食品安全是“產(chǎn)”出來(lái)的，也是“管”出來(lái)的。越是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)共治的作用，就越要提高政府監(jiān)管的嚴(yán)格性、有效性和公正性。強(qiáng)化技術(shù)支撐，構(gòu)建以信用為核心的新型監(jiān)管模式，用信息化提升政府治理能力，是“十三五”期間食品安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型的方向。

　　《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。這是中央首次用單獨(dú)成節(jié)的方式在五年規(guī)劃建議中闡述食品安全，顯示出該問(wèn)題的重要性和緊迫性。值得注意的是，它不僅從社會(huì)治理創(chuàng)新角度提出食品公共安全，還將其納入推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)的范疇，并最終立足到堅(jiān)持共享發(fā)展，著力增進(jìn)人民福祉。如何理解食品安全戰(zhàn)略的背景，把握食品安全“十三五”規(guī)劃的內(nèi)涵，都值得深入探討。

　　當(dāng)前我國(guó)食品安全基本形勢(shì)

　　大產(chǎn)業(yè)，弱監(jiān)管。發(fā)達(dá)國(guó)家歷史表明，食品安全事件的爆發(fā)都是在農(nóng)業(yè)人口數(shù)量下降到總?cè)丝诘?0%以下時(shí)出現(xiàn)的。當(dāng)前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到55%，隨著食品加工業(yè)的擴(kuò)張，從農(nóng)田到餐桌的鏈條越來(lái)越長(zhǎng)，發(fā)生問(wèn)題的概率增加。同時(shí)我國(guó)城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)處于35%左右，社會(huì)整體消費(fèi)水平不高，各種層次食品消費(fèi)需求交織，低端市場(chǎng)的廣泛存在誘發(fā)企業(yè)機(jī)會(huì)主義行為。復(fù)雜的消費(fèi)結(jié)構(gòu)催生出“多、小、散、亂”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，截至2014年底各類(lèi)有證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量已達(dá)1100多萬(wàn)家，無(wú)證的小作坊、小攤販、小餐飲更是不計(jì)其數(shù)，食品安全的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)極為薄弱。監(jiān)管主體和對(duì)象比例嚴(yán)重失衡。“大產(chǎn)業(yè)，弱監(jiān)管”的矛盾十分突出。

　　不設(shè)防的農(nóng)村，高風(fēng)險(xiǎn)的城市。食品安全的內(nèi)涵可分為數(shù)量安全、質(zhì)量安全和營(yíng)養(yǎng)安全三個(gè)層面，其中數(shù)量安全與質(zhì)量安全具有內(nèi)在沖突。中國(guó)用全世界9%的耕地養(yǎng)活了20%以上的人口。這一成就的代價(jià)是每年消耗32萬(wàn)噸農(nóng)藥，250萬(wàn)噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜和數(shù)千萬(wàn)噸化肥。粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式過(guò)度依賴(lài)化學(xué)投入品，農(nóng)藥殘留已成為食品安全最大的風(fēng)險(xiǎn)。食品產(chǎn)業(yè)是全過(guò)程鏈條，食用農(nóng)產(chǎn)品源頭治理壓力加大必然傳遞到下游生產(chǎn)加工、流通消費(fèi)各環(huán)節(jié)，過(guò)去發(fā)生的三鹿嬰幼兒奶粉事件、瘦肉精事件都說(shuō)明了這一點(diǎn)。隨著城市流動(dòng)人口增多，“生人社會(huì)”滋生了各類(lèi)利益驅(qū)動(dòng)行為，安全風(fēng)險(xiǎn)不斷聚集。為回應(yīng)消費(fèi)者訴求，政府加大了城市食品安全監(jiān)管力度，但城鄉(xiāng)之間基本監(jiān)管服務(wù)并不均等，“問(wèn)題食品”又轉(zhuǎn)而流向農(nóng)村監(jiān)管薄弱地帶。于是，“不設(shè)防的農(nóng)村，高風(fēng)險(xiǎn)的城市”成為雙向惡性循環(huán)。

　　產(chǎn)業(yè)和社會(huì)：食品安全戰(zhàn)略的兩大支柱

　　“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決定性階段，也是食品安全工作爬坡過(guò)坎的關(guān)鍵階段。要積極謀劃食品安全“十三五”規(guī)劃思路，跳出線(xiàn)性監(jiān)管思維，將食品安全嵌入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、社會(huì)治理創(chuàng)新和生態(tài)文明建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略布局，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。在新的范式下，食品安全不再被視為單純的行政監(jiān)管工作，更是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程。

　　培育高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)。政府像過(guò)去解決溫飽問(wèn)題一樣，把獲得質(zhì)量安全的食品作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)提供給全體國(guó)民。不僅僅是被動(dòng)應(yīng)對(duì)食品安全事件或守住系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)，更要從產(chǎn)業(yè)源頭主動(dòng)預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在發(fā)展和安全之間尋求均衡點(diǎn)，在強(qiáng)調(diào)監(jiān)管政策的約束作用的同時(shí)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的激勵(lì)作用。通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步保障食品種類(lèi)和數(shù)量供應(yīng)，提升企業(yè)誠(chéng)信意識(shí)和守法觀念，解決食品質(zhì)量安全問(wèn)題。推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展和食品品牌建設(shè)。在農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，大力扶持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，推進(jìn)園藝作物標(biāo)準(zhǔn)園、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖等創(chuàng)建活動(dòng)。在食品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)，推動(dòng)肉、菜、蛋、奶、糧等大宗食品生產(chǎn)基地建設(shè)，引導(dǎo)小作坊、小企業(yè)、小餐飲等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)向食品加工產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚。尤其是加快嬰幼兒配方乳粉企業(yè)良好生產(chǎn)規(guī)范的實(shí)施，嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入和許可制度，以“挑選贏家”的方式推進(jìn)企業(yè)兼并重組，鼓勵(lì)企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)。與此同時(shí)，保護(hù)和傳承食品行業(yè)老字號(hào)，發(fā)揮其質(zhì)量管理示范帶動(dòng)作用，用品牌保證人民群眾對(duì)食品質(zhì)量安全的信心。

　　引導(dǎo)全社會(huì)共治共享。“民以食為天，食以安為先”，食品安全具有最廣泛的命運(yùn)共同體。現(xiàn)代社會(huì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的多樣性決定了治理主體的多元化。當(dāng)前消費(fèi)者對(duì)食品安全基本知識(shí)的知曉率偏低，自我維權(quán)意識(shí)和主動(dòng)參與行為較少，不健康的飲食習(xí)慣和不科學(xué)消費(fèi)方式帶來(lái)諸多食品安全風(fēng)險(xiǎn)。因此必須改變監(jiān)管部門(mén)“單打獨(dú)斗”局面，實(shí)行黨政同責(zé)、社會(huì)共治的工作格局。堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾，把食品安全納入城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新，使其成為黨的群眾工作新內(nèi)容和基層自治組織新職能。落實(shí)新《食品安全法》規(guī)定的科普教育、風(fēng)險(xiǎn)交流、典型示范、貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)組織積極性。建立統(tǒng)一的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者征信系統(tǒng)，研究和推進(jìn)將食品安全信用評(píng)價(jià)結(jié)果與行業(yè)準(zhǔn)入、融資信貸、稅收、用地審批等掛鉤，充分發(fā)揮其他領(lǐng)域?qū)κ称钒踩判袨榈闹萍s作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，劃分各主體間邊界的原則包括三點(diǎn)：與企業(yè)利益兼容的都由市場(chǎng)解決，普通消費(fèi)者可以判斷的交給社會(huì)，必須依靠公權(quán)力介入的才留給政府。

　　提升食品安全治理能力

　　食品安全是“產(chǎn)”出來(lái)的，也是“管”出來(lái)的。越是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)共治的作用，就越要提高政府監(jiān)管的嚴(yán)格性、有效性和公正性。在日益開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體中，企業(yè)呈現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)，“人海戰(zhàn)術(shù)”“靠腿監(jiān)管”難以發(fā)現(xiàn)惡意違法行為和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，需要開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)控。強(qiáng)化技術(shù)支撐，構(gòu)建以信用為核心的新型監(jiān)管模式，用信息化提升政府治理能力，是“十三五”期間食品安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型的方向。

　　明確重大工程和重點(diǎn)項(xiàng)目。一是實(shí)施全程監(jiān)管，建立食品安全全程追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度，實(shí)現(xiàn)來(lái)源可查、去向可追、責(zé)任可究、真?zhèn)慰杀妗６菍?shí)施智慧監(jiān)管，建設(shè)國(guó)家食品安全信息化監(jiān)管平臺(tái)和國(guó)家、省兩級(jí)數(shù)據(jù)中心，并為基層執(zhí)法人員配備移動(dòng)執(zhí)法終端。通過(guò)挖掘風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、投訴舉報(bào)、日常監(jiān)管、執(zhí)法稽查、互聯(lián)網(wǎng)輿情等大數(shù)據(jù)背后的隱形問(wèn)題，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)行業(yè)“潛規(guī)則”。三是實(shí)施信用監(jiān)管，整合縣級(jí)食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)資源，建立食品安全信用檔案。監(jiān)管部門(mén)依法及時(shí)公布食品企業(yè)許可備案、抽查檢驗(yàn)、違法行為查處情況等信息，用“黑名單”提高監(jiān)管震懾力。

　　拓展多元化投融資渠道。許多人都把食品安全看作“花錢(qián)”的事，談到監(jiān)管就是政府財(cái)政投入，這種觀點(diǎn)是片面的。并非所有監(jiān)管工作都需要政府出資、建設(shè)、實(shí)施，還可積極引入政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)、第三方參與治理等方式。正如綠色轉(zhuǎn)型催生了龐大的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)，監(jiān)管大數(shù)據(jù)、檢驗(yàn)檢測(cè)、產(chǎn)品追溯等“食品安全產(chǎn)業(yè)”也完全有可能成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。讓食品安全事業(yè)能“賺錢(qián)”，這在大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的背景下顯得尤為現(xiàn)實(shí)和緊迫。■