廣東廣州：繡花功夫，“繡”出超大城市高品質(zhì)治理

　　作者：張毅(吉林大學行政學院博士生、廣州市人民政府駐京辦事處干部)

　　1月31日，一線城市中首個線上口罩預約系統(tǒng)——“穗康”，只用了36小時就在廣州市政府的努力下誕生。“穗康”小程序啟動至今，已迭代了20多個版本，可以用多語種實現(xiàn)情況整合上報、上報趨勢調(diào)查、癥狀情況分析、區(qū)域情況分析等功能，生成多場景互認的“健康通行證”——穗康碼。短短一個多月時間，“穗康”注冊人數(shù)已突破1600萬人，累計頁面瀏覽量12.6億人次，健康自查上報累計采集超2571萬條，在線問診10多萬人次，口罩中簽超680萬人次，共發(fā)放口罩逾6600萬個。

　　廣州市越秀區(qū)衛(wèi)生健康局在廣州火車站出入口對來往旅客進行監(jiān)測篩查。 光明圖片

　　小小“穗康”，是近年來廣州通過5G、云計算、大數(shù)據(jù)、紅外測溫機器人等技術資源開展城市智能化、精細化治理的一個縮影。作為我國超大城市之一，面對疫情，廣州運用全周期動態(tài)管理、閉環(huán)管理思維，在政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會反饋回應、聯(lián)防聯(lián)控機制、專業(yè)人才隊伍建設與儲備等方面，做出了很多創(chuàng)新探索。

　　廣州在構筑智慧政務平臺方面下了很大功夫，建設了“市—區(qū)—街”三級社區(qū)數(shù)字網(wǎng)格化載體，為市民提供定制化服務，將大城市的問題分解到每個社區(qū)的“小網(wǎng)格”來解決，城市政府和廣大市民一起管理城市事務、承擔社會責任。

　　拿綜合治理專業(yè)網(wǎng)格來說，疫情發(fā)生以來，廣州在全市近2萬個標準基礎網(wǎng)格、2萬余名社區(qū)網(wǎng)格員的基礎上，建立了由政法、公安、衛(wèi)生健康等部門組成的市、區(qū)、街(鎮(zhèn))“三人領導小組”及社區(qū)“三人排查工作組”工作機制，形成了市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)、村(社區(qū))、網(wǎng)格五級疫情防控體系，組建186個“三人領導小組”及3209個“三人排查工作組”，統(tǒng)籌推進網(wǎng)格化排查和健康服務管理。2月12日以來，全市所有的新增確診病例，都是通過主動排查發(fā)現(xiàn)的。

　　為把社會各界力量動員起來，廣州市越秀區(qū)開發(fā)了疫情篩查智能外呼平臺、上線“越秀人家”防疫電子通行證小程序，南沙區(qū)開發(fā)疫情防控協(xié)同系統(tǒng)，白云區(qū)推出企業(yè)員工“復工通行證”，已有近13萬家企業(yè)、180萬名員工在“平安白云”小程序上進行了信息登記，全區(qū)省級重點項目、規(guī)上企業(yè)、限上企業(yè)復工復產(chǎn)率均達100%……廣州還廣泛組織“廣州街坊”群防共治隊伍，參與防控知識宣傳、協(xié)助體溫監(jiān)測等工作。

　　為居家醫(yī)學觀察人員配備“暖心包”;采購分發(fā)新鮮肉、水果蔬菜和其他生活用品……基層社區(qū)多管齊下、兜底民生，使城市保持運行活力，也保持人情溫暖。

　　可以預見，在“全周期管理”理念下，超大城市將依托現(xiàn)代科技手段搭建信息互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享、高效運轉的治理平臺，以繡花功夫，“繡”出城市的品質(zhì)內(nèi)涵。

　　安徽廬江：“紅色頭雁”，激活鄉(xiāng)村治理“神經(jīng)末梢”

　　作者：李衛(wèi)(安徽廬江縣委常委，組織部部長、統(tǒng)戰(zhàn)部部長)

　　在廬江縣，經(jīng)常能看到一群身著紅色馬夾、佩戴工作牌的身影走村入戶，察民情、解民憂、理民事。他們就是我們縣推進黨建引領鄉(xiāng)村治理的主角——“紅色頭雁”。

　　盛橋鎮(zhèn)51歲的孫曉林就是這樣一位“頭雁”。多年來，他堅持奉獻愛心，無償為村民挖當家塘、安裝路燈，為貧困戶捐款捐物。2019年4月，他當選為神墩村黨委所屬龍王網(wǎng)格黨支部書記，主動將自家店鋪騰出來，作為黨支部的活動陣地。

　　安徽省廬江縣盛橋鎮(zhèn)“紅色頭雁”在值守。光明圖片

　　在推進人居環(huán)境整治過程中，孫曉林帶領支部3名黨員、村民理事會7名成員，發(fā)動群眾，整治亂堆亂放生活垃圾40多處、廢棄房屋16處、污水溝6條……如今在廬江，像孫曉林這樣的“頭雁”共有1394人。他們分布在全縣各個角落，群眾哪里有需要，他們就會出現(xiàn)在哪里。

　　在柯坦鎮(zhèn)，群眾親切地稱呼“紅色頭雁”為“八大員”。柿樹村年近七旬的周玉權逢人就夸：“多虧鐵生老哥相助，幫我一家渡過了難關!”老人常念叨的鐵生老哥就是一名“紅色頭雁”。去年，周玉權遭遇車禍和妻子去世的雙重不幸，是周鐵生幫他料理妻子后事，來家里打水做飯、養(yǎng)雞喂鴨，照料他的生活起居，還幫他收割稻谷、賣稻米。對于村民們的感激，周鐵生總是笑笑說“沒啥”，因為他從內(nèi)心覺得，他所做的一切，都是在履行一個“八大員”的基本職責。

　　村民們所說的“八大員”，實際上就是把“黨建聯(lián)絡員、民事代辦員、矛盾調(diào)解員、安全巡查員、環(huán)境管理員、扶貧監(jiān)督員、文明宣傳員、計生信息員”八個崗位職責整合為一，徹底解決農(nóng)村事情沒人管的問題。在柯坦鎮(zhèn)，“八大員”已經(jīng)成為群眾需求的代辦人、政策法規(guī)的傳習員、村級事務的服務者。

　　疫情防控期間，同大鎮(zhèn)發(fā)揮鎮(zhèn)黨委、村黨組織、黨支部三級網(wǎng)格作用，優(yōu)化設置一級網(wǎng)格20個、二級網(wǎng)格61個、三級網(wǎng)格396個，729名黨員干部及志愿者下沉到戰(zhàn)疫一線，成為疫情防控主力軍。

　　2019年以來，廬江縣推行“頭雁領航·網(wǎng)格聚力”鄉(xiāng)村治理機制，搭建黨群連心橋，暢通基層治理“神經(jīng)末梢”。通過這一機制，真正實現(xiàn)有人管事、有場議事、有章理事、有責問事、有錢辦事。

　　我們深深認識到，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，需要推進農(nóng)村社會治理主體多元化，其中的關鍵因素是抓好黨建引領，發(fā)揮好“紅色基因”力量。為此，廬江縣制發(fā)《關于推進實施新時代基層黨建“紅色基因工程”的意見》，完善黨組織領導下的城鄉(xiāng)基層治理體系，不斷強化基層黨組織政治功能和組織力，推進基層黨建全領域建強、全區(qū)域提升、高質(zhì)量發(fā)展。我相信，在“紅色基因”滋養(yǎng)下，“紅色頭雁”將成為廬江縣強化基層治理、推進鄉(xiāng)村振興的亮麗風景線。

　　【學者建言】

　　補齊短板 強化城市公共空間韌性

　　作者：王世福(廣東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、華南理工大學粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃創(chuàng)新研究中心主任)

　　城市“全周期管理”，是在傳統(tǒng)規(guī)劃、建設、管理等功能的基礎上，更加注重規(guī)劃、建設、管理活動和更長周期城市治理活動——例如運行與服務、維護與優(yōu)化、升級與更新等之間的有效聯(lián)動，注重多元動態(tài)的治理結構對城市產(chǎn)生的綜合績效。其中，城市應急空間保障對于各類應急資源收集、儲備、流動、回收以及人員安置、隔離、治療等至關重要。在此次新冠肺炎疫情防控過程中，從緊急選址建設火神山、雷神山醫(yī)院，改建會展、體育等大型設施作為方艙醫(yī)院，到保障醫(yī)務人員一線抗疫和居民基本生活必需的物資調(diào)配等，不僅直接考驗政府應急治理能力，還直接反映出城市公共空間韌性服務能力。

　　城市韌性是指：在災害等突發(fā)事件面前，城市憑自身力量快速調(diào)配資源恢復正常運轉，并通過應災學習而主動創(chuàng)新，實現(xiàn)災后高質(zhì)量發(fā)展的綜合能力。城市公共空間韌性作為城市韌性的空間支撐，一方面應具有多樣的形式與綜合的功能，在危機發(fā)生時可以相互支撐并提供多種預案;另一方面，城市公共空間應具有一定的容量彈性和可替換性，在危機發(fā)生時有利于減少實際損失、緊急擴充容量。

　　城市公共空間韌性表現(xiàn)為：在應急狀態(tài)下，城市具備隨時新建或改擴建公共設施的能力，包括土地儲備、城市規(guī)劃、建造能力等方面的系統(tǒng)準備;通過征用、共享使用等應急手段，充分調(diào)動各類具有公共服務效能的存量公共空間，盡可能減少因疫情產(chǎn)生的直接與間接損失，支撐城市處于相對低耗、安全的應急狀態(tài)，并儲備恢復正常運轉所需的彈性。

　　此次疫情防控過程中，暴露出我國城市公共空間韌性的一些不足和短板。在今后的城市規(guī)劃和建設中，應高度重視公共空間韌性在城市重大災害和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中的重要作用，樹牢“全周期管理”意識，提高城市應對疫情等災害的綜合防控能力。

　　一是將健康影響評估納入空間規(guī)劃、建設與治理全過程。在統(tǒng)籌各類空間資源規(guī)劃、建設和治理過程中，有必要將健康影響評估納入城市規(guī)劃編制與實施全過程。特別是在城市規(guī)劃過程中，要切實推進“健康中國”戰(zhàn)略，規(guī)劃部門應聯(lián)合公共衛(wèi)生部門開展專題研究，確保城市土地使用、空間布局和開發(fā)建設符合健康城市的目標。在國土空間規(guī)劃中，應按照多樣性原則配置足夠的健康績效空間，預留彈性發(fā)展空間，配置健康支持設施體系。

　　二是從城市綜合防災專項規(guī)劃轉向城市應急服務能力規(guī)劃。綜合防災規(guī)劃是城市規(guī)劃中比較系統(tǒng)成熟的專項工作，在實踐中更強調(diào)設施配置標準，以確保各類災害狀態(tài)都有相應的設施和準備。從城市公共空間韌性建設看，城市綜合防災規(guī)劃應更加強調(diào)從靜態(tài)設施配置轉向動態(tài)應急能力建設，不僅要建設符合標準的防災減災設施，還應有應急轉換協(xié)同和應急擴充能力;不僅要保障各級避難場所的面積規(guī)模，還應有應急資源支持和一定療愈能力;不僅要有可靠的基礎設施物理保障，還應有可信度高的信息預警渠道和應急法律規(guī)制。

　　三是建立由樞紐—節(jié)點—應急流動構成的韌性城市公共空間體系。城市級樞紐體系主要包括：市、區(qū)兩級的大型城市公共空間及其周邊具有應急彈性的公共設施;街道以主要公共設施及其室外公共空間構成的應急公共服務樞紐，以及相應的公共衛(wèi)生資源和應急儲備物資。社區(qū)級節(jié)點系統(tǒng)包括：以社區(qū)出入口、菜場、超市等為主的社區(qū)管理節(jié)點;以辦公、商業(yè)場所外部公共空間為主的健康緩沖節(jié)點，以及相應的應急物資、功能分區(qū)。

　　應急流動的空間保障是城市公共空間韌性的重要目標。對于新冠肺炎疫情防控而言，基礎性的交通、能源、通訊以及物資保障的應急流動，是應急醫(yī)療和救助的生命線。應急流動空間的保障具有強干預、強技術等特征，前者有賴于應急決策支持系統(tǒng)，后者則可借助大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)精準匹配的高效率。

　　四是提高城市公共設施的空間通用性和穩(wěn)健性。城市各類公共設施，如機場、車站、碼頭、體育館、圖書館、音樂廳、博物館以及學校、醫(yī)院等教育醫(yī)療設施，在常規(guī)情況下承擔明確的公共服務職能。但從救災應急的韌性服務角度看，需要研究常規(guī)和應急兩種狀態(tài)如何并置且相互轉化。比如，通過提高大型公共設施的空間通用性，增強其應急使用的彈性，使其轉化為城市應急資源的重要組成部分。

　　【專家點評】

　　全流程 跨區(qū)域 分層次推進“全周期管理”

　　作者：郁建興(浙江大學公共管理學院院長、國家制度研究院首席專家)

　　“全周期管理”的提出，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其是創(chuàng)新完善疫情之后的公共治理，提供了科學指引。無論是像廣州一樣的超大城市借助現(xiàn)代科技手段實現(xiàn)智能化、精細化治理，還是像安徽廬江這樣發(fā)揮黨建引領作用、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，都為我們以“全周期管理”意識推進城市治理和城鄉(xiāng)基層治理提供了現(xiàn)實參考。實現(xiàn)“全周期管理”，信息是基礎，能力是關鍵，在具體工作中，應注意做到全流程、跨區(qū)域、分層次。

　　如何理解“全周期管理”

　　習近平總書記倡導的“系統(tǒng)集成”思維，是理解“全周期管理”的重要方法論。黨的十九大以來，習近平總書記多次強調(diào)加強改革的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。“全周期管理”針對的是一系列事件，是公共管理內(nèi)容、主體、層次的系統(tǒng)協(xié)調(diào)、整體推進，主要包括以下三方面內(nèi)容。

　　公共服務內(nèi)容的全流程管理。在特定區(qū)域、一級政府內(nèi)部，需要做到基于民眾需求的公共服務內(nèi)容全流程管理。一項公共服務應該由民眾決定包含什么內(nèi)容，它可能由多個部門的多項職能組成，部門之間應做好內(nèi)部協(xié)調(diào)，由政府“打包”供給。近年來，以“最多跑一次”為代表的全國“放管服”改革，正是遵循這一邏輯，以群眾需求為導向，通過逐一梳理“一件事”全流程中的各個環(huán)節(jié)，重點改進其中的短板和弱項，在特定區(qū)域、一級政府內(nèi)部基本實現(xiàn)公共服務的整體性供給。

　　跨區(qū)域的協(xié)同管理?？鐓^(qū)域協(xié)同管理要求各地政府之間實現(xiàn)橫向互動，讓跨區(qū)域的公共管理需求得到有效回應。在很多情況下，管理不是一家之事，尤其是流域管理、環(huán)境治理等，常常涉及鄰里周邊，特別是在以超大城市為核心的城市群中、在大城市與周邊中小城市之間的都市新區(qū)內(nèi)。即便很多看來是“一家之事”的公共事務，也可能影響其他區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展。例如，在抗疫情、保運行“兩手抓”階段，許多勞務輸出地嚴控人員流動，給亟須恢復生產(chǎn)生活秩序的企業(yè)和地方帶來了諸多困難。對此，廣州市白云區(qū)推出的“平安白云”小程序，以信息登記的方式，實現(xiàn)了很好的效果，具有一定的借鑒意義。

　　跨層次的差異化管理。從特大城市到中小城市、從城市到鄉(xiāng)村，公共管理的內(nèi)容和需求具有顯著差異。在超大城市和大城市，土地出讓、城市擁堵、高端教育及醫(yī)療資源分布、城市社區(qū)治理、大氣及流域污染整治等常常構成居民的主要公共話題;在中小城市，人們更多地關注城市品位提升、基本公共服務質(zhì)量、公共交通可及性和基礎設施建設等;在鎮(zhèn)街村居，人們更多關注公共資金分配、基礎教育、基本醫(yī)療普及、矛盾糾紛調(diào)解等。比如，在安徽廬江，真正實現(xiàn)有人管事、有場議事、有章理事、有責問事、有錢辦事很不容易，體現(xiàn)了黨建引領下治理機制創(chuàng)新的初步成效。在本次疫情防控工作中，中央提出“分區(qū)分級精準防控”的工作目標，正是跨層次差異化管理的重要實踐。

　　“全周期管理”的關鍵要素

　　信息是基礎。公共管理大致包括分析、決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、評估等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都需要信息支持。“全周期管理”涉及管理主體內(nèi)部、管理主體之間、不同層次的管理情境等多個維度的要求，任何環(huán)節(jié)、任何方面的信息缺失，都可能成為“全周期管理”中的短板，這也就更加迫切需要現(xiàn)代科技手段發(fā)揮支撐作用。在疫情防控過程中，全國范圍內(nèi)實時更新的疫情數(shù)據(jù)，不僅讓老百姓第一時間了解疫情發(fā)展情況，也給各級政府的管理決策及動態(tài)調(diào)整提供了重要依據(jù)。各地積極開發(fā)新程序、新應用，第一時間掌握個人身體狀況、行動信息等，助力社區(qū)疫情防控，取得了很好的效果。

　　能力是關鍵。有了相對充分的信息，還需要與之匹配的能力。以浙江為例，作為此次疫情重災區(qū)之一，浙江在防輸入、控制社區(qū)傳播等方面取得了良好效果，較早進入抗疫情、保運行“兩手抓”的階段。根據(jù)我們在疫情期間對浙江全省多個縣區(qū)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多縣區(qū)都早于全省統(tǒng)一決策，提前進入“嚴防死守”階段，較早限制了人員流動，取得了很好的效果。在被問及為何能夠較早做出“嚴防死守”決策時，地方干部經(jīng)常提到一個關鍵詞——職業(yè)敏感性，換句話說，就是地方干部的問題識別和分析能力。從理論上講，公共管理者能夠第一時間識別問題，并將問題納入公共政策議程，才能為后續(xù)公共管理行動提供必要的基礎和前提。調(diào)研中，許多干部反復強調(diào)有效執(zhí)行和部門協(xié)作，即執(zhí)行能力和協(xié)調(diào)能力的重要性。在進入“兩手抓”階段后，一些地方干部主動幫助企業(yè)從勞務輸出地“搶人”，通過在當?shù)匕?、第三地轉運等方式推動企業(yè)復工復產(chǎn)，同樣體現(xiàn)了執(zhí)行能力和協(xié)調(diào)能力的重要性。進一步看，快速學習能力也是我國各級政府的一項重要能力：即便無法開展先發(fā)創(chuàng)新，也能迅速從其他地方汲取經(jīng)驗、因地制宜地消化吸收，這同樣有助于科學決策與有效實施。

　　“全周期管理”的實現(xiàn)路徑

　　無論是大城市新活力，還是小村鎮(zhèn)大網(wǎng)格，“全周期管理”意識都強調(diào)從問題研判、資源動員、行動處置、監(jiān)督反饋、應急處置、總結提升的全鏈條出發(fā)，注重系統(tǒng)思維，摒棄“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的做法。

　　完善推廣全流程管理標準，設立橫向協(xié)同平臺，在黨的集中統(tǒng)一領導下開展差異化治理。就政府內(nèi)部而言，要深入總結提煉各地政府能力建設的做法和經(jīng)驗。同時，著力將政府內(nèi)部全周期管理原則轉化為更多實際職能，形成更具普遍性、覆蓋面更廣的政府流程標準。在跨區(qū)域協(xié)調(diào)方面，設立同層級政府間的橫向協(xié)同平臺，明確橫向協(xié)調(diào)機制，包括橫向協(xié)調(diào)的啟動條件、主體責任、適用范圍、主要內(nèi)容等，讓信息在橫向間有效流通。在跨層次差異化管理方面，在黨的集中統(tǒng)一領導下，開展有針對性的差異化權力配置。比如，中小城市可以申請更大的經(jīng)濟管理權限，解決“小馬拉大車”問題;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可爭取獲得更多社會治理權限、資金能力支持等，更好地開展自治、法治、德治“三治融合”等基層治理改革。

　　充分運用數(shù)字技術，最大限度減少信息不對稱，輔助提升公共治理效能。數(shù)字技術能夠打破信息傳遞在時間、空間和層級上的限制，進而改變治理主體內(nèi)部、治理主體之間、治理主體與客體之間的互動方式。數(shù)字技術還能部分替代對治理主體的能力要求，讓一些標準化程度較高的公共治理能力從治理主體的能力中剝離出來。例如，由技術專家、治理專家、富有經(jīng)驗的實踐者等共同制定一套基于數(shù)字技術的解決方案，由數(shù)字技術“代替”原有的治理主體，更加科學高效地解決問題。廣州“智慧大腦”就是這樣的成功探索。與此類似，在杭州市余杭區(qū)，當?shù)卣柚?ldquo;城市大腦”每天開展疫情全面分析，為公共治理提供科學依據(jù)，同樣減輕了管理者直接從海量信息中依靠經(jīng)驗進行分析研判的工作壓力。

　　對治理能力開展清單式管理，將外部支持機制制度化，落實差異化職業(yè)培訓，建設職業(yè)化干部隊伍?？梢詤⒖紮嗔η鍐?、責任清單等制度，對治理能力進行清單式管理，設置基本能力清單，根據(jù)不同部門、不同區(qū)域、不同層級的治理需求，進一步細化為差異化能力條目，對照清單實行查漏補缺。從短期來看，一方面，要更系統(tǒng)、更具針對性地開展干部交流掛職、任職和幫扶，將其進一步制度化、常態(tài)化;另一方面，要充分發(fā)揮專家學者等外部行動者的力量，補充政府本身的能力不足。從長期來看，除了發(fā)揮專家學者、社會組織、市場主體等行動者的能力之外，還需要落實差異化的職業(yè)培訓制度。建議針對不同業(yè)務類型、不同區(qū)域、不同層次制定分類培訓計劃，并對照治理能力清單，逐一考核公共管理者的能力，使之更好地匹配全周期管理的能力要求，實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的更好轉化。