目前，我國對PPP模式的應用主要集中在新建基礎設施投資領域，但如果把PPP模式僅僅理解為政府與社會資本在新建基礎設施投資領域的合作，則顯然過于狹隘。

　　目前，包括中國在內(nèi)的很多國家對PPP模式的應用主要集中在新建基礎設施的投資領域，包括公路、地鐵、橋梁、隧道、污水以及垃圾處理設施的投資等。由于這些基礎設施的初始投資規(guī)模大、建設周期長，單靠政府財政投入已經(jīng)不能滿足人們的需求，因此，由社會資本參與投資，與政府組成伙伴關系共同提供此類公共服務確是PPP模式的優(yōu)勢所在，但如果把PPP模式僅僅理解為政府與社會資本在新建基礎設施投資領域的合作，則顯然是過于狹隘了。

　　另外，PPP模式作為政府與社會力量合作供給公共服務的一種新模式，第二個P即private既可以是擁有資本的企業(yè)，也可以是其他沒有資本優(yōu)勢但卻擁有技術(shù)、專業(yè)和管理優(yōu)勢的社會組織。李克強總理提出的“將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等承擔”之表述也表明，參與公私合作的社會力量顯然并不只限于擁有資本的企業(yè)，也包括政府與其他社會組織的合作。事實上，美國聯(lián)邦政府二戰(zhàn)之后的每一項主要政策和計劃幾乎都是通過公私伙伴關系進行管理的，而其中大量的合作者都是社會組織。公私伙伴關系的優(yōu)勢在于它能整合更多的社會資源，既包括資本資源，也包括技術(shù)、專業(yè)、管理和人力資源，共同供給公共服務，以實現(xiàn)多元主體合作供給的新格局，并通過這種多元主體合作供給所必然帶來的競爭來改進公共服務的供給質(zhì)量和效率。西方政府的改革實踐也已在更廣泛的領域證明了PPP模式的這一優(yōu)勢。

　　原有基礎設施的改建、擴建以及管理和運營領域。據(jù)統(tǒng)計，1984年至1994年間，世界范圍內(nèi)以PPP模式對基礎設施的投資共計6650億美元，其中針對原有基礎設施的投資就占了一半。而在對原有基礎設施的管理和運營方面，各國更是在大規(guī)模地使用著PPP模式。

　　運營的這些基礎設施基本都擁有這樣的特點：一是具有天然壟斷性；二是具有規(guī)模效應；三是產(chǎn)品與公民的生活息息相關。對于這類準公共產(chǎn)品的運營如若完全私有化，則往往會使其失去公共屬性，從而損害公眾利益。但若將這些基礎設施完全交由政府來管理和運營，則又形成了壟斷，而只要是壟斷它就逃不出壟斷與生俱來的弊病，包括不按市場規(guī)律辦事、服務態(tài)度差、價格高、管理低效等等，所以引入PPP模式就可在不改變所有制性質(zhì)的前提下，政府僅僅將其經(jīng)營和管理的權(quán)力通過合同的方式外包給某個社會組織，并準許其向使用其產(chǎn)品和服務的用戶收費以獲取利潤。

　　這種模式的優(yōu)勢在于：一是可以借助社會組織之間的競爭，提高基礎設施運營的效率和質(zhì)量，因為只有那些能提供物有所值服務的社會組織才能得到政府外包的合同。二是政府可以通過合同的簽訂保留對社會組織提供產(chǎn)品的定價指導權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以確保該產(chǎn)品的準公共性。三是可以借助社會組織所擁有的先進技術(shù)、專業(yè)知識和管理經(jīng)驗提高基礎設施的運營水平。

　　事務類公共服務的供給領域。事務類公共服務供給領域PPP模式的使用主要是合同外包或購買。這已是西方各國公共服務市場化和社會改革中最常用的一種PPP模式，即政府將原來由自己生產(chǎn)的公共服務通過合同的方式外包給某一社會組織，并根據(jù)社會組織提供的公共服務質(zhì)量和數(shù)量以財政支付的方式購買該社會組織提供的服務。承包政府公共服務的社會組織既可以是營利性組織，也可以是非營利性組織。這類服務主要包括公共交通、垃圾清運、環(huán)境保護、醫(yī)療救助、社會保障、圖書館、公園的管理與維護、公共項目的論證與規(guī)劃，以及一些面向弱勢群體的公共福利項目，如為無家可歸者提供避難所、精神健康和智障項目、毒品和酒精治療項目、日托設施的經(jīng)營、為無家可歸者提供食物、老年人項目、兒童福利項目、公共與老人公寓等。這其中大量的尤其是面向弱勢群體的項目都是由非政府組織甚至是慈善組織及志愿者來提供的。大量的社會組織包括慈善和志愿者參與公共服務的提供不僅減輕了政府財政壓力、改進了公共服務的質(zhì)量，更重要的是它還激發(fā)了社會組織包括公民個體參與公共事務治理的熱情，從而真正實現(xiàn)了公共事務的多元共治格局。

　　事實上，由于這類項目往往具備數(shù)量和質(zhì)量標準較容易界定以及生產(chǎn)商在市場上相對充盈這兩個特點，很多國家也明確規(guī)定此類公共服務必須要借助社會力量來生產(chǎn)。比如美國1955年就正式發(fā)布了一項政策規(guī)定：“如果某些產(chǎn)品或服務能夠通過正常商業(yè)渠道從私人企業(yè)采購獲得，聯(lián)邦政府就不得開展或繼續(xù)從事此類商業(yè)性服務。”目前美國各級政府的管理層都在廣泛的運用合同外包，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，美國最少存在200種公共服務是由私營部門提供的。英國也在1988年通過《地方政府法》規(guī)定生活垃圾收集、街道清潔等6項基本的市政服務必須通過競爭招標來安排。十八屆三中全會也提出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！庇纱擞^之，事務類公共服務應該由政府與社會組織合作供給已經(jīng)成為共識。

　　教育、醫(yī)療等基本公共服務的供給領域。所謂基本公共服務就是每個合法公民無論其出身、社會地位和支付能力如何，都可以大致均等享受的公共服務。由于其公益性質(zhì)，營利性組織是沒有動力介入的，只能依靠政府以及少量的慈善力量。這樣，政府幾乎成了這類服務的唯一供給主體，但政府的壟斷性供給也就很難避免服務態(tài)度差、服務質(zhì)量低以及資金浪費等弊端。比如在英國全民免費公立醫(yī)院的壟斷性經(jīng)營中，醫(yī)院不僅沒有改進服務質(zhì)量和效率的動力，有時甚至會故意降低服務質(zhì)量和效率，因為如果其服務質(zhì)量好效率高，就會吸引更多的消費者，這就給自己增加了工作負擔，相反，如果其服務質(zhì)量差效率低，到這里來尋求服務的消費者自然就會減少，而這恰恰可以讓他們工作更輕松。因為，在撥款一定的前提下，消費者越少其相對收益就越高。

　　為了改變這種劣幣驅(qū)除良幣的現(xiàn)象，英國在其公立醫(yī)院系統(tǒng)、美國在其公立學校系統(tǒng)開始引入私人資本參與競爭。其主要做法就是以代用券的引入改變了撥款方式，由原來的撥款給服務供給單位，轉(zhuǎn)變?yōu)閾芸罱o每一位消費者。以美國的公立教育為例，每個有學齡兒童的家庭都會得到一張與學齡兒童的學費相當?shù)拇萌?，持此代用券的家長可以將他們的子女送入任何一類學校，無論是公立學校、私人學校還是特許學校。家長在將孩子送入學校的同時也將代用券交付給學校，學校就可以憑此代用券到發(fā)券的政府機構(gòu)兌換相應數(shù)量的現(xiàn)金。這就意味著公立學校若吸引不到足夠的學生就會面臨缺少資金而難以維持的命運。這種做法實際上是通過代用券這一媒介，讓私人資本參與到了基本公共服務的供給之中，并形成了公私之間的合作與競爭，迫使公共組織改進服務質(zhì)量。

　　所以，PPP模式的使用并不僅限于新建基礎設施的投資領域，而且由新建基礎設施的投資領域延伸到其他公共服務領域也已經(jīng)是一種世界趨勢。以PPP模式開始最早運行也較為規(guī)范的英國為例，目前其PPP項目的適用范圍已遠遠超越了基礎設施投資領域，開始向其他公共服務領域延伸，包括國防、公共秩序、娛樂文化、教育等。2005年以后這種趨勢更加明顯。以2005年至2009年為例，從PPP項目金額上看，作為基本公共服務的教育領域和衛(wèi)生領域占比分別是27%和25%，而作為基礎設施領域的交通占比僅為17%；從PPP項目數(shù)量上看，作為基本公共服務的教育領域和衛(wèi)生領域占比分別是35%和34%，其他一般公共服務領域占比14%，而作為基礎設施的交通運輸僅占4%。所以，無論從項目金額還是項目數(shù)量上看，近年來教育和衛(wèi)生這兩個基本公共服務領域的PPP項目占比均超過50%?！?br/>