政府在借助PPP模式提供公共服務(wù)的過(guò)程中，必須確保一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的存在，否則即便我們采用了PPP模式來(lái)提供公共服務(wù)，也很難保證公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，因?yàn)橛梢粋€(gè)壟斷性的社會(huì)資本來(lái)供給公共服務(wù)，并不比由政府壟斷公共服務(wù)供給具備任何優(yōu)勢(shì)，甚至比由政府壟斷供給更加糟糕，因?yàn)檎吘惯€是一個(gè)公共組織，它并不一定有賺錢(qián)的沖動(dòng)，而社會(huì)資本則是一個(gè)營(yíng)利性組織，盈利本來(lái)就是它們存在的主要目的。

　　自20世紀(jì)80年代新公共管理理論興起以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家率先在公共服務(wù)的供給中大范圍采用了政府與社會(huì)資本合作提供的PPP（publicprivate-partnership）模式，近幾年我國(guó)也開(kāi)始大力推進(jìn)這一模式的應(yīng)用，其中一個(gè)很重要的原因就是各國(guó)實(shí)踐表明，政府提供公共產(chǎn)品在很多時(shí)候也存在失靈，比如政府在提供公共產(chǎn)品的過(guò)程中所出現(xiàn)的效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重、產(chǎn)品低劣、假公濟(jì)私、官僚主義等問(wèn)題。之所以出現(xiàn)上述問(wèn)題，最核心的原因就是政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中是沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的，因?yàn)檎緛?lái)就是一個(gè)壟斷性組織，政府的這種壟斷按照斯蒂格利茨的說(shuō)法是“真正的自然壟斷”。政府的這種“真正的自然壟斷”，不但使公眾無(wú)從判斷政府提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，也使政府本身缺乏提高服務(wù)質(zhì)量和效率的動(dòng)力，并滋長(zhǎng)懶散的習(xí)慣，政府工作人員很少有動(dòng)力去創(chuàng)新、去控制成本或者有效地提供公共服務(wù)。

　　不僅如此，政府壟斷公共服務(wù)供給，往往還伴隨著壟斷價(jià)格，這種壟斷價(jià)格則很可能會(huì)傷害社會(huì)的公平和正義，并最終傷害公共利益，也使公共權(quán)力失去公共屬性，陷入公共悖論的泥沼。而所謂公共悖論，即政府作為一個(gè)公共組織，原本應(yīng)該以公共利益最大化為一切行為的宗旨，但由于政府也是由一個(gè)個(gè)具有理性思維的人組成的，因此他們也有可能基于自身理性的思考，用公眾賦予的用來(lái)謀取公共利益的權(quán)力和資源來(lái)謀取私人利益或部門(mén)利益，背離公共組織應(yīng)該謀取公共利益最大化的本質(zhì)屬性。現(xiàn)實(shí)中政府所表現(xiàn)出來(lái)的無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)大預(yù)算和組織規(guī)模而導(dǎo)致的財(cái)政浪費(fèi)和效率低下、部門(mén)利益的法制化、腐敗等等行為就是最好的例證。

　　無(wú)論是政府的壟斷還是市場(chǎng)的壟斷，只要是壟斷都有可能傷害公共利益，而PPP模式就是將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)供給領(lǐng)域的一種新的機(jī)制安排。政府與社會(huì)資本合作來(lái)提供公共產(chǎn)品，就意味著要將社會(huì)資本引入到公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域，在形成多元化供給主體格局的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)各供給主體之間的競(jìng)爭(zhēng)。正如世界銀行對(duì)PPP模式的解釋，它認(rèn)為PPP模式將不再是“政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部直接為社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而是通過(guò)市場(chǎng)化的方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)服務(wù)供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)，由私人部門(mén)或社會(huì)組織來(lái)提供。其本質(zhì)是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)把社會(huì)組織引入到公共服務(wù)部門(mén)”。美國(guó)著名PPP大師薩瓦斯也一針見(jiàn)血地指出，“政府服務(wù)通常成本高而質(zhì)量差，其原因并不是政府部門(mén)雇員的素質(zhì)比私營(yíng)部門(mén)雇員差。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而在于壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)。在提供低成本、高質(zhì)量的服務(wù)方面，競(jìng)爭(zhēng)往往優(yōu)于壟斷，而大多數(shù)政府活動(dòng)又毫無(wú)疑問(wèn)地以壟斷的方式組織和運(yùn)營(yíng)”。所以競(jìng)爭(zhēng)才是我們?cè)诠卜?wù)供給領(lǐng)域引入PPP模式的最主要的原因之一，也是PPP模式有效運(yùn)作的前提。

　　實(shí)踐已經(jīng)證明，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是迄今為止最具效率和活力的運(yùn)行機(jī)制和資源配置手段，它具有其他機(jī)制和手段不可替代的功能優(yōu)勢(shì)。在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)者總是面臨著其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的挑戰(zhàn)，如果它不能以最有效的方式運(yùn)行，其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手就有可能將它淘汰出局。這就提示我們，政府在借助PPP模式提供公共服務(wù)的過(guò)程中，必須確保一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的存在，否則即便我們采用了PPP模式來(lái)提供公共服務(wù)，也很難保證公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，因?yàn)橛梢粋€(gè)壟斷性的社會(huì)資本來(lái)供給公共服務(wù)，并不比由政府壟斷公共服務(wù)供給具備任何優(yōu)勢(shì)，甚至比由政府壟斷供給更加糟糕，因?yàn)檎吘惯€是一個(gè)公共組織，它并不一定有賺錢(qián)的沖動(dòng)，而社會(huì)資本則是一個(gè)營(yíng)利性組織，盈利本來(lái)就是它們存在的主要目的。

　　在確保一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的存在方面，美國(guó)聯(lián)邦電信FTS-2000系統(tǒng)采購(gòu)案例給我們提供了一個(gè)很好的范本。1985年2月13日，美國(guó)聯(lián)邦總務(wù)署公布了一項(xiàng)為整個(gè)聯(lián)邦政府提供一套新電話系統(tǒng)的合同競(jìng)爭(zhēng)方案，即FTS-2000系統(tǒng)（FederalTelephoneSystemfortheyear2000），該采購(gòu)方案總價(jià)值高達(dá)250億美元，是美國(guó)歷史上最大宗的非軍用品公共采購(gòu)。公布采購(gòu)方案的初期，美國(guó)電信市場(chǎng)在放松規(guī)制的大環(huán)境下，參與合同競(jìng)爭(zhēng)的公司還是相對(duì)充足的，但基于電信行業(yè)的特點(diǎn)，即初期投入大、規(guī)模效應(yīng)明顯，很容易形成壟斷，因此一次重要的產(chǎn)業(yè)淘汰過(guò)程之后，美國(guó)的長(zhǎng)話服務(wù)公司的數(shù)量減少到了只有三家。所以，1987年1月7日聯(lián)邦總務(wù)署實(shí)施FTS-2000系統(tǒng)的公開(kāi)招標(biāo)時(shí)，只有三個(gè)團(tuán)隊(duì)參與了競(jìng)標(biāo)，他們是美國(guó)電話電報(bào)公司（AT＆T）與波音公司聯(lián)合組成的第一個(gè)競(jìng)標(biāo)團(tuán)隊(duì)；馬丁·瑪麗埃塔公司（MartinMarietta)、北方電信公司(NorthernTelecom)、微波電信公司（MCI）和貝爾地區(qū)公司共同組成的第二個(gè)競(jìng)標(biāo)團(tuán)隊(duì)；Sprint公司和電子數(shù)據(jù)系統(tǒng)公司（EDS）組成的第三個(gè)競(jìng)標(biāo)團(tuán)隊(duì)。但由于對(duì)合同以及相關(guān)的法律糾紛等各種原因，很快這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)局面也被打破了，到1987年仲夏的時(shí)候，就只剩下AT＆T和MartinMarietta兩家公司參與競(jìng)爭(zhēng)了。

　　在僅剩兩家競(jìng)標(biāo)公司參與的情況下，是“贏者通吃”還是“蛋糕分享”，聯(lián)邦總務(wù)署一開(kāi)始更傾向于前者，因?yàn)檫@樣管理起來(lái)更簡(jiǎn)單，政府采購(gòu)的花費(fèi)也更小，但在聯(lián)邦眾議院政府工作委員會(huì)主席杰克·布魯克斯，這個(gè)在政府信息技術(shù)問(wèn)題上長(zhǎng)期以來(lái)?yè)碛胁豢商娲饔玫娜宋锏膹?qiáng)有力干預(yù)下，聯(lián)邦總務(wù)署不得不放棄操作更加簡(jiǎn)單的“贏者通吃”做法。因?yàn)椴剪斂怂乖谡少?gòu)信息技術(shù)問(wèn)題上一直擁護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的觀點(diǎn)，而在其努力下國(guó)會(huì)通過(guò)的《布魯克斯法案》里最著名的短語(yǔ)也是“全面而公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)”。實(shí)際上，所有人都明白，如果采用“贏者通吃”的做法，贏者一定是更具技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)的AT＆T，因?yàn)镕TS-2000系統(tǒng)的技術(shù)要求非常高，它不僅要求在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中要同時(shí)集合語(yǔ)音、數(shù)據(jù)和圖像，同時(shí)，還要求這一系統(tǒng)必須是上百萬(wàn)政府顧客可以信賴的可靠系統(tǒng)，并且符合國(guó)家的安全和保密性等特殊要求，對(duì)于這樣的要求，一直控制政府電話業(yè)務(wù)的AT＆T顯然更具優(yōu)勢(shì)。

　　但問(wèn)題是，一旦Sprint、MCI等公司失去了政府的采購(gòu)合同，它們?cè)谒饺耸袌?chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力也將大打折扣，并很可能被淘汰出局，而一旦他們被淘汰出局，政府和公眾面臨的就將是一個(gè)由AT＆T一家壟斷的電信市場(chǎng)，這就會(huì)使美國(guó)電信業(yè)的發(fā)展再次回歸70年代以前的格局，即AT＆T一家公司既掌控著私人和商業(yè)電信市場(chǎng)，還控制著政府的電話業(yè)務(wù)。這種情況不僅使美國(guó)70年代以來(lái)在電信市場(chǎng)放松規(guī)制的成果化為烏有，還將使政府未來(lái)的采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)降低到最低限度，甚至完全沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)而受制于AT＆T的意志。

　　為了避免出現(xiàn)這種狀況，聯(lián)邦總務(wù)署重新設(shè)計(jì)了采購(gòu)方案，將合同一分為二，政府會(huì)將60%的合同出售給標(biāo)價(jià)最低的承包商，而將40%的合同出售給標(biāo)價(jià)第二低的承包商。最后AT＆T、瑪麗埃塔團(tuán)隊(duì)和Sprint三家公司參與了競(jìng)標(biāo)，結(jié)果AT＆T以出價(jià)最低者獲得了合同60%的份額，Sprint公司以第二出價(jià)最低者獲得了40%的份額。而且合同同時(shí)還規(guī)定，在為期10年的合同期限內(nèi)，競(jìng)爭(zhēng)還會(huì)在第四年和第七年重新開(kāi)始，到時(shí)候或許只有AT＆T和Sprint兩家公司競(jìng)爭(zhēng)，但如果Sprint標(biāo)書(shū)更好，那么40∶60的比例很可能就會(huì)顛倒過(guò)來(lái)，或許還有新的公司參與競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)槟切┰诖舜胃?jìng)爭(zhēng)中輸?shù)舻墓?，已?jīng)展開(kāi)了強(qiáng)烈的攻勢(shì)，力圖說(shuō)服聯(lián)邦總務(wù)署在未來(lái)的競(jìng)標(biāo)中增加其他公司，而不僅僅局限于AT＆T和Sprint兩家。這樣，無(wú)論是AT＆T還是Sprint都不可能躺在已獲得的合同上睡大覺(jué)，還必須以更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)換取聯(lián)邦政府各部門(mén)這些消費(fèi)者的滿意，否則很可能幾年之后現(xiàn)在到手的蛋糕就要拱手讓與他人。

　　很顯然，這一采購(gòu)方案肯定不如將所有的合同全部交給AT＆T價(jià)格更低，而且政府維持兩家公司的制度成本、管理成本也會(huì)高于與一家公司打交道，但這種采購(gòu)方式能夠保證至少有兩家重要的公司共同為政府提供服務(wù)。鑒于電信業(yè)的淘汰機(jī)制，聯(lián)邦總署相信這對(duì)于聯(lián)邦電信系統(tǒng)的采購(gòu)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)還是有利的，而且該系統(tǒng)的運(yùn)行也取得了很大成功，在其運(yùn)行的頭三年就比老系統(tǒng)節(jié)省了3.46億美元的成本費(fèi)用，更重要的是它為美國(guó)政府和公眾保留了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的電信市場(chǎng)，時(shí)至今日美國(guó)電信業(yè)物美價(jià)廉的服務(wù)不能不說(shuō)與政府在這一采購(gòu)過(guò)程中的良苦用心關(guān)系密切。

　　政府要想在PPP模式中真正采購(gòu)到物美價(jià)廉的產(chǎn)品，就必須保證該產(chǎn)品的供應(yīng)領(lǐng)域存在一個(gè)相對(duì)充分的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，如果沒(méi)有現(xiàn)成的相對(duì)充分的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，政府寧可作出暫時(shí)的犧牲，也要盡可能培育出一個(gè)新的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，否則政府面臨的就將是一個(gè)壟斷性的公共服務(wù)供應(yīng)商。而一旦該供應(yīng)商的壟斷地位形成，政府討價(jià)還價(jià)的余地就會(huì)大打折扣，供應(yīng)商也很難再有動(dòng)力去改進(jìn)公共服務(wù)的效率和質(zhì)量了。■