從公共管理學(xué)的角度看，普遍存在的形式主義問題與“頂格管理”模式及其理念有關(guān)。所謂“頂格管理”，簡言之，就是一切按照上限進行管理的操作模式和理念。它表現(xiàn)為管理工作中的“四最”——“最全事項、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”，也就是追求經(jīng)濟學(xué)上的所謂“最優(yōu)化”目標(biāo)。

　　然而，實行“頂格管理”，追求最優(yōu)化，是要有前提的。首先需要最優(yōu)條件，其次要付出最高代價與成本。但在實際生活中，這種最優(yōu)化的前提條件和成本支付都是難于實現(xiàn)的。如果強行要求“最優(yōu)化”，就會造成包括形式主義在內(nèi)的很多問題。概括起來說，“頂格管理”帶來的主要問題：一是會推高管理成本，二是因缺乏操作的靈活性，會降低政策的適應(yīng)性，導(dǎo)致工作難以真正落實。明明做不到，又強制要求，于是現(xiàn)實中就只好應(yīng)付，“形式主義”就這樣出來了。按基層干部們的說法，形式主義是官僚主義逼出來的。

　　以“最全事項”而論，做任何事情永遠(yuǎn)是要有重點的，不能把所有事一股腦兒都干了。但現(xiàn)在管理工作中事情實在太多了，動輒“橫向到邊，縱向到底”。但事情做起來都要到基層，都要到達(dá)管理界面，所謂“上面千條線，底下一根針”“上面千把錘，底下一根釘”。說到國家與社會治理，在上面就是一個想法或說法，而到下面就是一大片事情?，F(xiàn)在基層以及管理界面上大多是超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，這也要管，那也要做，結(jié)果事情往往是越做越多。社會治理中存在一種規(guī)律性現(xiàn)象——社會適應(yīng)性反應(yīng)。即每一項政策或管理措施在實施過程中，會遇到管理對象的規(guī)避與反制，進而引發(fā)新的更多問題和提高管理成本，比如查堵漏洞的措施往往會產(chǎn)生新的鉆空子機會。

　　以“最高標(biāo)準(zhǔn)”而論，標(biāo)準(zhǔn)高，意味著投入的成本要多，最高標(biāo)準(zhǔn)就要有最大投入。但現(xiàn)在哪來的最大投入呢?至少在基層現(xiàn)在普遍缺乏資源，缺少經(jīng)費。為什么現(xiàn)在有的地方債務(wù)問題突出?提那么高的要求，定那么高的指標(biāo)，但又沒給夠錢，結(jié)果工作很難做。

　　以“最嚴(yán)要求”而論，現(xiàn)在上面布置的任務(wù)非常具體，包括路線圖、時間表、各項標(biāo)準(zhǔn)，有的干脆就是下發(fā)一個大表格，要求不折不扣地執(zhí)行。然而須知，底下情況千差萬別，不可能和上面的政策一一對應(yīng)，但現(xiàn)在上面下達(dá)任務(wù)時配張表，說必須做到嚴(yán)絲合縫、一一對應(yīng)，這就變成用主觀裁剪客觀了?，F(xiàn)在有些地方的政策缺乏靈活性，要求不折不扣，須知現(xiàn)實中不可能有任何一個工作是可以被“不折不扣”地執(zhí)行的，具體做工作一定要有自由裁量的空間。用踢足球來比喻，足球賽要精彩，裁判很重要。如果要不折不扣地按照所謂的規(guī)則來執(zhí)行，一碰就犯規(guī)，一跑就越位，那球就沒法踢。所以，各種政策執(zhí)行時，都要留有一定余地，要給一定靈活性，要給執(zhí)行者一定的自由裁量權(quán)。否則，任何政策都無法真正得到執(zhí)行和落實，還會助長形式主義?，F(xiàn)在基層管理中出現(xiàn)某些奇葩現(xiàn)象，都和這有關(guān)系。

　　以“最快速度”而論，我們國家很大，層級很多，一項工作布置下來，中間要有時間成本。因此，任何政策實施都不能過于急迫，要考慮時間成本，留出足夠的時間，工作中更不能揠苗助長。種莊稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏?，F(xiàn)在有的地方搞的很多形式主義是因為他們連做工作的時間都沒有。有的基層干部說，一些工作星期一布置，星期三檢查，星期五督辦，搞得下面疲于奔命，大量精力都耗在程序上了，并沒時間去真正地開展工作。工作時間是有限的，一天不吃不睡也就24小時，上面不斷來檢查、督辦，要報告進度、做階段性總結(jié)匯報，上面來人還要接待，結(jié)果工作時間變少了，只能應(yīng)付檢查，坐屋里填表。這種情況多了以后，底下也就學(xué)會糊弄了。

　　(作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員)