二元化導(dǎo)向的法律規(guī)定，扭曲的政府與市場關(guān)系，眼前利益與長遠利益的割裂，不利于依法保障農(nóng)民土地權(quán)益，不利于形成土地增值收益的市場化，不利于實現(xiàn)土地增值收益的跨期分配。應(yīng)該樹立以人為本的理念，切實保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益；推進確權(quán)頒證工作，明晰土地增值收益分配權(quán)利邊界；更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，充分發(fā)揮市場的決定性作用；促進收益分配方式多元化，實現(xiàn)土地收益分配結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。土地增值收益分配是土地流轉(zhuǎn)進程中最為關(guān)鍵的議題，涉及的利益主體多、影響面廣，具有跨期效應(yīng)。為此，應(yīng)當(dāng)立足于土地流轉(zhuǎn)收益分配的現(xiàn)狀，著眼未來，搞好頂層設(shè)計，積極構(gòu)建包容性和可持續(xù)性的土地增值收益分配機制。

　　當(dāng)前土地增值收益分配機制存在的問題

　　農(nóng)民利益受損，政府收益比例過高，缺乏包容性。土地增值收益是土地權(quán)利資本化的體現(xiàn)，土地權(quán)利主體應(yīng)憑借其擁有的權(quán)利合理分享土地增值收益，由此所形成的土地增值收益分配機制應(yīng)以包容性為準則，讓土地增值收益在不同權(quán)利主體之間合理分配。然而，囿于現(xiàn)有的法律規(guī)定以及政府權(quán)力邊界的模糊性，農(nóng)民成了土地增值收益分配格局中的弱勢群體，無法獲得應(yīng)享有的權(quán)利資本化收益，集體經(jīng)濟組織的權(quán)力資本化收益得不到保障，政府憑借權(quán)力占有了較高比例的土地增值收益。這種缺乏包容性的土地增值收益分配機制激化了農(nóng)民、集體與政府間的矛盾，影響了土地又好又快流轉(zhuǎn)，不利于土地集約高效利用。

　　過于重視貨幣補償，忽視能力提升，缺乏可持續(xù)性。土地流轉(zhuǎn)牽涉到生產(chǎn)方式與生活方式的雙重改變，這就使得穩(wěn)定、持久的收入流成為土地增值收益分配機制的重要議題。然而，當(dāng)前的土地增值收益分配機制過于重視貨幣補償，不從生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的角度注重農(nóng)民就業(yè)機會的增加和就業(yè)能力的提高，從而導(dǎo)致土地增值收益分配缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，使得部分農(nóng)民在短時間內(nèi)獲得了較高的貨幣補償，卻由于就業(yè)機會和能力的欠缺不能實現(xiàn)貨幣補償?shù)某掷m(xù)增值，并很快陷入貧困境地。這種缺乏可持續(xù)性的土地增值收益分配機制表面上看維護了農(nóng)民的權(quán)益、緩解了政府與農(nóng)民間的矛盾，但實質(zhì)上極為不公平，沒有搞對激勵，是對農(nóng)民發(fā)展機會的剝奪，為基層的社會治理埋下了不和諧隱患。

　　土地增值收益分配機制不合理的主要原因

　　二元化導(dǎo)向的法律規(guī)定，不利于農(nóng)民土地權(quán)益的依法保障。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規(guī)定，但凡涉及建設(shè)用地的使用，必須申請使用國有土地，這就從制度層面造成了國有土地與農(nóng)村集體土地不對等的地位，在賦予國有土地入市交易合法性的同時禁止了農(nóng)村集體土地入市交易的可能性。顯然，這種二元化導(dǎo)向的法律規(guī)定，剝奪了農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分享經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、工業(yè)化推進和城市化擴張進程中土地資本化收益的合法機會，直接的后果就是農(nóng)民的土地權(quán)益無法得到有效保障，政府成了土地增值收益分配的最大受益者。

　　扭曲的政府與市場關(guān)系，不利于土地增值收益的市場化形成。土地增值收益的市場化形成，是土地增值收益分配機制合理性的首要前提。然而，政府權(quán)力邊界的任意擴張性，使得政府貫穿于土地流轉(zhuǎn)和土地增值收益分配的每個環(huán)節(jié)，這種權(quán)力的錯位和越位弱化了市場配置土地資源的作用，導(dǎo)致土地增值收益市場化形成機制的缺失，使得權(quán)力租金取代權(quán)利租金，權(quán)力而不是權(quán)利成了土地增值收益分配的主要依據(jù)。

　　眼前利益與長遠利益的割裂，不利于土地增值收益的跨期分配。與一般的資源或資產(chǎn)不同，土地對利益主體的影響頗具持續(xù)性、跨期性和不可逆轉(zhuǎn)性。這就使得土地增值收益分配應(yīng)有效兼顧眼前利益與長遠利益的結(jié)合，而不能以解決眼前利益為借口忽視長遠利益的解決。就當(dāng)前來看，地方政府相關(guān)部門，急于推進土地流轉(zhuǎn)，在沒有向農(nóng)民解釋清楚眼前利益與長遠利益關(guān)系的前提下，圖快、圖省事，以不負責(zé)的態(tài)度迎合部分農(nóng)民的非理性利益訴求，只注重以資產(chǎn)為特征的貨幣補償，而沒有注重以資本為特征的穩(wěn)定的、持續(xù)的收入流補償，以眼前利益取代長遠利益，使得部分農(nóng)民享受了短暫的資金揮霍后喪失掉了長遠的發(fā)展機會。這種只顧眼前、不顧長遠的做法，缺乏解決問題的長效機制，不利于土地增值收益的跨期分配。

　　完善土地增值收益分配機制的措施和建議

　　樹立以人為本的理念，切實保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益。完善土地增值收益分配機制要講正確的價值觀，要把保障農(nóng)民利益作為起點和終點。想農(nóng)民之所想、急農(nóng)民之所急、做農(nóng)民所未想、向農(nóng)民貢智慧，要深入到農(nóng)民中去，傾聽農(nóng)民的訴求，激發(fā)農(nóng)民的積極性，尊重農(nóng)民的創(chuàng)造力，保障農(nóng)民的參與權(quán)利，真正地將保障農(nóng)民利益落到實處。為此，要以農(nóng)民自愿為前提，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，確保農(nóng)民享有廣泛的參與權(quán)利和監(jiān)督權(quán)利，樹立農(nóng)民的主體地位和中心地位，切實保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益不受侵害。

　　推進確權(quán)頒證工作，明晰土地增值收益分配權(quán)利邊界。完善土地增值收益分配機制要有權(quán)利思維，在尊重歷史的前提下，立足當(dāng)下、展望未來，積極有序地推進土地確權(quán)頒證工作，明晰土地主體的權(quán)屬邊界。以促進土地規(guī)范流轉(zhuǎn)為導(dǎo)向，以土地權(quán)利細分為考量，考慮土地權(quán)利分離的現(xiàn)狀與趨勢，頒布與經(jīng)濟社會發(fā)展階段相匹配的土地權(quán)利證書，明晰土地增值收益分配的權(quán)利邊界，統(tǒng)籌兼顧不同權(quán)利主體的合法權(quán)益，注重體現(xiàn)土地增值收益分配機制的包容性。

　　更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，充分發(fā)揮市場的決定性作用。完善土地增值收益分配機制要處理好政府與市場的關(guān)系，使政府和市場在各自的權(quán)力范圍內(nèi)有效發(fā)揮作用。政府要在土地規(guī)劃利用和用途管制方面，發(fā)揮宏觀調(diào)控和監(jiān)管作用，以土地的優(yōu)化配置為目標，積極搭建土地流轉(zhuǎn)市場化交易平臺，加快推進土地產(chǎn)權(quán)交易所建設(shè)步伐，優(yōu)化土地增值收益的市場化形成機制，讓土地權(quán)利主體評價其擁有的產(chǎn)權(quán)實施能力，以市場運行規(guī)則為準繩，通過市場化的博弈分享土地權(quán)利資本化收益。

　　促進收益分配方式多元化，實現(xiàn)土地收益分配結(jié)構(gòu)優(yōu)化。完善土地增值收益分配機制要有結(jié)構(gòu)優(yōu)化思維，既要立足于當(dāng)下又要展望未來，權(quán)衡處理好短期利益與長遠利益的關(guān)系，找準土地收益增值的形成原因，既要重視貨幣補償，但又不局限于貨幣補償，要以生產(chǎn)方式和生活方式雙重轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，探索多種形態(tài)的土地增值收益分配方式，堅持資產(chǎn)分配與資本分配相結(jié)合，注重從跨期分配的角度，優(yōu)化土地增值收益分配結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地增值收益分配機制的可持續(xù)性?！?/p>