與世界各國和地區(qū)相比，中國的土地制度獨具特色。

　　(1)實行社會主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地權(quán)利制度。中國土地權(quán)利制度由以下四方面構(gòu)成：第一，實行社會主義土地公有制。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。第二，土地國有制和土地集體所有制并存。城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有。除法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規(guī)定歸集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，屬于集體所有。第三，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離。農(nóng)村土地采取家庭承包經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。國有土地在國家所有前提下，土地使用權(quán)人有依法占有、使用及取得收益和轉(zhuǎn)讓、出租、抵押其土地使用權(quán)的權(quán)利。第四，尊重和保護土地財產(chǎn)權(quán)。國家依據(jù)憲法、物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等對土地權(quán)利進行規(guī)范與保護。在土地所有權(quán)不變的前提下，以完善和強化土地用益物權(quán)為重點，保護土地使用者的土地權(quán)利。

　　(2)采取以耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理模式。根據(jù)人多地少的基本國情，中國把糧食安全和耕地保護擺在首要地位。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》將國外行之有效的用途管制制度引入并寫進法律，提出“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。通過一系列制度安排，實行最嚴格的耕地保護制度。通過編制土地利用總體規(guī)劃、劃定土地用途區(qū)、確定土地使用限制條件，嚴格限制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

　　(3)建立政府主導(dǎo)、市場機制為主的土地資源配置方式。中國土地資源配置制度包括以下內(nèi)容：第一，國有土地實行劃撥供應(yīng)和有償使用的雙軌制。除國家機關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地實行劃撥供地外，其他各類建設(shè)用地一律實行出讓、租賃、作價出資或者入股等有償使用方式。第二，經(jīng)營性土地實行政府獨家壟斷下的市場配置。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，采取招標、拍賣、掛牌公開競價的方式出讓。第三，國有土地使用權(quán)人可以依法租賃、作價出資(入股)、轉(zhuǎn)讓、抵押土地。

　　(4)確立以集中統(tǒng)一管理為主的土地行政管理體制。1986年以前，中國土地由多部門分散管理。1986年，針對“以塊為主”土地管理體制出現(xiàn)的問題，中國建立了全國城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制。1998年以土地用途管制取代分級限額審批管理，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批權(quán)限上收到國務(wù)院和省級政府。2004年進一步理順省級以下國土資源管理體制。2006年建立國家土地督察制度。至此，對土地相對集中管理、自上而下監(jiān)督的土地統(tǒng)一管理模式基本形成，即國務(wù)院國土資源行政主管部門統(tǒng)一負責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作，實行國家、省、市、縣四級管理，在領(lǐng)導(dǎo)班子管理體制上，實行中央與省雙層管理、省級以下垂直管理的體制。

　　伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這套土地制度出現(xiàn)以下主要弊端：

　　(1)在產(chǎn)權(quán)安排上存在權(quán)利二元和權(quán)能殘缺。在社會主義公有制下，實行農(nóng)村土地集體所有和城市土地國有的所有制架構(gòu)，村社集體成員只擁有對承包土地農(nóng)用下的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋貢r，由市縣政府實行征收與轉(zhuǎn)讓，用地單位(地方政府、企業(yè)等)在獲得土地使用權(quán)后，擁有規(guī)劃控制下的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。兩種土地所有制具有完全不同的土地權(quán)利，分屬不同的法律體系管理，尤其是政府成為市地的所有者和產(chǎn)權(quán)控制者。

　　(2)在市場形式上存在不同主體的進入不平等。土地市場處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，農(nóng)村集體土地以村社為邊界、集體成員可準入;土地流轉(zhuǎn)主要處于無價格的非正規(guī)交易狀態(tài);不同類型農(nóng)村土地(承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、非耕地)按不同準入規(guī)則進入市場。城市土地由地方政府獨家壟斷土地供應(yīng)、轉(zhuǎn)讓與回收;土地交易處于賣方壟斷下的買方競爭狀態(tài)。不同類型用地(公共目的用地、工業(yè)用地、經(jīng)營性用地)按不同方式出讓，由此造成土地價格扭曲和資源配置低效。

　　(3)在土地增值收益分配上存在相關(guān)利益主體得失不公平。土地增值收益分配原則是，農(nóng)民得到農(nóng)業(yè)用途的倍數(shù)補償;土地用途轉(zhuǎn)換時的增值收益歸地方政府獲得、使用與支配;土地未來增值收益主要歸土地占有者，部分歸地方政府。原集體所有者合法獲得的補償過低，城市化農(nóng)民補償不規(guī)范、不透明、沒原則，政府獲得土地一次性增值收益過高、未來增值收益流失，房地產(chǎn)商和購房者支付的一次性土地出讓費用過高、獲得未來土地增值收益過高，是造成當(dāng)前收入分配不公的幾個制度性因素。

　　(4)在管理體制上存在目標沖突和職能錯位。土地管理體制盡管采用用途管制和規(guī)劃管制，具體實施辦法采取用地總規(guī)?？刂坪湍甓扔媱澲笜撕蛯徟芾?。但是，規(guī)劃體制的缺陷以及政府行政主導(dǎo)性太強造成保耕地與保發(fā)展的目標沖突和中央與地方博弈，用途管制讓位于規(guī)劃管制，規(guī)劃管制加征地轉(zhuǎn)用制度導(dǎo)致所有制管制，審批和年度計劃管理彰顯了無效性、同發(fā)展需求脫節(jié)以及尋租與土地腐敗。

　　專欄1：西方土地用途分區(qū)管制的主要特點

　　土地用途分區(qū)管制的基本理念是把土地分成不同的用途區(qū)，在不同用途區(qū)內(nèi)規(guī)定不同的土地管制規(guī)則;在同一用途區(qū)內(nèi)實施完全相同的管制規(guī)則。土地用途分區(qū)管制制度始創(chuàng)于1692年，自20世紀四五十年代開始日益成為大多數(shù)國家和地區(qū)規(guī)劃管理土地的手段。實施土地用途分區(qū)管制的目的主要有以下幾個方面：(1)排除不當(dāng)?shù)耐恋乩茫苊馔恋乩?ldquo;外部不經(jīng)濟”。通過土地用途分區(qū)管制排除因為私人占有市場造成的土地資源錯誤分配或土地利用“外部不經(jīng)濟”，并可以通過分離不適當(dāng)?shù)耐恋乩脕肀Ｗo和改善人們的生活環(huán)境，保護已有建筑和自然遺產(chǎn)，保護農(nóng)村景觀，從而提高人們居住和生活的環(huán)境水準，確保健康、安全等目標的實現(xiàn)。(2)有效、有序控制土地利用及開發(fā)速度，確保公共設(shè)施服務(wù)水平。土地用途分區(qū)管制不僅規(guī)范了土地利用和開發(fā)活動的區(qū)位與類型，還可限制土地使用的規(guī)模、強度及控制人口密度，從而使整個土地利用以及經(jīng)濟發(fā)展得到有效控制，也能使公共設(shè)施服務(wù)水準得到有效保障。(3)節(jié)省政府財政支出。土地用途分區(qū)管制可通過指定發(fā)展地區(qū)的方式控制土地開發(fā)，將住房、工廠以及相關(guān)的服務(wù)設(shè)施如學(xué)校道路的建設(shè)等必要的建設(shè)活動引導(dǎo)到適當(dāng)?shù)牡胤饺?，充分發(fā)揮土地效益，并降低公共服務(wù)成本，達到節(jié)省政府財政支出的目的。用途管制的常見類型是實行計劃單元開發(fā)制，它是一種同平均密度緊密相關(guān)的分區(qū)制，也是一種綜合開發(fā)分區(qū)制或群集分區(qū)制。開發(fā)者可以把不同建筑用途類型和不同建筑密度混合在一起，遵照一定的整體密度和使用規(guī)定進行土地利用。

　　2、中國現(xiàn)行土地制度與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

　　在上一個經(jīng)濟發(fā)展黃金機遇期，中國利用獨特的土地制度保障了經(jīng)濟高增長和工業(yè)化、城市化的快速推進。但是，由此也形成了以土地支撐的經(jīng)濟發(fā)展模式存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題。

　　(1)土地成為維系傳統(tǒng)發(fā)展方式的工具。中國經(jīng)濟增長依賴于土地的寬供應(yīng)，2003—2012年，全國國有建設(shè)用地供應(yīng)總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長10.27%，GDP增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)。高速工業(yè)化靠工業(yè)用地的低成本維系?？焖俪鞘谢揽客恋財U張和土地資本化推動。2000—2012年，城市建成區(qū)面積擴增了1倍多，土地出讓收入增加了45倍多。2012年，84個重點城市的土地抵押貸款金額達到5.95萬億元，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。

　　(2)以地謀發(fā)展蘊含潛在的經(jīng)濟和社會風(fēng)險。一是地方政府債務(wù)償還對土地出讓收入依賴較大。二是銀行金融風(fēng)險。銀行是地方政府性債務(wù)最大的資金供給者。2010年年底，銀行貸款占地方政府性債務(wù)的79.01%，其中在負有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款占到74.84%。融資平臺公司政府性債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。三是社會風(fēng)險。每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛并不少見。

　　(3)征地拆遷等補償性支出大幅提高，城市化成本抬升。近年來，隨著城市化進程加快，土地價值大幅上升，農(nóng)民權(quán)利意識覺醒，加上一些地區(qū)的城鎮(zhèn)用地逐步從新增用地轉(zhuǎn)向存量用地，征地拆遷成本快速提高，被征地農(nóng)民和拆遷居民補償水平占出讓收入的比例顯著上升。目前和今后階段，政府沿用現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，采取原用途補償已很難實施征地，中國經(jīng)濟發(fā)展正在告別低價補償征地的低成本時代。

　　(4)稀缺土地資源不集約、不節(jié)約利用。一是城市外延擴張和蔓延。2000—2011年，全國城市建成區(qū)總面積從22439平方公里增加到43603平方公里，年均增長率為6.225%。2000—2010年，城市市區(qū)人口平均增速為35.31%，建成區(qū)土地面積增速為99.29%，建成區(qū)土地面積增速為人口增速的2.81倍。二是土地利用粗放。全國工礦倉儲用地占建設(shè)用地供應(yīng)的比重多年連續(xù)超過40%，擠占居住和生活用地，工業(yè)項目用地容積率僅為0.3~0.6。三是城市用地非市場配置形成各種形象工程。四是不同類型城市的城鄉(xiāng)接合部占用大量土地，但由于處于法外，被低端利用。五是農(nóng)村建設(shè)用地占用過大，村莊居民點用地達17萬平方公里。

　　(5)占用大量優(yōu)質(zhì)耕地，危及國家糧食安全。上一輪沿海地區(qū)工業(yè)化、城市化加速導(dǎo)致耕地大量流失，1996—2008年，建設(shè)占用耕地面積共計270.37×104公頃，耕地面積凈減少831.71萬公頃。傳統(tǒng)的“南糧北運”已經(jīng)變?yōu)?ldquo;北糧南運”。從20世紀90年代中期開始，中國糧食供給基本上依靠北方，全國13個糧食主產(chǎn)區(qū)已有一半調(diào)不出糧食，7個主銷區(qū)有5個在南方。隨著中西部工業(yè)化加速，優(yōu)質(zhì)耕地被占用的趨勢還在蔓延，如果不改變工業(yè)化、城市化用地模式，我國的糧食供求格局還會發(fā)生進一步逆轉(zhuǎn)，對國家糧食安全的威脅不可小視。

　　由此可見，中國傳統(tǒng)發(fā)展模式高度依賴土地的推動。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現(xiàn)為土地的寬供應(yīng)和高耗費;地方政府的競爭主要依托于以土地招商引資;高速的工業(yè)化依賴于扭曲價格的低成本土地供應(yīng);快速的城市化依托于政府獨家壟斷下的土地資本化。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式。

　　3、改革的總體思路與主要內(nèi)容

　　(一)改革方向

　　土地制度改革決定土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成敗，也是能否利用好下一輪發(fā)展機遇期、促進國力再上一個臺階的關(guān)鍵。土地制度改革的根本目標是為經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和可持續(xù)的城市化提供制度保障?；痉较蚴牵喊凑諔椃ǘ喾N所有制共同發(fā)展和平等保護物權(quán)的精神，建立城市國有土地與農(nóng)村集體土地兩種所有制權(quán)利平等的土地產(chǎn)權(quán)制度;建立城鄉(xiāng)土地平等進入、公平交易的土地市場;建立公平、共享的土地增值收益分配制度;建立與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)的土地財產(chǎn)稅制度;建立公開、透明、規(guī)范的國有土地資產(chǎn)經(jīng)營制度和土地融資制度;建立以權(quán)屬管理和規(guī)劃與用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。

　　(二)總體思路

　　以土地制度改革為突破口，推進消除城鄉(xiāng)土地二元體制改革，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)的優(yōu)化配置與流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和可持續(xù)的城市化;構(gòu)建兩種所有制土地權(quán)利平等的產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)不同主體平等參與和分享經(jīng)濟發(fā)展機會;實施確權(quán)和不動產(chǎn)登記，為保障土地權(quán)益和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、人口城市化提供基礎(chǔ)制度保障;推進征地制度改革和用地模式改革，促進土地收益更公平分配，實現(xiàn)全社會對土地增值收益的共享;以集體建設(shè)用地進入市場和加大城市化地區(qū)土地市場化配置，實現(xiàn)不同主體平等進入市場和稀缺土地資源的集約利用;完善土地經(jīng)營、融資和稅收制度，為可持續(xù)的城市化提供資金保障。

　　(三)改革的主要內(nèi)容

　　現(xiàn)行土地制度的主要弊端是權(quán)利二元化、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公。土地制度改革的根本目標是，以權(quán)利平等、放開準入、公平分享為重點，深化土地制度改革。建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

　　(1)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。落實土地承包關(guān)系長久不變制度，明確集體土地承包時點，法律上明確農(nóng)戶長久承包土地制度。完善政策和相關(guān)法律，建立土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)可分離的制度，依法平等保護土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。完善土地流轉(zhuǎn)制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸原土地承包權(quán)農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)必須與原承包者簽訂合同。完善土地權(quán)能，設(shè)置土地承包權(quán)處置權(quán)和經(jīng)營權(quán)可抵押權(quán)。

　　專欄2：瓦窯村的“長久不變”

　　黨的十七屆三中全會以后，四川省成都市雙流區(qū)瓦窯村率先實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”，開創(chuàng)“全國先河”。瓦窯村的具體做法是，以村社議事會組織實施，形成相關(guān)制度規(guī)定：

　　(1)固化集體經(jīng)濟組織成員。一是集體經(jīng)濟組織成員以社為單位、以2008年確權(quán)時確認的戶為準，以戶為單位享有本社農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。二是以社為單位，2008年確權(quán)以后至2009年確定長久不變固化時間之間新增的人口，確認為集體經(jīng)濟組織特殊成員，只享有集體資產(chǎn)收益的分配。三是以社為單位，分別確定固化時間。固化之后的新增人口不再確認為集體經(jīng)濟組織成員。

　　(2)落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變。一是以各社確定的土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的起始時間為準，不再進行土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整。農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)等方面的權(quán)利。二是針對因自然災(zāi)害(水毀或滑坡等)造成承包地損毀的，社集體不再調(diào)整劃撥土地給受災(zāi)承包戶。三是農(nóng)戶在確權(quán)前占用承包地建房的，原宅基地復(fù)耕后，與建房面積相當(dāng)?shù)拿娣e作為承包地發(fā)包給建房戶，多出的面積進入集體建設(shè)用地，不足的部分扣減建房戶的承包地面積。

　　(3)明確土地收益分配方式。一是田坎、河灘、荒坡等未分配到戶的土地收益歸集體所有，以社為單位股權(quán)量化到人。股份可繼承、轉(zhuǎn)讓和贈予等。二是集體公益事業(yè)需占用社員承包土地時，采取“誰受益、誰出錢”的辦法，由受益戶按同期國家征用補(賠)償標準出資進行補(賠)償。三是對“五保戶”去世后的土地承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的處理，在得到村委會和本社議事會同意并報鎮(zhèn)政府和縣級相關(guān)部門備案后，采取“誰供養(yǎng)，誰受益”的辦法。四是以社為單位，計算人均承包地面積、戶實測面積與第二輪承包臺賬面積的差異，其多出平均部分的由原承包戶耕種，不足平均承包地面積的戶，以協(xié)議的方式補足其差額面積。耕種截止日期以國家征占用或項目流轉(zhuǎn)該土地時間為準，耕種收益歸現(xiàn)耕種農(nóng)戶;國家征占用或該土地流轉(zhuǎn)時產(chǎn)生的收益歸確權(quán)時確定的承包經(jīng)營權(quán)人，耕?；鸺皣覍r(nóng)民按土地面積計算發(fā)放的各種補貼由確權(quán)時確定的承包經(jīng)營權(quán)人享有。

　　(2)提供保障土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)設(shè)施。中國的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)保障存在重大缺陷，土地集體所有主體不明，權(quán)力界定不清，保障強度不夠。土地、房屋及自然資源的登記和權(quán)屬管理仍然按部門分置。登記機關(guān)不統(tǒng)一，權(quán)證不符，既不利于土地權(quán)利的保護，也不利于土地的管理。中央政府必須下決心完成對農(nóng)村所有土地資源的確權(quán)、登記和頒證，將所有土地資源確權(quán)到每個農(nóng)民手中，為下一階段的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口城市化提供基礎(chǔ)制度服務(wù)。按照《中華人民共和國物權(quán)法》的要求，盡快出臺不動產(chǎn)統(tǒng)一登記法律法規(guī)，推進實施以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一法律依據(jù)、登記機關(guān)和權(quán)屬證書等。

　　專欄3：世界各國的土地登記制度

　　世界各國和地區(qū)的土地登記制度可分為契據(jù)登記制、權(quán)利登記制和托倫斯登記制三種模式。

　　(1)契據(jù)登記制。土地權(quán)利變動當(dāng)事人雙方只要意思表示一致，訂立了契約，就發(fā)生土地權(quán)利變動的法律后果，以契約為生效要件。土地登記只是對抗第三人的要件，即未經(jīng)登記的土地權(quán)利不得對抗第三人。土地登記機關(guān)對土地登記申請不進行實質(zhì)性審查，而只進行形式審查，完全按照土地登記申請人提交的文件資料予以審查，不過問土地權(quán)利是否真實等事項。土地權(quán)利變動事項是否登記，依當(dāng)事人雙方意愿，政府無強制要求。土地登記機關(guān)只在土地登記簿上登記，不向土地權(quán)利人頒發(fā)權(quán)利憑證。

　　(2)權(quán)利登記制。土地登記是土地權(quán)利變動的生效要件，土地權(quán)利的取得或變動不經(jīng)登記不發(fā)生效力。土地登記機關(guān)不僅審查土地登記申請人提交的文件資料等登記所必備的形式要件，而且對土地權(quán)利變更的原因和事實以及是否符合有關(guān)法律規(guī)定等進行實質(zhì)性審查。土地權(quán)利一經(jīng)登記即具有法律效力。一切土地權(quán)利的發(fā)生和變更均必須登記。登記機關(guān)只在登記簿上登記，不向土地權(quán)利人頒發(fā)土地權(quán)利憑證。

　　(3)托倫斯登記制。不強制要求一切土地都必須登記，但任何一塊土地只要經(jīng)第一次登記，其后的每一次土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移或變動，都必須經(jīng)過登記，非經(jīng)登記不發(fā)生效力。土地權(quán)利一經(jīng)登記，便有不可推翻的效力。土地登記后產(chǎn)生的不可推翻的效力是由國家保證的，國家專門從收取的土地登記費中提取一定比例資金作為保證金，以賠償由于錯登而使土地權(quán)利人遭受的損失。土地登記簿填寫兩份，登記機關(guān)保留正本，權(quán)利人取得副本，正副本內(nèi)容完全一致，副本作為土地權(quán)利人持有的土地權(quán)利憑證。

　　(3)構(gòu)建平等進入、公平交易的土地市場。一是建立兩種所有制土地權(quán)利平等的制度，改變同一塊土地因所有制不同而權(quán)利設(shè)置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，對兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護，實現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。以用途管制為唯一的準入制度。在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。明確規(guī)劃的主要作用是落實空間和功能布局，改變地方政府通過規(guī)劃修編將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?、政府?jīng)營的格局。打破因城市和農(nóng)村的邊界區(qū)割，對圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外可以用于非公益性的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制的前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進行非農(nóng)建設(shè)。二是明確限定城市土地國有為建成區(qū)存量土地屬于國有，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。三是重構(gòu)平等交易的土地市場，建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，實現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。打破地方政府獨家壟斷供地的格局，實現(xiàn)同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。只要符合相關(guān)法律，遵守交易規(guī)則，無論政府、農(nóng)民集體、國有土地用地單位等，都可以在統(tǒng)一的土地交易市場從事土地交易。進一步加大國有土地市場配置改革，逐步縮小劃撥用地范圍，不斷擴大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)“雙軌制”。對具有競爭性、取得經(jīng)營收入、改革條件成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，先行實行有償使用。建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”按照不同情況補繳一定數(shù)量的出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

　　(4)加快推進征地制度改革。改正土地補償由按原用途倍數(shù)補償為公平補償;完善征地安置制度，對城區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民房屋按市場價補償，城區(qū)外農(nóng)民房屋按本區(qū)段市場價格補償;將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系;探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農(nóng)民長遠生計;完善征地補償爭議協(xié)調(diào)裁決制度，暢通救濟渠道，維護農(nóng)民土地合法權(quán)益。

　　(5)建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配問題，關(guān)乎社會公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必須放在土地制度改革重中之重的地位。一是必須根據(jù)土地增值收益的產(chǎn)生原理，借鑒國際經(jīng)驗，制定土地增值收益的合理分配原則，根本改革土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會的機制，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓公民分享。二是區(qū)分“漲價歸公”與“漲價歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價歸公”的土地增值回饋社會。三是借鑒一些地方的經(jīng)驗，實行“區(qū)段征收”，以用地模式改革促進土地增值收益合理分配。四是建立土地基金制度，將一定比例的土地收益歸集起來，用于調(diào)劑豐歉余缺，平抑市場波動對地方財政的影響，實現(xiàn)土地收益的“年際”合理分配。

　　專欄4：西方土地價值復(fù)原理論

　　近現(xiàn)代以來，西方學(xué)者對土地價值增值進行了大量研究。一個基本的共識是，土地價值增值與區(qū)位高度相關(guān)。也就是說，一塊處于城市化區(qū)位的土地的價值與一塊傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地的價值不具有可比性。因此，當(dāng)一塊傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地被征收時，只能是按該塊土地農(nóng)用時的市場價格進行賠償。同樣，當(dāng)一塊處于城市化區(qū)位的土地被征收時，也得按其市地的市場價格進行賠償。土地增值收益的來源與分配是西方學(xué)者研究的重點。土地增值收益的來源可歸結(jié)為：(1)土地所有權(quán)收益;(2)城鎮(zhèn)拓展引起的土地區(qū)位的變化;(3)人口增加引起的土地價值的增加;(4)土地使用條件的變化，如容積率的提高等;(5)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。從理論上講，土地增值收益應(yīng)該按照其來源予以分配，即土地所有者從土地增值收益中獲取土地所有權(quán)收益;政府和社會獲得由城市擴展和公共設(shè)施投資等引起的土地增值收益。但事實上，分離由不同原因引起的土地增值收益，以及如何在相關(guān)利益方之間公平分配土地增值收益，成為西方土地增值收益分配理論的難題。

　　在西方社會，由于土地實行私有制，土地所有者獲得的土地增值收益部分是有法律保障的，困難在于土地增值收益歸社會的部分如何實現(xiàn)。為了避免來源于社會貢獻的土地增值收益被地主無償占有，將歸社會的土地增值收益歸于社會，西方學(xué)者以亨利·喬治的理論為基礎(chǔ)，提出了土地價值捕獲理論。該理論認為，雖然某些私人土地業(yè)主的直接行為也可以提高土地的價值，但是一般而言，土地價值的增值大部分來源于公共部門(相對于私營部門而言)的行為，比如授予對特定用途及容積率的土地的開發(fā)許可，或是來源于基礎(chǔ)設(shè)施投資，或是來源于城市人口增加等。在上述每個情況下，不動產(chǎn)所有人顯然沒有對土地增值作出貢獻，因而將土地增值全部或部分回收歸于公共部門是一種社會需要，也能為城市更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境改善提供資金來源。這些學(xué)者還發(fā)展出一整套利用土地增值收益捕獲進行城市建設(shè)和公共產(chǎn)品提供的政策工具，即在法定規(guī)劃下，將私人土地所有者的土地拿出一部分用于相關(guān)公共產(chǎn)品的提供，一部分在土地市場上變現(xiàn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使人們從城市更新和土地價值提升中受益。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨將之歸納為“亨利·喬治定理”。隨著規(guī)劃主義的興起，城市規(guī)劃對土地價值和土地增值收益的影響增強。城市規(guī)劃不僅意味著通過約束個人財產(chǎn)權(quán)的自由行使來建立土地開發(fā)的公共秩序，也意味著通過對土地開發(fā)收益的調(diào)整和重新分配，實現(xiàn)公共利益的基本追求?；羧A德為了實現(xiàn)其“田園城市”理念，提出由政府對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓進行限制、將開發(fā)收益中的一部分作為社會發(fā)展基金予以保留。英國著名的“厄思沃特報告”提出，城市規(guī)劃在使某些土地獲得增值利益的同時，其他土地會因規(guī)劃控制而遭受利益損失，必須在這兩者之間建立補償機制和利益平衡機制，解決方案是由政府向現(xiàn)有的土地業(yè)主支付補償金額后統(tǒng)一征用土地的開發(fā)權(quán)，補償金額由政府制定，以達到控制土地投機、減少政府與公眾之間利益沖突的目的。進入20世紀以后，城市化快速發(fā)展和對公共服務(wù)的需求增長，城市規(guī)劃對于開發(fā)利益的形成和分配的影響更為顯著，開發(fā)利益分配中的社會公平問題更為突出。西方學(xué)者提出開發(fā)利益公共還原理論。所謂開發(fā)利益是指由于公共投資建設(shè)而引發(fā)的土地增值收益。如何對這部分增值收益進行合理的分配，對利益受損者進行合理的補償，是開發(fā)利益公共還原理論的核心內(nèi)容，其政策工具是公共項目的“受益者負擔(dān)”，即將公共投資項目的成本合理分擔(dān)和收益公平分配相聯(lián)系，根據(jù)產(chǎn)權(quán)人的受益程度確定其應(yīng)承擔(dān)的成本，以實現(xiàn)開發(fā)利益的社會還原。

　　(6)建立與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)的土地財產(chǎn)稅制度。以土地為核心的財產(chǎn)稅是發(fā)達市場經(jīng)濟國家普遍開征的稅種，它是地方政府重要且穩(wěn)定的財政收入來源。在我國對土地開征財產(chǎn)稅，既符合國際經(jīng)驗，也具備征收條件，同時也為改革土地財政提供現(xiàn)實基礎(chǔ)?，F(xiàn)行土地稅制存在明顯不足：一是在取得和保有環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅采取從量課征，房產(chǎn)稅的從價部分采取歷史成本，保有環(huán)節(jié)的稅收彈性不足，再加上課稅范圍狹窄，減免優(yōu)惠范圍過寬，使其在不動產(chǎn)課稅中的主體地位日益下降;二是在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置了契稅、營業(yè)稅、印花稅以及城建稅和教育費附加等多項稅費，整體稅率過高，抑制了不動產(chǎn)的正常交易和流轉(zhuǎn);三是對土地流轉(zhuǎn)收益課征的土地增值稅和所得稅，近年來雖然呈上升趨勢，但占不動產(chǎn)稅的比重一直很低，未能有效發(fā)揮打擊土地投機，改進不動產(chǎn)市場效率的作用。我們建議，借鑒市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗，建立適應(yīng)資源國情的新型土地不動產(chǎn)稅制。對土地保有、流轉(zhuǎn)及其收益環(huán)節(jié)的稅收制度進行整體構(gòu)建、系統(tǒng)改革。一是在保有環(huán)節(jié)，將主要實行從量課征改為全部實施從價計征，提高課稅彈性，發(fā)揮土地不動產(chǎn)稅籌集地方政府財政收入的功能;二是在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，調(diào)低整體稅率，降低流轉(zhuǎn)課稅，發(fā)揮配置資源和提高效率的功能;三是對流轉(zhuǎn)取得的收益加強稅收征管，充分發(fā)揮促進社會財富分配公平的功能。

　　(7)建立國有土地資產(chǎn)經(jīng)營制度和土地融資制度。改政府賣地為國有土地資產(chǎn)經(jīng)營，政府以國有土地所有者獲得土地權(quán)益，成立國有土地資產(chǎn)公司從事國有土地經(jīng)營。改造政府土地儲備機構(gòu)，建立國有土地資產(chǎn)交易市場。完善國有土地資產(chǎn)經(jīng)營收益使用管理制度，明確國有土地資產(chǎn)經(jīng)營收益不得用于當(dāng)期使用，其用途和績效由人民代表大會監(jiān)督、審議。完善國有土地融資制度，用于抵押融資土地必須權(quán)證和主體明確，有第三方資產(chǎn)評估，對違規(guī)行為嚴格依法追究。

　　(8)建立以權(quán)屬管理和用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。制定國土空間規(guī)劃體系。強化土地利用總體規(guī)劃實施剛性，依法落實用途管制。加強土地權(quán)屬管理，建立統(tǒng)一地籍管理體系。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理，建立中央和地方權(quán)責(zé)對等的土地管理責(zé)任制度。

　　3、土地制度改革的突破口與優(yōu)先順序

　　(一)改革的突破口

　　在下一輪發(fā)展中，不能繼續(xù)走外延擴張和土地粗放利用的老路，必須實現(xiàn)從過去以土地總量供應(yīng)保增長，向以結(jié)構(gòu)調(diào)整促發(fā)展的轉(zhuǎn)型。通過土地制度創(chuàng)新，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量用地，提高土地利用效率，保障下一個戰(zhàn)略機遇期發(fā)展的合理、高效用地。通過擴大試點，為土地制度全面深化改革提供經(jīng)驗。

　　具體措施包括：一是制定工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)和經(jīng)營性用地權(quán)屬處理和增值收益分配辦法。減少工業(yè)用地比重，增加城市宜居用地比重，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市可持續(xù)發(fā)展。二是制定公益性用地轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)用地土地收益分配和權(quán)屬管理辦法。減少公共用地比重，尤其是政府用地比重，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展和宜居空間用地比重。三是制定城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集體用地參與城市建設(shè)的制度規(guī)則與辦法。將城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集體土地納入城市規(guī)劃，釋放城市發(fā)展空間。四是制定農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村宅基地處置辦法。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，將已在城市落地的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的集體建設(shè)用地置換出來，逐步改變城鄉(xiāng)兩頭占地格局。

　　專欄5：廣東省的“三舊”改造與土地制度試驗

　　經(jīng)過快速的工業(yè)化、城市化進程，廣東省蓄積了大量存量及低效利用建設(shè)用地。據(jù)初步調(diào)查，全省共有“三舊”改造用地410萬畝。近年來，廣東省實施“三舊”改造，圍繞存量建設(shè)用地在占用、開發(fā)、處置、收益等方面與新增建設(shè)用地的差異性，進行了一系列土地制度創(chuàng)新試驗。為了推進舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造，廣東省政府制定出臺了《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》(粵府〔2009〕78號，以下簡稱“省政府78號文件”)，主要從五個方面進行了政策創(chuàng)新與突破：一是針對無合法手續(xù)的存量建設(shè)用地完善手續(xù)成本較高，現(xiàn)土地使用者缺乏改造積極性的問題，允許按照用地發(fā)生時的土地管理法律政策落實處理(處罰)后按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)。二是針對“三舊”改造投入大、開發(fā)周期較長、現(xiàn)行改造方式單一、難以調(diào)動原土地使用權(quán)人積極性等問題，允許對完善手續(xù)后的“三舊”用地采取協(xié)議出讓方式補辦出讓手續(xù)(政府收購儲備后再次供地除外)。三是為了保障原土地使用者的開發(fā)收益，調(diào)動他們支持和參與改造的積極性，在舊廠房改造和舊村莊改造中，政府依法收回企業(yè)用地或征收農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓的，對原土地使用企業(yè)或村集體給予不高于土地出讓純收益60%的資金補貼，依照有關(guān)規(guī)定專項用于支持企業(yè)或村集體發(fā)展。四是針對改造地塊范圍周邊可能存在邊角地、插花地、夾心地，影響地塊的整體改造開發(fā)等問題，允許將邊角地、插花地、夾心地一并納入“三舊”改造范圍，不再按照現(xiàn)行法律政策辦理有關(guān)報批手續(xù)。五是針對在城中村改造過程中，農(nóng)村集體愿意將農(nóng)村集體土地變?yōu)閲型恋兀F(xiàn)行征收的做法程序復(fù)雜、審批時間長的問題，允許村集體經(jīng)濟組織自愿將其所有的集體建設(shè)用地申請報省人民政府批準轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。上述政策有力地保障了原土地使用者的權(quán)益，充分調(diào)動了他們改造的積極性，推動了“三舊”改造的順利開展。在此基礎(chǔ)上，廣東省還出臺了一系列政策文件，圍繞土地使用權(quán)收購的具體程序和價格、補繳地價的標準、土地出讓收益的分配使用管理、改造項目審批程序等方面制定了本地的配套政策，形成了“三舊”改造的政策體系。“三舊”改造取得了顯著成效。2008—2012年，全省完成改造項目有2851個，完成改造面積15萬畝;正在改造項目有2920個，涉及改造面積超過20萬畝。通過開展“三舊”改造，有效開發(fā)存量建設(shè)用地，推進土地循環(huán)利用，優(yōu)化了用地布局，提升了土地利用效率。廣東省已完成的15萬畝改造項目，平均容積率由0.66提高到1.5，建筑面積由改造前的6601.20萬平方米增加到15365.27萬平方米，增加了1.3倍;騰挪增加可利用土地面積占已完成改造面積的44.65%，節(jié)約用地約6.73萬畝。按此比例估算，全省414萬畝“三舊”用地改造后可節(jié)約土地超過100萬畝，能有效保障經(jīng)濟社會發(fā)展的用地需求。“三舊”改造也帶動了社會資本投資，擴大了城鄉(xiāng)就業(yè)，刺激了消費需求。2008—2012年，全省已累計投入改造資金4242.9億元，約占同期全省固定資產(chǎn)投資的5.39%，其中社會投資占總投資的74%，越來越多的社會資本、民間資本踴躍參與到改造工作中來，逐漸成為“三舊”改造的主力軍。“三舊”改造也成為擴大就業(yè)的一種手段，三年來累計增加就業(yè)崗位199萬個。開展“三舊”改造，在優(yōu)化用地布局的同時促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，既淘汰了落后產(chǎn)能，實現(xiàn)了騰籠換鳥，又推動了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與現(xiàn)有支柱產(chǎn)業(yè)做大做強。據(jù)統(tǒng)計，在已改造項目中，屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目的共1898個，占改造項目總數(shù)的66.6%，其中，屬于淘汰、轉(zhuǎn)移“兩高一資”項目的有416個，引進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項目的有386個，投資超億元的項目有298個。這批項目改造后當(dāng)年實現(xiàn)產(chǎn)值(營業(yè)收入)比改造前增長了1.22倍。舊村莊改造也推動了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變了舊村莊臟亂差、基礎(chǔ)設(shè)施落后、建筑安全隱患多等問題。據(jù)統(tǒng)計，在已完成的改造項目中，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的項目有866個，涉及用地4.2萬畝，新增公共綠地6600多畝。在舊村莊改造中，利用騰挪出來的土地發(fā)展集體經(jīng)濟，增加了集體經(jīng)濟收入。據(jù)統(tǒng)計，舊村莊實施改造后，村集體收入增長了1.5倍。

　　(二)改革的優(yōu)先順序

　　鑒于土地制度改革牽一發(fā)而動全身，建議先選取若干典型地區(qū)進行試驗，再予以總結(jié)，上升到國家政策。與此同時，就改革議程和優(yōu)先順序進行全面部署。第一階段(2013—2014年)，在總結(jié)現(xiàn)有土地制度改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴大土地制度綜合試點范圍;完成承包地、宅基地、林地等確權(quán)登記頒證;推進土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和存量建設(shè)用地進入市場改革;實施以公平補償為核心的征地制度改革;規(guī)范地方融資平臺、擴大地方自主發(fā)債范圍。第二階段(2015—2017年)，重點形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場;探索國有土地資本化經(jīng)營模式;建立土地財產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機制;形成多渠道的地方政府融資體系。第三階段(2018—2020年)，基本確立兩種土地所有制權(quán)利平等、市場統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度和以規(guī)劃和用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。

　　(本文節(jié)選自劉守英著《土地制度與中國發(fā)展》(中國人民大學(xué)出版社 2018年10月版)第十八章《中國土地制度改革的思路與推進路徑》。)