行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴，原告與被告面對面，可以有效緩和矛盾，減少對立情緒；可以倒逼行政機關(guān)首長和行政機關(guān)工作人員提高依法行政意識和水平。每一次行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴就是一堂活生生的法治教育課，同時也是一場實實在在的依法行政考試。

　　近日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第17次會議審議通過了《關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》，體現(xiàn)了黨中央對行政應(yīng)訴工作特別是發(fā)揮行政審判職能作用的高度重視和從嚴(yán)要求。會議明確提出，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，支持推動行政部門做好應(yīng)訴工作，加大對行政應(yīng)訴工作的監(jiān)督考核力度，嚴(yán)格落實行政應(yīng)訴責(zé)任追究。行政機關(guān)要加大對行政應(yīng)訴工作監(jiān)督考核力度?！兑庖姟返某雠_，或?qū)⒃谌珖秶鷥?nèi)推廣對行政首長出庭的硬性考核。

　　《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出健全行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴的要求，《關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》是貫徹落實該要求的重大舉措。今年5月1日，修訂后的《行政訴訟法》施行，新行訴法規(guī)定了行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴：被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。被告沒有正當(dāng)理由拒不出庭或未經(jīng)法庭許可中途退庭的，人民法院可以向其上一級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。不過，修訂后的行訴法對行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴的規(guī)定依然屬于原則性規(guī)定，專家學(xué)者們普遍認(rèn)為該規(guī)定“偏軟”，沒有規(guī)定不出庭應(yīng)訴的具體問責(zé)程序及責(zé)任追究后果，可能導(dǎo)致形同虛設(shè)。

　　盡管早在新行訴法施行前，已有超百個政府機關(guān)設(shè)立了行政首長應(yīng)訴機制，在一些地區(qū)行政首長出庭率甚至已達100%，但是目前行政首長出庭硬指標(biāo)執(zhí)行參差不齊，新的《行政訴訟法》實施5個月以來，一些地區(qū)一把手出庭應(yīng)訴率仍舊偏低。這次《關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》的通過，強調(diào)嚴(yán)格落實行政應(yīng)訴責(zé)任追究，有望補上行政首長出庭應(yīng)訴的責(zé)任制短板，用問責(zé)制破解“告官不見官”現(xiàn)象。

　　“民告官卻見官難”一直是行政訴訟實踐中存在的突出問題?，F(xiàn)實中，行政首長普遍很少親自出庭，即使有也往往被作為新聞渲染報道，即便出庭也難得發(fā)聲。

　　1989年4月3日，時任浙江省蒼南縣縣長的黃德余代表縣政府親自出庭應(yīng)訴一起“農(nóng)民告縣長”案，被公認(rèn)為《行政訴訟法》頒布前夜全國首例行政首長出庭應(yīng)訴行為。全國各地多有行政首長出庭應(yīng)訴事件發(fā)生，贏得社會輿論普遍贊揚，成為“道德模范”，每次行政首長出庭應(yīng)訴幾乎都會引來媒體的關(guān)注。從1998年起，全國各地陸續(xù)出臺了關(guān)于行政首長出庭應(yīng)訴的規(guī)定。由于《行政訴訟法》并沒有剛性規(guī)定行政首長必須出庭應(yīng)訴，使得行政首長出庭應(yīng)訴大多“看起來很美”，多地行政首長出庭應(yīng)訴成了“曇花一現(xiàn)”，行政首長出庭的“水分”不少。主要體現(xiàn)在地區(qū)發(fā)展不平衡，總體出庭率偏低、行政首長總?cè)毕?。行政首長委托工作人員、律師等代理出庭成為普遍做法。即便出庭，行政首長也往往“出庭不出聲”、存在“走過場”、到庭一游的現(xiàn)象。目前民告官案件中被告席上多為行政首長的“替身”，而這些“替身”卻不能代替行政首長拍板，甚至連實質(zhì)性表態(tài)的權(quán)利都沒有，幾乎都要回去向領(lǐng)導(dǎo)請示匯報。

　　行政首長出庭應(yīng)訴是頗具中國特色的訴訟制度。行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴，當(dāng)面與原告溝通，可以有效緩和矛盾，減少對立情緒，取得良好的法律效果和社會效果?？梢缘贡菩姓C關(guān)首長和行政機關(guān)工作人員提高自身的依法行政意識和水平。每一次行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴就是一堂活生生的法治教育課，同時也是一場實實在在的依法行政考試。

　　行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴已經(jīng)是修改后的行政訴訟法明確規(guī)定法律原則，關(guān)鍵是要讓這條剛性的法律援助真正長出鋒利的“牙齒”。行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人特別是行政首長必須從依法行政的高度切實轉(zhuǎn)變觀念，樹立出庭就是責(zé)任、應(yīng)訴就是公務(wù)的法治觀念。實際上，行政首長在法庭上直面行政相對人，可以更直接、更及時地發(fā)現(xiàn)本部門工作中存在的問題和不足，更有效地提高依法行政水平。更為重要的是，行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴，可以倒逼行政機關(guān)首長和行政機關(guān)工作人員提高自身的依法行政意識和水平。負(fù)責(zé)實施80%以上法律法規(guī)的行政機關(guān)能否嚴(yán)格依法行政，對于社會的有序運行和法律的有效實施起著關(guān)鍵性的作用。

　　充分發(fā)揮問責(zé)制對行政首長出庭應(yīng)訴的倒逼效應(yīng)。建議以實施《關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》為契機，進一步完善行政應(yīng)訴的責(zé)任追究制度，以司法解釋和司法文件的形式出臺具體的責(zé)任追究細(xì)則，真正讓行政應(yīng)訴制度落到實處。要制定完善有關(guān)行政機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的剛性制度，將倡導(dǎo)性規(guī)定提升為義務(wù)性規(guī)定，將行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴的要求落到法律的實處。對于無正當(dāng)理由不親自出庭應(yīng)訴者應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)直至追究法律責(zé)任。此外，建議把一把手出庭應(yīng)訴的有關(guān)情況納入兩會政府工作報告和政府機關(guān)年度考核及執(zhí)法質(zhì)量考核評議范圍，將一把手出庭率作為檢驗依法行政水平的重要指標(biāo)，要求政府在向人大述職時予以敘明。

　　建議將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍擴大為領(lǐng)導(dǎo)班子成員，并允許行政訴訟實行有條件的委托代理制。當(dāng)前，行政訴訟實踐中行政機關(guān)一般委托代理人出庭應(yīng)訴。出庭應(yīng)訴的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人中，大約三成為正職領(lǐng)導(dǎo)，七成為副職領(lǐng)導(dǎo)。實踐中，要求行政訴訟案件一律由行政一把手出庭應(yīng)訴顯然不太現(xiàn)實，有必要將出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人范圍拓寬到整個行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，并且在委托代理人出庭應(yīng)訴的情況下可以要求有關(guān)負(fù)責(zé)人旁聽審理。在行政機關(guān)委托律師或者法律顧問出庭的情況下，對于沒有明確要求負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人可以選擇出庭應(yīng)訴或者旁聽審理。案件直接涉及的行政機關(guān)相關(guān)部門的執(zhí)法人員原則上應(yīng)當(dāng)旁聽審理。當(dāng)然，法律要明確出庭應(yīng)訴的案件范圍，對于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴的即使聘請律師也必須親自出庭。這樣就既體現(xiàn)原則性，又體現(xiàn)靈活性。

　　民告官中負(fù)有出庭義務(wù)的各級行政機關(guān)首長不妨大大方方地站在被告席上。期望《關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》真正激活行政應(yīng)訴問責(zé)制，倒逼行政首長依法出庭應(yīng)訴，倒逼出法治政府的新氣象?！?/p>