論加強(qiáng)政府信息資源的管理
錢焰青 彭傳德
2019年4月，《政府信息公開條例》進(jìn)行了修訂，其中第八條為新規(guī)定，要求各級(jí)人民政府加強(qiáng)政府信息資源的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)政府信息公開平臺(tái)與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)融合，提高政府信息公開在線辦理水平。行政規(guī)范性文件(以下簡稱規(guī)范性文件)直接涉及相對人權(quán)利義務(wù)，是最為核心的政府信息資源之一，做好規(guī)范性文件的管理及公開工作，發(fā)揮政府信息資源對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的服務(wù)作用，具有非常重要的意義。筆者試以上海規(guī)范性文件為例，對加強(qiáng)政府信息資源的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行討論，求教于業(yè)內(nèi)同仁。
一、做好規(guī)范性文件管理及公開工作的重要性
(一)是政府加強(qiáng)自身建設(shè)的需要
中共中央十八屆四中全會(huì)作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確規(guī)定，要向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、管理流程等事項(xiàng)。涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》要求全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則。創(chuàng)新政務(wù)公開方式，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提高政務(wù)公開信息化、集中化水平。公開透明是法治政府的基本特征。全面推進(jìn)政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，對于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。因此，做好規(guī)范性文件的管理、公開，是落實(shí)黨中央和國務(wù)院推進(jìn)法治政府建設(shè)的要求，是加強(qiáng)政府自身建設(shè)的需要。
(二)是優(yōu)化營商環(huán)境的需要
良好的營商環(huán)境是一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力和綜合競爭力的重要體現(xiàn)。“政務(wù)公開在營商環(huán)境中處于基礎(chǔ)性重要地位。世界貿(mào)易組織將透明度原則作為其制度性安排的總則性內(nèi)容，突出體現(xiàn)了其基礎(chǔ)性地位。”[1]我國“十三五”規(guī)劃綱要中提出，營商環(huán)境包括公平競爭的市場環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、公正透明的法律政策環(huán)境和開放包容的人文環(huán)境四個(gè)方面。公正透明的法律政策環(huán)境的基礎(chǔ)就是法律及政策文件是公開的，可預(yù)期的。政府機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，一般都較為具體，很多條款直接與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)，有些對市場活動(dòng)影響很大。規(guī)范性文件的公開有利于讓市場主體掌握更全面更充分的信息，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合研判與科學(xué)決策。進(jìn)而言之，規(guī)范性文件等政府信息資源的公開可以促進(jìn)后續(xù)對數(shù)據(jù)的商業(yè)開發(fā)，從而有效提升公共服務(wù)的普惠化與便捷化水平，不斷滿足人民群眾對于美好生活的追求。如教育、社保、醫(yī)藥衛(wèi)生等領(lǐng)域數(shù)據(jù)的開放利用，有助于推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)教育”“互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療”等領(lǐng)域的發(fā)展，如上海“隨申辦”作為一種移動(dòng)應(yīng)用，就是基于政府信息資源開放所開發(fā)的，方便了民眾及市場主體辦事，受到了廣泛好評(píng)。
(三)是滿足民眾信息公開知情權(quán)的需要
“公共機(jī)構(gòu)不是為自己掌握信息，而是為公眾的利益代管信息。這一觀點(diǎn)現(xiàn)在已經(jīng)深深扎根于全世界民眾的心中。”[2]“政府信息公開的主要價(jià)值和功能是滿足公民的知情權(quán)，發(fā)揮政府信息對發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科研創(chuàng)新和人民生活的作用。”[3]政府信息資源的公開一方面保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，另一方面，民眾可以根據(jù)公開的政府信息資源作出決策，以服務(wù)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)。很多規(guī)范性文件直接涉及民生，如征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、教育改革政策等等，這些規(guī)范性文件的公正公開，能夠較好地消除民眾的疑慮，減少行政爭議。
二、上海規(guī)范性文件管理及公開的主要做法
從全國面上的情況看，規(guī)范性文件由于制定的主體多、主體層級(jí)多、文件數(shù)量多，其管理及公開存在一些問題，比如部分規(guī)范性文件質(zhì)量不高;沒有做到統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一印發(fā);公開渠道雜亂，個(gè)別部門甚至沒有公開就對外引用;文件到期了沒有及時(shí)清理等。為了解決或避免這些問題，上海作了一些探索。
(一)建立統(tǒng)一的規(guī)范性文件管理系統(tǒng)，以技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化管理
2019年上半年，上海市政府辦公廳開發(fā)了統(tǒng)一的規(guī)范性文件管理系統(tǒng)，提供給各級(jí)行政機(jī)關(guān)使用，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)在文件制定過程中遵循制定計(jì)劃、起草、聽取意見、合法性審核等流程，特別是推進(jìn)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)，將合法性審核的要求和標(biāo)準(zhǔn)嵌入系統(tǒng)，統(tǒng)一格式、文本等各項(xiàng)管理要求。通過技術(shù)手段做好與公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息公開平臺(tái)的銜接，實(shí)現(xiàn)電子審核一體化和平臺(tái)互聯(lián)互通，對規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)全流程管理，做到標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化，不斷提高規(guī)范性文件質(zhì)量。
(二)建立統(tǒng)一的規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件的權(quán)威集中公開
上海市政府辦公廳于2018年上半年開發(fā)了規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，并在“中國上海”門戶網(wǎng)站公開，對社會(huì)公眾開放。該數(shù)據(jù)庫由市政府辦公廳開發(fā)、運(yùn)行和維護(hù)，歸集了全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件3100余件，是全市統(tǒng)一權(quán)威、集中公開的規(guī)范性文件平臺(tái)。同時(shí)，數(shù)據(jù)庫設(shè)置了“搜索”和“高級(jí)搜索”兩種查詢方式，確定了“文件名稱”“文件狀態(tài)”“公布日期”等查詢關(guān)鍵詞，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范性文件的“一庫查詢”，并根據(jù)文件的立改廢情況進(jìn)行實(shí)時(shí)整理更新，使得民眾和市場主體能夠隨時(shí)、全面地查詢?nèi)械囊?guī)范性文件，充分發(fā)揮政府信息服務(wù)社會(huì)生產(chǎn)、生活等各類活動(dòng)的作用。
(三)固化經(jīng)驗(yàn)，將規(guī)范性文件的規(guī)范化、信息化管理寫入立法
2019年上半年，上海市政府重新修訂了《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》，將規(guī)范性文件的規(guī)范化、信息化管理做法以專條的形式寫入立法。明確本市建立統(tǒng)一的規(guī)范性文件管理系統(tǒng)，做好與公文管理系統(tǒng)的有效銜接，以大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化管理。明確本市建立統(tǒng)一的規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，確保數(shù)據(jù)內(nèi)容準(zhǔn)確、更新及時(shí)和公眾查詢便利，為“一網(wǎng)通辦”工作提供規(guī)范性文件方面的數(shù)據(jù)支持。同時(shí)，鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)根據(jù)各自職能將涉及特定主體、特定領(lǐng)域的規(guī)范性文件分類匯編，為各類市場主體開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供精準(zhǔn)化的查詢便利。
三、進(jìn)一步做好規(guī)范性文件管理及公開的設(shè)想
(一)融入一網(wǎng)通辦，強(qiáng)化便民服務(wù)
2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十八條規(guī)定，“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、一體化在線平臺(tái)，集中公布涉及市場主體的法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件和各類政策措施，并通過多種途徑和方式加強(qiáng)宣傳解讀。”下一步，上海市政府辦公廳將充分借力“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，將規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫納入“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，并完善具備信息檢索、查閱、下載等功能的統(tǒng)一的規(guī)范性文件移動(dòng)應(yīng)用。同時(shí)，進(jìn)一步開展政府信息資源的主動(dòng)管理，探索規(guī)范性文件與上位法律法規(guī)的關(guān)聯(lián)，持續(xù)強(qiáng)化便民服務(wù)要求，提高政府信息資源公開實(shí)效。
(二)加強(qiáng)社會(huì)互動(dòng)，方便公眾參與
從提升文件質(zhì)量和實(shí)施效果的角度，公眾參與不僅僅體現(xiàn)在文件出臺(tái)的前端，還要體現(xiàn)在文件實(shí)施的后端，即有必要加強(qiáng)文件管理全流程的公眾參與。具體而言，在文件立項(xiàng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以通過網(wǎng)絡(luò)投票、建議征詢等方式收集民眾、企業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)等政策文件制定需求。通過匯總梳理相關(guān)意見建議，可以更多地從社會(huì)實(shí)際需求而非僅僅從政府部門的自我判斷出發(fā)，有針對性地制定出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件。在文件制定過程中，市政府、各區(qū)政府將通過門戶網(wǎng)站統(tǒng)一的欄目，更好地聽取利益相關(guān)方的意見，使得文件出臺(tái)更民主，決策更科學(xué)。文件實(shí)施以后，市、區(qū)政府還可以在門戶網(wǎng)站開發(fā)“我要來找茬”等欄目，讓第三方、民眾或企業(yè)針對文件實(shí)施或文件公開等遇到的問題提出意見建議，市、區(qū)政府將相關(guān)意見建議進(jìn)行梳理后，結(jié)合規(guī)范性文件的后評(píng)估工作，要求文件起草部門有針對性地予以修改完善。
(三)開展信息分析，更好服務(wù)決策
規(guī)范性文件的內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民生保障等方方面面，開展規(guī)范性文件等政府信息資源的統(tǒng)計(jì)分析，一方面，可以梳理規(guī)范性文件制定及公開工作中好的做法及共性問題，揚(yáng)長避短，不斷提升規(guī)范性文件管理的質(zhì)量和水平。另一方面，可以梳理規(guī)范性文件的主要內(nèi)容，對規(guī)范性文件按照經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城建等不同領(lǐng)域進(jìn)行分類管理，發(fā)掘不同領(lǐng)域規(guī)范性文件制定的規(guī)律性內(nèi)容，優(yōu)化制度供給，并探索分類公開，真正發(fā)揮政府信息資源利民惠民、服務(wù)決策的作用。
黨的十九屆四中全會(huì)提出，必須堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，全面推進(jìn)依法治國，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。加強(qiáng)政府信息資源的管理，更好地服務(wù)人民群眾是構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要組成部分。各級(jí)人民政府應(yīng)完善包括規(guī)范性文件在內(nèi)的政府信息資源的管理與公開，不斷加強(qiáng)法治政府建設(shè)，使法治真正成為國家核心競爭力的重要標(biāo)志。(作者：錢焰青，上海市人民政府辦公廳法律事務(wù)處處長;彭傳德，上海市人民政府辦公廳法律事務(wù)處主任科員)
[參考文獻(xiàn)]
[1]后向東.論營商環(huán)境中政務(wù)公開的地位和作用[J].中國行政管理，2019(3).
[2][美]托比.曼德爾.信息自由多國法律比較(第二版修訂本)[M].龔文等譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.
[3]姜明安.中國政府信息公開制度的發(fā)展趨勢[J].比較法研究，2017(2).
