作為公共安全體系的重要構(gòu)成，我國應(yīng)急管理體系自2003年開始創(chuàng)建以來為保障我國公共安全作出了重要貢獻(xiàn)。但同時需要看到的是，經(jīng)過十幾年的實(shí)踐檢驗(yàn)，我國應(yīng)急管理體系仍然存在著一些問題：一是概念界定不清?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對“突發(fā)事件”的界定是“需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》則分別細(xì)化了四大類突發(fā)事件所包含的外延，但這種細(xì)化仍然是以政府部門所屬職能為依據(jù)。這意味著，所有政府部門都同時承擔(dān)著應(yīng)急管理職能。換句話說，相關(guān)法規(guī)實(shí)際上并未區(qū)分應(yīng)急職能與非應(yīng)急職能。二是主體責(zé)任不明。表現(xiàn)為在緊急狀態(tài)時，在橫向上，部門分而治之，僅關(guān)注職能范圍內(nèi)的“自掃門前雪”；在縱向上，上下權(quán)責(zé)不清，分級響應(yīng)缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。三是資源統(tǒng)籌不足。應(yīng)急的人力、物力、財(cái)力以不同規(guī)模分布于不同部門，重復(fù)建設(shè)，在應(yīng)急狀態(tài)時卻又不能及時有效地配置。“十三五”期間是健全我國公共安全體系的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，應(yīng)優(yōu)化整合應(yīng)急管理體系。

　　在內(nèi)涵上，根據(jù)“急”與“不急”狀態(tài)，科學(xué)界定應(yīng)急管理的職能。按照生命周期理論，突發(fā)事件分為事前、事中和事后三個階段，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》據(jù)此劃分為了“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”“監(jiān)測與預(yù)警”“應(yīng)急處置與救援”“事后恢復(fù)與重建”四個階段。其中，“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”“監(jiān)測與預(yù)警”和“事后恢復(fù)與重建”屬于對突發(fā)事件的常態(tài)管理；“應(yīng)急處置與救援”則是狹義上的應(yīng)急管理，緊急狀態(tài)下的應(yīng)對?，F(xiàn)行應(yīng)急管理體制并未對常態(tài)下和緊急狀態(tài)下的突發(fā)事件管理職能進(jìn)行細(xì)分，而是要求每個部門都根據(jù)其日常職能對突發(fā)事件進(jìn)行全過程管理，也就是按照行業(yè)管理的模式管理。這樣就產(chǎn)生了兩個弊端：一方面，應(yīng)急工作對多數(shù)部門而言并非主要工作，很難聚焦于應(yīng)急能力建設(shè)。另一方面，突發(fā)事件發(fā)生時，各部門往往先看主要領(lǐng)導(dǎo)對該事件如何定性，然后才“誰家孩子誰抱走”，常常導(dǎo)致因?yàn)椴块T之間扯皮而失去了應(yīng)對事件的最佳時機(jī)。

　　基于科學(xué)應(yīng)急目的，我國亟需把“應(yīng)急處置與救援”這一狹義的、緊急狀態(tài)下的應(yīng)急管理職能從廣義中進(jìn)行剝離并統(tǒng)一管理，避免“人人應(yīng)急”狀態(tài)，以促進(jìn)應(yīng)急管理的專業(yè)化。

　　在處置上，整合當(dāng)前具有救援職能的機(jī)構(gòu)，歸口專業(yè)部門統(tǒng)一管理。由于“應(yīng)急管理”概念的界定不清，我國應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)并沒有真正建立并發(fā)揮作用。即便是以“應(yīng)急”冠名的“應(yīng)急管理辦公室”實(shí)際上也不能勝任突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作。在實(shí)際應(yīng)急管理工作中，應(yīng)急辦往往都是作為辦公廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在突發(fā)事件應(yīng)對中代表辦公廳發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能，并未真正參與到應(yīng)急處置工作中。實(shí)際上，國務(wù)院應(yīng)急辦在籌建之時亦希望按照整合性原則建立成為突發(fā)事件的綜合管理部門，由于種種原因未果，以致我國應(yīng)急管理體制中的“分類管理”在實(shí)踐中變成了按照部門日常職能的管理。

　　在將“應(yīng)急處置與救援”職能剝離的基礎(chǔ)上，可以整合當(dāng)前分布在各個部委的具有救援職能的機(jī)構(gòu)，建立真正意義上的應(yīng)急管理專業(yè)部門，按照“分類管理”原則，歸口和統(tǒng)一管理突發(fā)事件的應(yīng)急處置與救援工作。按照國際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急管理專業(yè)部門規(guī)格不一定需要很高，但在緊急狀態(tài)下須對中央政府負(fù)責(zé)，接受最高領(lǐng)導(dǎo)人直接領(lǐng)導(dǎo)。

　　同時，應(yīng)急管理專業(yè)部門歸口管理并不意味著其他部門在應(yīng)急狀態(tài)下無所事事，而是根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對的需要和應(yīng)急總指揮的要求提供職能范圍的資源保障。此外，在常態(tài)下，非應(yīng)急管理專業(yè)部門需要在各自職能范圍內(nèi)做好風(fēng)險評估、預(yù)防與治理，并在應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后做好恢復(fù)與重建工作。

　　在隊(duì)伍上，以提高綜合救援能力為消防隊(duì)伍建設(shè)的主要方向和目標(biāo)。同樣因?yàn)?ldquo;應(yīng)急管理”概念界定不清，我國應(yīng)急救援隊(duì)伍不得不依托部門而建，如消防隊(duì)伍依托公安消防部門、防汛抗旱隊(duì)伍依托水利部門、地震救援隊(duì)伍依托地震局等。從突發(fā)事件的緊迫性角度來說，這種部門林立的隊(duì)伍無法滿足第一時間投入救援的需求。基于整合理念、國際經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)行法規(guī)，應(yīng)當(dāng)把提高消

　　防隊(duì)伍的綜合救援能力作為隊(duì)伍建設(shè)的主要目標(biāo)。

　　當(dāng)前我國對綜合救援職能的界定滯后于公共安全發(fā)展形勢，導(dǎo)致一些常見的救援也需要依靠專業(yè)力量支持，如道路交通救援、城市搜索與救援、防汛等。有必要對我國常見突發(fā)事件進(jìn)行評估，科學(xué)地界定綜合救援的職能和隊(duì)伍所應(yīng)具備的能力。在此基礎(chǔ)上，開發(fā)一套標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)課程體系，讓公眾掌握必要的、基礎(chǔ)性的救援技能。

　　與此同時，消防隊(duì)伍還需要依據(jù)當(dāng)?shù)厮媾R的特殊公共安全風(fēng)險建立應(yīng)對專門風(fēng)險的救援隊(duì)伍，如水上救援、鐵路救援、?；沸孤┚仍?、核生化事故救援等。結(jié)合未來消防改革，可以把當(dāng)前依托部門建設(shè)的各種專業(yè)力量整合并融入消防隊(duì)伍建設(shè)中，通過區(qū)分常見災(zāi)害和特殊風(fēng)險，建設(shè)滿足常見災(zāi)害的基礎(chǔ)救援隊(duì)伍和特殊風(fēng)險的專業(yè)救援隊(duì)伍。如此，既可以削弱并逐漸消除其他職能部門的救援職能和隊(duì)伍建設(shè)，避免上下一般粗地重復(fù)建設(shè)，又可在擴(kuò)充消防隊(duì)伍的同時，提高消防隊(duì)伍綜合救援的整體能力。

　　在培訓(xùn)上，加強(qiáng)成建制指揮部演練，提高組織化應(yīng)對突發(fā)事件能力。由于應(yīng)急管理職能界定不清所致的當(dāng)前應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)成員的高重疊性，加上各級政府公共管理任務(wù)十分繁重，成建制指揮部調(diào)訓(xùn)十分困難。在未來改革中，可以采取“請進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合的方式提高成建制指揮部培訓(xùn)的可能性。“走出去”指的是將某一層級政府各部門干部或指揮部成員調(diào)往培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)。不少地方政府會定期或不定期地將中層干部集中送往培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行某種專題性培訓(xùn)，可以以這種方式對地方指揮部進(jìn)行培訓(xùn)，或在其進(jìn)行的其他專題培訓(xùn)中加入指揮部培訓(xùn)內(nèi)容。“請進(jìn)來”是指直接將教學(xué)團(tuán)隊(duì)請到受訓(xùn)對象所在地，在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行指揮部培訓(xùn)。從操作性上來說，這種方式可能更可行，可最大程度降低對當(dāng)?shù)厝粘Ｕ芾砉ぷ鞯挠绊憽?/p>

　　應(yīng)急管理是一項(xiàng)實(shí)操性工作，對應(yīng)急指揮部的培訓(xùn)也應(yīng)當(dāng)以實(shí)操化方式為主，其中最重要的是演練式和案例式培訓(xùn)。演練式強(qiáng)調(diào)以演練腳本為背景、以應(yīng)急預(yù)案為行為規(guī)范、以指揮部及其成員職責(zé)為角色，開展的情景模擬培訓(xùn)。指揮部及其成員完全按照其工作職能應(yīng)對演練腳本設(shè)定的場景。在腳本設(shè)計(jì)中，為防止學(xué)員基于以往經(jīng)驗(yàn)先入為主，需要對場景進(jìn)行一定的虛擬，包括時間、地點(diǎn)和事件等。案例式則是以真實(shí)發(fā)生的案例為背景，組織學(xué)員討論處置過程中存在的好的或不好的做法?！?/p>