設(shè)工作部門47個。[17]

　　2018年，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，為行政管理體制改革指明了方向。2018年行政管理體制改革的最大特點是統(tǒng)籌黨政群機構(gòu)改革，改革的主要內(nèi)容，一是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)，將中央議事協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組改為委員會，并將一些中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦事機構(gòu)設(shè)在政府職能部門;同時強化黨的歸口統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，對職能相近、聯(lián)系緊密的黨政機構(gòu)實行合并設(shè)立或合署辦公。二是繼續(xù)推進大部門體制改革，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，新組建了應(yīng)急管理部、退伍軍人事務(wù)部等部門;擴大了一些政府部門的職能，如將農(nóng)業(yè)部改建為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等;合并了一些政府部門，增強職能的綜合性，如將文化部和國家旅游局合并組建了文化和旅游部等。三是繼續(xù)推進以“放管服”為主要內(nèi)容的行政審批制度改革，在減少微觀管理和具體審批事務(wù)的同時，嚴格事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式，優(yōu)化服務(wù)。四是進行稅收征管體制改革，將省級和省級以下國稅和地稅機構(gòu)合并，承擔所轄區(qū)域內(nèi)的稅收、非稅收入征管等職責。改革后，國務(wù)院共設(shè)工作部門40個。[18]

　　二、政府改革的舉措及成效

　　黨中央、國務(wù)院一貫高度重政府改革，有計劃、有步驟、分階段地適時加以推進。歷次政府改革既服從于總體目標，又各有側(cè)重，每一次改革的具體內(nèi)容看似相同，但實際并不完全相同。形象地說，中國政府改革的總體目標就是“瘦身健體”，具體化為優(yōu)化政府職能和組織結(jié)構(gòu)，精簡政府機構(gòu)和規(guī)模，提升政府管理能力，提高行政效率和效能。

　　(一)轉(zhuǎn)變政府職能

　　政府職能是行政管理體制的核心，是政府活動內(nèi)容及方向的綜合反映。政府改革實踐已反復(fù)證明，改革只有緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)鍵才能順利推進，否則就走不出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的不良循環(huán)。1988年，全國人大通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》首次將轉(zhuǎn)變政府職能確定為機構(gòu)改革的關(guān)鍵，使得政府改革的內(nèi)容發(fā)生了重大改變，之后“改革不是搞簡單的撤減、合并，而是轉(zhuǎn)變職能”。[19]

　　轉(zhuǎn)變政府職能的本質(zhì)是要厘清政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系，政府要減少不該管、管不了、管不好的事務(wù)，實現(xiàn)角色和權(quán)力的歸位，促進政府職能向“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義”[20]方面轉(zhuǎn)變。政府改革在轉(zhuǎn)變職能方面主要采取了以下舉措：一是厘清政府與市場的邊界，強化宏觀調(diào)控職能，明確政府宏觀調(diào)控的職責主要在于制定發(fā)展戰(zhàn)略和政策，進行總量平衡，指導總體經(jīng)濟體制改革，培育和發(fā)展市場，加強市場監(jiān)管，規(guī)范市場運行，逐步發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用，促進經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展。二是厘清政府與企業(yè)的邊界，弱化政府的微觀管理職能，撤銷了按條條設(shè)立的專業(yè)經(jīng)濟管理部門，政府部門不再直接管理企業(yè)、不再辦經(jīng)濟實體;同時創(chuàng)造公平、自由競爭的市場環(huán)境，推動企業(yè)進入市場。三是厘清政府與社會的邊界，強化政府社會管理和公共服務(wù)職能，大力推進環(huán)保、社保、文教、衛(wèi)生等社會事業(yè)的發(fā)展;并通過政府購買服務(wù)的方式，引導民營部門和社會組織進入公共服務(wù)領(lǐng)域，調(diào)動社會各方的參與積極性，激發(fā)社會活力。

　　轉(zhuǎn)變政府職能的重點在于推進行政審批制度改革。因為，中國傳統(tǒng)的行政管理體制是在計劃經(jīng)濟體制條件下逐步形成的，而計劃經(jīng)濟體制實際就是以審批管理為主的經(jīng)濟體制。上個世紀后半葉，中國政府進行過數(shù)次行政審批權(quán)限的調(diào)整，但那時審批權(quán)主要是在政府內(nèi)部的上下級之間轉(zhuǎn)移，更多的是權(quán)力的下放，而非取消。2001年9月，為了進一步轉(zhuǎn)變政府職能，也為了與世貿(mào)組織規(guī)則接軌，國務(wù)院正式成立了國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組，全面啟動了行政審批制度改革。行政審批制度改革以“放管服”為核心內(nèi)容，具體措施包括取消和調(diào)整行政審批事項，規(guī)范和簡化行政審批程序，強化事中事后監(jiān)管，健全行政審批服務(wù)體系，完善行政審批監(jiān)督機制等。據(jù)不完全統(tǒng)計，2002-2017年，國務(wù)院共取消行政審批事項2813項，調(diào)整559項。①各級地方政府也取消和下放了一大批行政審批項目;同時還設(shè)置了綜合行政服務(wù)機構(gòu)，積極改進政府服務(wù)，創(chuàng)新服務(wù)方式，實行“一站式辦公、一條龍服務(wù)”，建立首問負責、服務(wù)承諾、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)等制度，優(yōu)化了服務(wù)流程，縮短了辦理時限，規(guī)范了行政審批權(quán)力的行使。行政審批制度改革取得了積極的成效，明晰了政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系，促進了政府職能的轉(zhuǎn)變，大大提高了行政效率和社會效益。(① 資料來源：根據(jù)2002-2017 年國務(wù)院關(guān)于取消和下放行政審批事項的決定整理。)

　　(二)優(yōu)化政府機構(gòu)

　　政府機構(gòu)是政府職能的載體和外在表現(xiàn)形式，兩者互為表里。因此，政府職能轉(zhuǎn)變必然要求政府機構(gòu)設(shè)置做相應(yīng)的調(diào)整，提供組織保證。所謂優(yōu)化，就是說機構(gòu)調(diào)整不再是簡單的撤減、合并，而是根據(jù)社會現(xiàn)實發(fā)展的需要和政府職能的變化，減增并舉，相得益彰，做到設(shè)置科學、機構(gòu)精干、結(jié)構(gòu)合理。

　　在優(yōu)化政府機構(gòu)方面，政府改革主要從三個方面采取了措施：首先，精簡機構(gòu)和編制。精簡機構(gòu)和編制是政府改革的長期任務(wù)，歷次改革特別是2003年之前的改革，都將其列為重頭戲。雖然每次改革精簡的幅度都不算小，但由于政府職能沒有發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，故改革后機構(gòu)和人員編制都會出現(xiàn)不同程度的反彈，精簡便又成為下一次改革的重要任務(wù)。經(jīng)過中國政府長期不懈的努力，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，精簡工作取得巨大成就，自2008年改革后，國務(wù)院機構(gòu)數(shù)量均在50個以下，并保持了穩(wěn)中有降。目前，國務(wù)院工作部門相較改革開放之初的100個減少了六成，行政人員編制減少約一半。其次，穩(wěn)步推進大部門體制。從2008年改革開始，中國政府在整合職能的基礎(chǔ)上，將相同或相近的職能劃歸一個部門履行，盡可能避免和減少部門間的職責交叉，增強了機構(gòu)職能的綜合性，降低了協(xié)調(diào)成本，提高了行政效率。人力資源和社會保障部、工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)部、文化和旅游部等都是大部門體制改革的產(chǎn)物。最后，根據(jù)政府職能的變化，適時、合理地增設(shè)或調(diào)整政府機構(gòu)，如2018年改革新增了應(yīng)急管理部、退伍軍人事務(wù)部，將環(huán)境保護部改建為生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)部改建為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等，適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

　　(三)理順政府間關(guān)系

　　如果說轉(zhuǎn)變政府職能調(diào)整的是政府與外部的關(guān)系，那么理順政府間關(guān)系處理的主要是政府的內(nèi)部關(guān)系，既包括不同層級政府間的縱向關(guān)系，也包括不同政府部門間的橫向關(guān)系。理順政府間關(guān)系的核心是職責權(quán)限的劃分，其要求是職責分明、權(quán)責一致、分工合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　在理順政府間關(guān)系方面，政府改革采取的舉措主要包括：第一，調(diào)整政府各部門的職責分工。明確了宏觀調(diào)控部門和專業(yè)經(jīng)濟管理部門各自的工作重點，宏觀調(diào)控部門主要發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、政策導向、平衡總量的作用，專業(yè)經(jīng)濟管理部門主要履行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的職能;將相同或相近的業(yè)務(wù)交由一個部門負責，對一時難以分清的也明確了各自的職責，解決了長期存在的職權(quán)交叉、相互扯皮問題。第二，推行歸口管理。設(shè)立了國資委，承擔國有資產(chǎn)監(jiān)管的職責，改變了國企多頭管理的局面;設(shè)立了部委管理的國家局，負責國家某一方面的行政管理工作，歸主管部委管理，但具有相對的獨立性，解決了機構(gòu)臃腫、管理分散等問題。第三，向地方下放管理權(quán)限。向地方放權(quán)一直是調(diào)整中央與地方關(guān)系的主要內(nèi)容，在歷次政府改革中中央政府都向地方政府下放了部分經(jīng)濟、社會、文化事務(wù)管理權(quán)。例如，在2004至2013年的10年間，國務(wù)院共向省級政府下放了383項審批事項。①第四，調(diào)整地方政府間關(guān)系。縮減了計劃單列市，設(shè)立了副省級市;在質(zhì)檢、工商、環(huán)保等領(lǐng)域?qū)嵭辛耸∫韵麓怪惫芾恚鰪娏耸〖壵慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能;實行地市合并、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，除極個別地區(qū)外，地區(qū)行政公署和區(qū)公所已基本撤銷，減少了地方管理層級。第五，改革財稅管理體制。實行了分稅制，規(guī)范了中央與地方的收入分配;建立了事權(quán)與財政支出相適應(yīng)制度，對中央、地方以及共同財政事權(quán)做了初步劃分，明確支出責任與財政事權(quán)相一致;改革了稅收征管體制，實行以國家稅務(wù)總局為主的國家稅務(wù)總局與省級人民政府雙重領(lǐng)導管理體制。(① 資料來源：根據(jù)2002-2017 年國務(wù)院關(guān)于取消和下放行政審批事項的決定整理。)

　　(四)推進依法行政

　　依法行政是現(xiàn)代行政體制的基礎(chǔ)，也是市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)對政府管理的必然要求。中央高度重視全面推進依法行政，發(fā)布了多個規(guī)范性文件，要求做到權(quán)責法定、合法行政、執(zhí)法嚴明、程序正當、高效廉潔、守法誠實。

　　在推進依法行政方面，政府改革主要采取了以下舉措：一是制定和實施了一系列有關(guān)行政管理的法律法規(guī)，如國務(wù)院組織法、地方政府組織法、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法、行政強制法和各項部門法以及行政法規(guī)、行政規(guī)章等，初步建構(gòu)了行政法律體系，為行政管理提供了制度保障。二是建立健全了行政運行機制，逐步建立了諸如政策評估、行政問責、政務(wù)公開等制度和機制，其中有些已上升為法律法規(guī)，如《中華人民共和國政府信息公開條例》等，保證了行政權(quán)力規(guī)范有效的行使。三是推進行政綜合執(zhí)法，整合了行政執(zhí)法主體，相對集中了行政執(zhí)法權(quán)，完善了行政執(zhí)法程序，優(yōu)化了行政執(zhí)法資源配置，下沉了行政執(zhí)法力量，初步形成了行政執(zhí)法合力，提高了行政執(zhí)法效能。四是嚴格機構(gòu)編制管理，國務(wù)院頒布的機構(gòu)編制管理條例明確了機構(gòu)設(shè)置的類別、機構(gòu)編制管理權(quán)限及程序等，規(guī)范了對政府部門的“三定”管理和總量控制，將政府部門的機構(gòu)設(shè)置、職能配置、編制管理及其管理程序納入了法治化軌道，用法律手段控制了機構(gòu)與人員編制的膨脹，基本實現(xiàn)了政府職能、機構(gòu)、編制的法定化。

　　三、政府改革的邏輯

　　綜上所述，歷次政府改革都不同程度地取得了積極成效，基本完成了在當時歷史條件下需要而且能夠完成的任務(wù)，促進了社會進步和生產(chǎn)力的發(fā)展。縱觀政府改革的整個歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)改革是在經(jīng)濟社會發(fā)展需要和行政管理現(xiàn)代化要求兩個因素共同作用下逐步深化的，形成了自身特有的邏輯，體現(xiàn)了外在需要與內(nèi)在要求的有機統(tǒng)一。

　　(一)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要

　　“中國的行政體制改革始終服務(wù)并服從于經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷向前推進。”[21]政府職能由經(jīng)濟微觀管制向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟領(lǐng)域向社會領(lǐng)域拓展，既和傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的破除，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立相一致，也和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，社會職能的分化相伴隨。

　　經(jīng)濟體制改革是動力，是基礎(chǔ)，它決定政府改革的方向和進程。每一次政府改革都是在經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展到一個關(guān)鍵節(jié)點展開的，主要目的是適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，加速經(jīng)濟建設(shè)進程。從政府改革的整個歷程來看，改革開放前的歷次精簡調(diào)整，除“文革”期間第五次精簡調(diào)整的非正常情況外，大都與經(jīng)濟形勢發(fā)展和實施“五年計劃”密切相關(guān)，通常經(jīng)濟形勢發(fā)展良好，改革以放權(quán)為主;經(jīng)濟形勢嚴峻、國民經(jīng)濟發(fā)展困難，改革則以收權(quán)為主;且改革的對象主要是經(jīng)濟管理部門，特別是專業(yè)經(jīng)濟管理部門。改革開放后的歷次政府改革也是隨著經(jīng)濟管理體制由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向有計劃的商品經(jīng)濟體制、再向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌而不斷深化的。為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，從1993年開始，轉(zhuǎn)變政府職能就成了政府改革的關(guān)鍵和重點，政府加大了計劃、投資、財政、金融等領(lǐng)域管理體制改革的力度，明確要把政府的職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控上，完善了宏觀調(diào)控體系，撤銷了按條條設(shè)立的專業(yè)經(jīng)濟管理部門，取消和調(diào)整了許多行政審批事項，向企業(yè)和社會組織還權(quán)，實行政企、政社分開。國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置數(shù)量的變化主要是由專業(yè)經(jīng)濟管理部門的增減導致的，兩者“精簡-膨脹”循環(huán)走勢的高度一致，在一定程度上也佐證了這一點。[22]

　　社會主義市場經(jīng)濟體制的基本建立、經(jīng)濟持續(xù)快速的增長導致人民的生活水平提高，社會利益多元，公民需求增長。公民需求的增長與公共產(chǎn)品供給能力不足形成鮮明的對照，社會管理問題也就必然提上了議事日程。由此，2003年之后，政府改革的重點轉(zhuǎn)向了社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，保障和改善民生成為政府工作的重心。具體而言，政府一方面組建和調(diào)整了一些與民生密切相關(guān)的部門，如人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、應(yīng)急管理部、生態(tài)環(huán)境部等;另一方面，加大了社會管理體制改革力度，多措并舉推動文教、衛(wèi)生、環(huán)保、救災(zāi)、扶貧、就業(yè)等社會事業(yè)的發(fā)展，如實現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育全免費，實施了“五險一金”制度，開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革等，推動了基本公共服務(wù)均衡化發(fā)展。與此相吻合的是，國家在社會文教方面的財政支出逐年增加，并于2006年首次超過了經(jīng)濟建設(shè)方面的財政支出。據(jù)統(tǒng)計，2006年，國家財政按功能性質(zhì)分類的支出，經(jīng)濟建設(shè)費用為10734.63億元，社會文教費為10846.20億元，分別占當年財政總支出40422.73億元的26.56%和26.83%。[23]在2007-2017年這十一年間，公共服務(wù)支出①由20465.79億元上升至100459.4億元，增加了近8萬億元，翻了近三番;占國家財政支出的比重由41.15%提高到49.47%，增長了近八個百分點。[24]

　　(① 2007 年財政支出的統(tǒng)計口徑發(fā)生了變化，采用了新的分類標準。)

　　這一方面是由生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑這一馬克思主義基本原理決定的。行政體制屬于上層建筑，由社會經(jīng)濟基礎(chǔ)決定，為其服務(wù)，并隨其變化而變革。因此，政府改革必須與經(jīng)濟社會的發(fā)展相配套、相契合，其力度取決于經(jīng)濟、社會變革的廣度與深度。若改革無法滿足經(jīng)濟、社會變革的需要，不僅會增加改革成本和阻力，而且還會造成資源浪費、管理真空社會失序，最終影響改革和經(jīng)濟、社會各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，由于政府改革主要針對的是在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的權(quán)力高度集中的行政管理體制，這一特殊的改革背景和戰(zhàn)略選擇決定了經(jīng)濟體制改革和行政體制改革具有明顯的相關(guān)性。歷次政府改革不論在指導思想、目標還是在主要內(nèi)容上都明顯地具有經(jīng)濟體制改革的成份，政府改革正是從簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理職能入手，并隨著經(jīng)濟體制改革的推進而深化的。

　　(二)行政管理現(xiàn)代化的要求

　　行政管理現(xiàn)代化是指政府行政管理的法治化、民主化、科學化、高效化。具體而言，就是堅持依法行政，科學民主決策，合理配置職能，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善運行機制，規(guī)范行政行為等。實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化的目的在于有效發(fā)揮政府整體效能，提高行政效率，提升政府能力，實現(xiàn)公共利益最大化。提升行政管理現(xiàn)代化水平是政府改革的內(nèi)生動力和題中之義，其實質(zhì)是“政府的自我革命”。因為，政府改革就是要遵循行政管理的發(fā)展規(guī)律，按照“技術(shù)合理性”[25]要求，對既有的政府職能結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、管理方式、運行機制等進行綜合變革，革故鼎新，去除和改造其存在的種種弊端，使之臻至完善，不斷提高行政管理現(xiàn)代化水平。改革實踐已反復(fù)證明，政府改革是提高政府權(quán)威和效能，實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化的必由之路。

　　中國的歷次政府改革都致力于提高行政管理現(xiàn)代化水平，改革目標的確立就是明證。例如，1982年的改革要求要“努力把國務(wù)院建設(shè)成為機構(gòu)精干、工作效能高、密切聯(lián)系群眾、很少官僚主義習氣的政權(quán)組織”。[26]1988年的改革明確提出改革的長遠目標“是要建立一個符合現(xiàn)代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系”。[27]2003年改革的目標是“形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。[28]2018年改革更是明確提出要“以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向”，“構(gòu)建起職責明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。[29]由此可見，雖然政府改革的目標是發(fā)展變化的，每一次改革目標的側(cè)重點都有所不同，但都是朝著行政管理現(xiàn)代化方向演進的。目標為改革實踐指明了方向。正是依據(jù)改革目標，歷次政府改革在科學配置政府職能，明晰政府權(quán)力邊界;精兵簡政，優(yōu)化政府機構(gòu)和規(guī)模;理順政府間關(guān)系，合理劃分職責權(quán)限;推進依法行政，完善運行機制等方面都不同程度地采取了積極舉措，推動政府改革逐步深化，促使行政管理現(xiàn)代化水平不斷提升。

　　(三)雙因素的綜合作用

　　系統(tǒng)理論認為，和自然界一樣，人類社會也存在著多個相互影響的系統(tǒng)。每個系統(tǒng)既是由若干相互依存、相互作用并具有整體效應(yīng)的要素組成的相對獨立的復(fù)合體，又是由若干與其相互聯(lián)系、相互制約的其他系統(tǒng)共同構(gòu)成的更大社會系統(tǒng)的子系統(tǒng)。系統(tǒng)正是通過內(nèi)部、外部的相互協(xié)調(diào)、相互作用實現(xiàn)演進和優(yōu)化的。作為人類社會中的一個系統(tǒng)，一方面，行政體系必定受其內(nèi)部組成部分的制約，其運行狀況取決于內(nèi)部構(gòu)成要素之間的關(guān)系;另一方面，它也必定與其所處社會大系統(tǒng)中的其他子系統(tǒng)發(fā)生關(guān)系，受其所處環(huán)境的影響，其形成與發(fā)展是特定政治、經(jīng)濟、社會現(xiàn)實綜合作用的結(jié)果。因此，只有把行政體系既作為一個相對獨立的整體，又作為社會大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，實現(xiàn)內(nèi)部各組成部分之間以及與外部環(huán)境之間的雙重良性互動，才能達到“整體大于部分之和”的效應(yīng)?？v觀中國政府改革的發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府改革正是在經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實需要和行政管理現(xiàn)代化內(nèi)在要求這兩個因素及其構(gòu)成要素內(nèi)外結(jié)合的綜合作用下發(fā)展、深化的。

　　其一，兩個因素相互作用。一方面，經(jīng)濟、社會發(fā)展作用于行政管理現(xiàn)代化，要求行政管理更加科學、民主、法治、高效。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、社會職能的分化、經(jīng)濟社會的發(fā)展必然要求改變在實施傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的全能型高度集中的行政管理體制，厘清政府與市場、企業(yè)、社會的邊界，把政府不該管、管不了、實際上也管不好的事情交還給市場、企業(yè)和社會;同時，也必然要求政府加強制度建設(shè)，推進依法行政，規(guī)范行政行為，防止行政權(quán)力的濫用。政府只有堅決放棄不該管的事務(wù)，才能切實管好該管的事情;只有依法規(guī)范履行職權(quán)，才能對社會實行真正有效的管理?；诖耍母镩_放后的政府改革，從精簡、撤銷專業(yè)經(jīng)濟管理部門入手，轉(zhuǎn)變政府職能，弱化微觀管理，強化宏觀調(diào)控，由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，由結(jié)構(gòu)變革轉(zhuǎn)向機制建構(gòu)，不斷優(yōu)化政府的職能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范行政權(quán)力的行使。另一方面，行政管理現(xiàn)代化水平的提升又反過來促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展，從體制上、組織上為經(jīng)濟體制改革順利推進和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展拓展空間，創(chuàng)造環(huán)境，提供保障。中華人民共和國成立以來，經(jīng)過多輪政府改革，特別是改革開放后的歷次改革，政府職能基本實現(xiàn)了從微觀管理向宏觀調(diào)控，由主導經(jīng)濟發(fā)展向注重社會管理的轉(zhuǎn)變，使得市場在資源配置中的決定性作用明顯增強，社會的自組織能力明顯提高，激發(fā)了市場和社會的活力。

　　其二，兩個因素的各構(gòu)成要素之間也相互作用。從經(jīng)濟社會發(fā)展的角度看，改革開放之初，中國百廢待興，經(jīng)濟癱瘓和百姓溫飽成為亟待解決的首要問題，中國政府不得不確立以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”的戰(zhàn)略方針，大力發(fā)展經(jīng)濟。因此，改革開放后的前四次政府改革都以適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟建設(shè)為主要目的，改革的重點在于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理職能和方式，完善經(jīng)濟管理體制。然而，經(jīng)濟發(fā)展導致社會分化和利益多元，社會矛盾日益突顯，社會公平問題也就必然引起了政府的高度關(guān)注。因此，改革開放后的后四次政府改革更多地關(guān)注保障和改善民生，強化社會管理和公共服務(wù)職能。政府改革之所以選擇這樣的推進路徑，是因為經(jīng)濟發(fā)展可以為解決社會問題、推進社會管理體制改革奠定良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，提供必要的財力支撐;反過來，社會問題的有效解決又有助于維護社會穩(wěn)定和和諧，而良好的社會環(huán)境有利于促進經(jīng)濟的進一步發(fā)展。從行政管理層面分析，職能和機構(gòu)是行政管理體制的兩個核心要素，如果將職能比作內(nèi)核的話，那么機構(gòu)就是外殼，兩者只有相互配套、有機統(tǒng)一，才能保證行政機器高效運轉(zhuǎn)。改革開放之初，面對因人設(shè)事、部門林立、效率低下的問題，政府改革必須也只能由表及里，從精簡機構(gòu)入手推進。政府機構(gòu)的調(diào)整必然會提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求，也即“撤廟”就要“減事”，否則機構(gòu)就會撤而復(fù)設(shè)，改革便難以走出“精簡-膨脹”的不良循環(huán);而政府職能的轉(zhuǎn)變又要求政府機構(gòu)的設(shè)置進一步優(yōu)化，如撤銷專業(yè)經(jīng)濟管理部門，歸并業(yè)務(wù)相同或相近的部門，增強機構(gòu)設(shè)置的綜合性等;否則，轉(zhuǎn)變政府職能的成果難以鞏固。同樣，職能與機制、機構(gòu)與機制的關(guān)系亦是如此。

　　通過上述分析，我們可以看到，經(jīng)濟社會發(fā)展需要和行政管理現(xiàn)代化要求之間及其各自構(gòu)成要素之間并不是相互割裂的關(guān)系，而是既相對獨立又相互聯(lián)系的關(guān)系。它們相輔相成，相互影響，相互促進，相互作用，共同推動政府改革一步步向縱深發(fā)展。

　　四、簡要結(jié)語

　　綜上，筆者提出以下幾點認識，是為結(jié)語。

　　第一，政府改革是一項長期任務(wù)。從改革實踐看，每一次政府改革既是一個相對獨立的過程，又是整個改革歷程中的一個相互連續(xù)的發(fā)展階段。雖然每一次改革都帶有一定的相似性和明顯的過渡性，但事實上每一次改革都既有重復(fù)亦有創(chuàng)新，重復(fù)是對前一次改革成果的鞏固，創(chuàng)新是對改革范疇的拓展，兩者有機結(jié)合使政府改革總體呈現(xiàn)一個由表及里、由淺入深、由易到難，相互銜接、相互配套、有序推進、逐步深化、螺旋上升的漸進過程。之所以如此，首先在于政府改革無法孤立進行，必須與其所處的社會環(huán)境相適應(yīng)，必須具備一定的主客觀條件，而環(huán)境不可能不發(fā)生改變，條件也不可能一步成熟，這就決定了它不可能畢其功于一役。其次，政府改革的實質(zhì)是對行政權(quán)力行使的限制和規(guī)范，必然導致權(quán)力和利益格局的調(diào)整和重構(gòu)，阻力在所難免。這就要求改革要避免揠苗助長，操之過急，以防最終因所付成本過高而失敗。最后，政府改革本身是一種探索、一種創(chuàng)新，具有很多不確定性和未知因素，認識和實踐都很難一步到位，因而只能從客觀實際出發(fā)，有計劃有步驟地適時推進。正因為政府改革是一個持續(xù)漸進的過程，就更需要長期堅持，不懈推進，唯此才能保證改革目標的最終實現(xiàn)。

　　第二，政府職能是政府改革外部與內(nèi)部關(guān)系的連接點，是經(jīng)濟社會發(fā)展需要和行政管理現(xiàn)代化相互作用的紐帶。從外部看，政府職能涉及政府與市場、國家與社會關(guān)系問題，轉(zhuǎn)變政府職能的實質(zhì)就是要隨著國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展適時地調(diào)整政府應(yīng)當履行的職能的范圍，正確處理政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系，解決好管什么和如何管的問題。從內(nèi)部看，政府職能是行政管理體制的核心，在很大程度上決定著政府規(guī)模、機構(gòu)設(shè)置、管理方式和運行機制。行政管理體制各構(gòu)成要素只有圍繞政府職能相互協(xié)調(diào)、相互配套，才能實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化。轉(zhuǎn)變政府職能不能簡單地理解為縮減政府的履職范圍，而是要合理界定和科學配置政府職能，真正做到政府不缺位，不越位，不錯位。在政府職能擴張已成為世界各國普遍趨勢的情況下，對此更應(yīng)有清醒的認識。政府改革只有牢牢牽住科學、合理配置政府職能這個“牛鼻子”，才能不斷深化。

　　第三，經(jīng)濟社會發(fā)展需要與行政管理現(xiàn)代化要求是政府改革的兩個驅(qū)動輪。如同行進中的車子，兩個輪子只有相互協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，才能到達既定的目的地。同理，政府改革只有既適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，又滿足行政管理現(xiàn)代化的要求，并使這外在和內(nèi)在兩股動力相互銜接、相互配合，有機統(tǒng)一，才能在相互作用的過程中相互促進，互利互惠、同生共長，實現(xiàn)政府改革效用的最大化，達致政府改革的最終目標，促進社會全面進步與發(fā)展。依據(jù)中國政府改革的邏輯和作用機理，今后政府改革應(yīng)在系統(tǒng)配套、整體協(xié)調(diào)上下功夫，做到既與經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境變化相適應(yīng)、相契合，又保障各項改革舉措相配套、相協(xié)調(diào)。

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