PPP模式作為政府與社會(huì)資本合作供給公共服務(wù)的一種新機(jī)制，它客觀上確實(shí)為公共服務(wù)的供給，尤其是投資規(guī)模相對(duì)較大的基礎(chǔ)設(shè)施的供給，提供了一種新的融資手段。但融資只是其中的一個(gè)目的，這既不是PPP模式的唯一目的，也不是最主要的目的。

　　自2014年以來，國務(wù)院以及相關(guān)部委密集出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件，以推動(dòng)和引導(dǎo)PPP模式的發(fā)展，各地政府也給予了積極的回應(yīng)，相繼推出一大批PPP示范和試點(diǎn)項(xiàng)目?；蛟S因?yàn)檫@一波PPP模式熱潮恰逢我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方政府債務(wù)顯現(xiàn)，原來作為地方財(cái)政支撐的土地財(cái)政難以為繼，所以，很多地方政府就把PPP模式看成是減輕政府財(cái)政壓力、實(shí)現(xiàn)融資的新手段，甚至把融資看成是推行PPP模式主要甚至是唯一的目的。這種認(rèn)識(shí)顯然是曲解了PPP模式。

　　如果我們僅僅把PPP模式看成是一種融資手段的話，那就很可能導(dǎo)致政府只關(guān)注融資的結(jié)果，即只要能融到資就行，對(duì)于是否有一個(gè)公開、透明、規(guī)范的招標(biāo)程序，參與合作的社會(huì)資本的資質(zhì)水平、業(yè)界聲譽(yù)，供選擇的合作方市場(chǎng)是否有一定程度的競(jìng)爭(zhēng)，選擇的合作方是否能提供物有所值的公共服務(wù)等等，可能反而被忽視了，而這些被忽視的恰恰是PPP模式成功運(yùn)行的關(guān)鍵。同時(shí)，如果政府僅僅把PPP模式當(dāng)成融資的手段，也可能出現(xiàn)當(dāng)經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)，政府財(cái)政充盈，不需要通過向社會(huì)資本融資的手段來提供公共服務(wù)時(shí)，政府有可能會(huì)與社會(huì)資本一拍兩散，而這也正是許多社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目駐足觀望的原因之一。

　　事實(shí)上，某些地方政府在引入PPP模式的實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了由于過分重視融資而導(dǎo)致的一些問題。比如有的地方政府為了吸引社會(huì)資本的進(jìn)入，就承諾給予社會(huì)資本遠(yuǎn)超出其風(fēng)險(xiǎn)分配對(duì)價(jià)的回報(bào)，甚至將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)全部或者主要保留在政府自身，有的甚至以許諾固定回報(bào)的方式吸引社會(huì)資本，這種做法不僅有違市場(chǎng)規(guī)律，因?yàn)樵谑袌?chǎng)體制中所有投資都是要承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的，也將使社會(huì)資本喪失改進(jìn)公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的動(dòng)力，為之后的合同履行帶來諸多隱患。有的地方政府只愿意拿出一些公益性強(qiáng)、含金量低、投資回報(bào)小的項(xiàng)目作為PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，而把那些含金量高，更容易實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的項(xiàng)目留給自己，這也是我國PPP模式推行中，很多社會(huì)資本熱情不高的主要原因。有的地方政府在看到社會(huì)資本在經(jīng)營公共項(xiàng)目時(shí)的利潤豐厚時(shí)，就拋開合同，或者利用政府的權(quán)力強(qiáng)制要求該社會(huì)資本投資一些公益項(xiàng)目等，顯然也不符合市場(chǎng)規(guī)則和契約精神。如果政府僅僅把社會(huì)資本看成融資的對(duì)象，不愿讓利于社會(huì)資本，社會(huì)資本是不會(huì)參與到PPP模式中來的。所以，我們不能僅看到PPP模式的融資功能，實(shí)際上推行PPP模式至少還有以下幾個(gè)更重要的目的。

　　轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力。這是采用PPP模式最主要的目的。在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，我們的政府依然管了許多不該管、管不好、也管不了的事情，這其中就包括大量的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，而PPP模式就是解決準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的一種市場(chǎng)化機(jī)制。之所以可以通過市場(chǎng)化機(jī)制，將準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給交由社會(huì)資本，是由準(zhǔn)公共物品的特性所決定的。

　　根據(jù)物品是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，我們可以將之分為四類。第一類物品是同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品，我們稱之為純粹的公共物品，典型的純公共物品包括國防、公共安全、秩序以及政策和法規(guī)等，這類物品一般來說只能由政府來提供。第二類是僅具有非競(jìng)爭(zhēng)性而不具有非排他性的物品，如郵政、電信、民航、鐵路、水電服務(wù)等自然壟斷性物品。這類物品在對(duì)其的消費(fèi)沒有達(dá)到飽和之前是具有非競(jìng)爭(zhēng)性的，但其卻可以通過價(jià)格機(jī)制很方便地排他，可以實(shí)現(xiàn)價(jià)格排他也就有了可以收費(fèi)的空間，即不交費(fèi)者將被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。第三類是僅具有非排他性而不具有非競(jìng)爭(zhēng)性的物品，主要是公共資源類物品，如公共池塘、公共牧場(chǎng)和海魚等，這類物品雖然無法排他，但卻具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)性，如果對(duì)其的消費(fèi)不加管制，很容易出現(xiàn)“擁擠現(xiàn)象”，甚至陷入“公地悲劇”，因?yàn)?ldquo;凡是公共的，總是受關(guān)照最少的”。為了避免“公地悲劇”的發(fā)生，政府就必須引入某種排他機(jī)制，比如以特許的方式將某種公共資源的經(jīng)營權(quán)賦予某個(gè)社會(huì)組織，而一旦這個(gè)公共資源被特許給這個(gè)社會(huì)組織，那么該組織就可以以其所擁有的經(jīng)營權(quán)排除別人對(duì)該產(chǎn)品的免費(fèi)使用。第四類是既不具有非競(jìng)爭(zhēng)性也不具有非排他性的物品，這類物品就是私人物品，私人物品當(dāng)然是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來提供。

　　其他三類物品我們都可以稱為公共物品，但只有第一類物品主要應(yīng)該由政府來提供。而第二和第三類物品我們稱之為準(zhǔn)公共物品，這類物品在我們的日常生活中大量存在，或者說我們?nèi)粘Ｉ钪械慕^大多數(shù)公共服務(wù)所提供的產(chǎn)品都屬于這類物品，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和社會(huì)保障等，這些物品是可以通過市場(chǎng)機(jī)制提供的。

　　借助市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。在原來由政府獨(dú)家供給公共服務(wù)的格局中，政府作為一個(gè)壟斷者既沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力，也沒有效率意識(shí)，公共服務(wù)的供給往往是效率低、質(zhì)量差，而且浪費(fèi)嚴(yán)重。而社會(huì)資本的進(jìn)入，則意味著競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，因?yàn)樵趲缀跛械纳鐣?huì)資本領(lǐng)域，只要政府不加特別的限制，競(jìng)爭(zhēng)都是很容易形成的，事實(shí)上，在幾乎所有的社會(huì)資本可以自由進(jìn)入的領(lǐng)域也確實(shí)都是存在競(jìng)爭(zhēng)的，這也就意味著，哪個(gè)社會(huì)資本可以以更低的價(jià)格、更高的質(zhì)量來生產(chǎn)某種公共產(chǎn)品，哪個(gè)社會(huì)資本才有可能被政府選中作為合作供給公共服務(wù)的另一方。

　　同時(shí)，我們還可以借助社會(huì)資本的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)增加公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。由于某些公共服務(wù)的提供是需要專業(yè)知識(shí)和專門的技術(shù)的，而公共服務(wù)牽涉的領(lǐng)域非常廣泛，這些專業(yè)人才往往存在于那些專門經(jīng)營此類服務(wù)的社會(huì)組織之中，政府通過PPP模式將社會(huì)組織納入公共服務(wù)供給格局的同時(shí)，也就可以借助這些社會(huì)組織所擁有的專門人才為公眾提供專業(yè)化的公共服務(wù)。這也是為什么很多國家在一些大型運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館的經(jīng)營以及環(huán)境保護(hù)等專業(yè)化要求較高的公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式的主要原因。

　　讓利社會(huì)資本，增加公共服務(wù)的供給數(shù)量，為不同的消費(fèi)群體提供更多選擇的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本和公眾三方共贏。在政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的原有模式下，公共服務(wù)的供給往往會(huì)受制于政府財(cái)政的有限性，很多公眾需求的公共服務(wù)政府無力提供，但在社會(huì)資本參與的條件下，大量的公共服務(wù)項(xiàng)目就可以借助這種模式而得以成行，同時(shí)社會(huì)資本也有了更廣泛的投資空間和盈利機(jī)會(huì)。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，到今年5月份全國推出的PPP項(xiàng)目已達(dá)1043個(gè)，涉及資金1.97萬億。而這些項(xiàng)目基本都是與民生息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如軌道交通、橋梁隧道以及環(huán)境保護(hù)等。這些項(xiàng)目若全部由政府投資，基本上是不可能的。另外，大量的收費(fèi)性公共服務(wù)項(xiàng)目采用PPP模式提供后，實(shí)際上也給不同的消費(fèi)群體提供了選擇不同產(chǎn)品的機(jī)會(huì)。比如一些設(shè)備較為先進(jìn)的文化娛體類公共設(shè)施，在原有的政府獨(dú)自投資的模式中，按照基本公共服務(wù)的階段劃分，這些公共服務(wù)因其并不涉及公眾的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，屬于錦上添花的項(xiàng)目，因此往往較難列在作為發(fā)展中國家的政府的公共服務(wù)清單之中。但由于社會(huì)上存在不同的消費(fèi)群體，有些支付能力較強(qiáng)的群體對(duì)這類相對(duì)高端的公共服務(wù)還是有著較強(qiáng)的需求的，那么PPP模式也為滿足這類群體的消費(fèi)需求提供了可能性。

　　所以，PPP模式不僅僅是為了融資，也不僅僅是為了緩解政府財(cái)政壓力，更是我們?yōu)榱宿D(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的目的下，對(duì)公共服務(wù)供給機(jī)制的一個(gè)重大變革，即借助社會(huì)資本的參與將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)的供給機(jī)制之中?！?/p>