多名從事未成年人保護理論和實務研究的學者對中青報·中青網記者表示，《強制報告意見》以有力的問責較好地解決了此前一直存在的，對于未成年人遭受侵害不敢報告、不愿報告這一問題，壓縮了“私了”和隱瞞的空間。這種實實在在的責任倒逼，有助于調動全社會力量，織密預防和懲處侵害未成年人違法犯罪的社會網絡。

　　孩子被性侵 誰在瞞報

　　2018年3月17日上午，浙江杭州14歲女孩小蘇被學校保安陸某在保安室以親嘴等方式猥褻。

　　兩天后，陸某又以“看飼養(yǎng)的小動物”為由，將小蘇從學校保安室?guī)е疗渥∷薜墓づ飪龋扇荷?、摸胸等方式對小蘇進行強制猥褻。

　　3月20日上午，小蘇將被性侵一事反映給學校老師，但學校并未報警，反而瞞著小蘇通過其家屬“私了”。

　　在學校安排下，小蘇的姐姐、陸某和老師三方在校內簽訂協(xié)議，約定由陸某所在勞務公司代為賠償人民幣3萬元，“被害人家屬就此了結此事，不再追究陸某責任”。

　　小蘇次日得知此協(xié)議后非常不滿，要求追究陸某法律責任，并主動撥打電話報警。2019年1月31日，浙江省杭州市蕭山區(qū)人民檢察院以強制猥褻罪對被告人陸某提起公訴，并從嚴提出量刑建議。陸某被法院判處有期徒刑二年三個月，并被學校開除。

　　當?shù)貦z察機關發(fā)現(xiàn)，小蘇在校園內兩次遭受性侵，學校均未能及時發(fā)現(xiàn);在得知其被性侵后，學校老師也未能按照杭州市蕭山區(qū)有關強制報告制度的要求嚴格履行報告義務，導致其未能及時得到保護救助，身心健康遭受嚴重創(chuàng)傷。

　　令人震驚的是，在這起案件中，受害人的家屬也參與了瞞報，“家丑不可外揚”等傳統(tǒng)陋習無疑增加了侵害未成年人發(fā)現(xiàn)的難度。

　　“侵害未成年人案件預防難、發(fā)現(xiàn)難、取證難”，專司未成年人檢察工作的最高人民檢察院第九檢察廳廳長史衛(wèi)忠介紹，司法辦案實踐中發(fā)現(xiàn)，案件發(fā)現(xiàn)不及時，嚴重影響了打擊犯罪和救助未成年人的效率、效果。這與侵害未成年人案件的自身特點密切相關。

　　史衛(wèi)忠說，一方面，這類案件往往發(fā)生在家庭和學校、培訓機構、賓館、娛樂場所等內部場所、封閉環(huán)境，外人很難發(fā)現(xiàn);另一方面，未成年人的自護意識、能力還不強，不少孩子受侵害后不敢、不愿甚至不知道尋求幫助，這導致一些未成年人多次被侵害，有的遭受侵害甚至持續(xù)幾年的時間，給未成年人造成了不可挽回的后果。

　　同時，有些案件后來即使被發(fā)現(xiàn)，由于時過境遷，給偵查取證、打擊犯罪帶來很大困難，有的甚至因為證據滅失，讓犯罪分子得以逃避應有的懲罰。

　　“山東齊某性侵案、上海新城控股王振華案，以及不久前的鮑某明涉嫌性侵養(yǎng)女案，每一件侵害未成年人的案件都在刺激著公眾的神經。”上海市預防青少年犯罪研究會副秘書長郗培植說，如何保護好我們的“下一代”已經不再是簡單的社會治理問題，更成為了凝聚社會共識推動社會問題解決的重要手段，“因為沒有什么會比孩子更能觸動每個人的內心”。

　　數(shù)據顯示，2017年至2019年，檢察機關起訴侵害未成年人犯罪分別為4.76萬人、5.07萬人、6.29萬人，后兩年同比分別增長6.8%、24.2%。

　　隨著一些惡性侵害未成年人案件的曝光，最高檢第九檢察廳調研發(fā)現(xiàn)，社會公眾關于建立強制報告制度、加大未成年人保護力度的呼聲日益強烈，希望盡快通過規(guī)范性文件明確強制報告的具體程序，“解決發(fā)現(xiàn)問題后向誰報告、如何報告的問題”。

　　誰該去報告

　　強制報告制度并非首次在我國法律法規(guī)、政策文件中出現(xiàn)。

　　2014年12月，最高法、最高檢、公安部、民政部聯(lián)合發(fā)布了《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》。意見中指出，學校、醫(yī)院、村(居)民委員會、社會工作服務機構等單位及其工作人員，發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護侵害的，應當及時向公安機關報案或者舉報。其他單位及其工作人員、個人發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護侵害的，也應當及時向公安機關報案或者舉報。

　　2016年3月1日起實施的《反家庭暴力法》也規(guī)定了強制報告制度。明確對無民事行為能力人、限制民事行為能力人的保護措施，當發(fā)現(xiàn)這類人群遭受或疑似遭受家庭暴力時，學校、幼兒園、居民委員會、村民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員有強制報告義務，應當及時向公安機關報案。未按規(guī)定報案，造成嚴重后果的，上述機構直接負責的主管人員和其他直接責任人員將受到處分。

　　“反家暴法實施之后，我們去基層調研發(fā)現(xiàn)，基層一些密切接觸未成年人的機構、各類組織，對于強制報告制度的知曉率非常低。”中華女子學院法律系副教授張榮麗透露。

　　國務院婦女兒童工委辦公室巡視員宋文珍也有同感。

　　“有很多強制報告主體還不知道自己有報告的義務，比如幼兒老師，加上受害者往往處于弱勢、‘多一事不如少一事’的傳統(tǒng)觀念，造成目前的發(fā)現(xiàn)難、報告難。”宋文珍說。

　　張榮麗表示，這次出臺的意見大大拓寬了強制報告的義務主體范圍，“主體范圍越大、保護未成年人這張網才有可能織得越密，懲治侵害未成年人的法網才有可能張得越大。”

　　《強制報告意見》明確國家機關、法律法規(guī)授權行使公權力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員，密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員對侵害未成年人案件有報告的義務。

　　同時，又將“密切接觸未成年人行業(yè)”明確為，依法對未成年人負有教育、看護、醫(yī)療、救助、監(jiān)護等特殊職責，或者雖不負有特殊職責但具有密切接觸未成年人條件的單位、企業(yè)、組織，如教育、醫(yī)療、兒童福利機構、救助機構;旅店、賓館，居(村)民委員會等。

　　《強制報告意見》根據實踐中侵害未成年人案件多發(fā)類型及常見特征，規(guī)定了性侵、虐待、欺凌、拐賣等九類應當報告情形，對于發(fā)現(xiàn)這些情形的，相關責任主體應當報告。

　　為了及時制止犯罪，有效保護未成年人合法權益，規(guī)定發(fā)現(xiàn)“疑似”情形的也要報告。

　　“盡可能窮盡列舉實踐中可能發(fā)生的種種未成年人遭受侵害、處于困境的情形和境遇，才能最大避免之前一直存在的未成年人遭受侵害發(fā)現(xiàn)難的問題。”郗培植表示。

　　暨南大學少年及家事法研究中心教授張鴻巍撰文指出，《強制報告意見》規(guī)定強制報告義務主體范圍及公安機關和檢察機關及時介入、有效干預、申請人身安全保護令和法律監(jiān)督等附隨義務，較以往規(guī)定更為務實。

　　此前，強制報告制度在未成年人保護法、反家庭暴力法等法律中，對醫(yī)院、學校等單位及其工作人員在遇到非監(jiān)護人侵害未成年人案件時，并未明文規(guī)定強制報告義務。

　　“長了牙齒”的新制度

　　為有效減少和防止兒童被性侵，全國人大代表、陜西省律師協(xié)會副會長方燕在今年全國兩會上建議，在未成年人保護法的修訂中，明確強制報告的管轄機關。

　　方燕認為，現(xiàn)行規(guī)定報告主體要向有關機關報告，這就導致報告管轄機關不夠明確。管轄機關不明確，會導致強制報告制度在實施落地中大打折扣。

　　因此，方燕建議明確強制報告的管轄機關，將“有關機關”修訂為“公安機關”。

　　具體表述為：“國家機關、法律法規(guī)授權行使公權力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員，以及密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害或者面臨其他危險情形，應當立即向公安機關報告。”

　　方燕認為，從實踐層面看，這項制度的具體落地還有兩方面需要進一步細化：要進一步的明確細化報告的主體，使全社會更多的機構和工作人員能夠有義務、有責任加入到兒童防性侵的強制報告制度里，盡早發(fā)現(xiàn)兒童被性侵的線索，也更有利于打擊此類犯罪。在現(xiàn)有的基礎上進一步明確報告的管轄機關，使公眾能明確向公安機關報告，同時也讓公安機關有責任和義務來落實這項制度。

　　而本次《強制報告意見》明確了“應當立即向公安機關報案或舉報”。

　　“歸口于公安機關受理，其他部門配合，這樣的做法有利于解決解決中現(xiàn)實中未成年人遭受輕度不法侵害‘立案難’的問題。”郗培植說，也有利于破解未成年人保護“九龍治水”的困境。

　　未成年人保護法第六條規(guī)定“保護未成年人，是國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責任。”

　　郗培植說，“未成年人保護是全社會的責任所帶來的問題就是沒有主責機關，在出了問題之后就從‘人人有責’變?yōu)榱?lsquo;人人無責’。”而《強制報告意見》超過四分之一的條款都規(guī)定了法律責任，真正讓這部《強制報告意見》長上了“牙齒”，讓亂履行、不履行、怠于履行強制報告制度的有責機關及工作人員切實感受到壓力，進而在工作中盡職盡責。

　　其中，《強制報告意見》第十七條規(guī)定了運用監(jiān)察權敦促行政權行使、第十八條規(guī)定了利用檢察權監(jiān)督行政權行使，這些都是破解未成年人保護“責任稀釋”的有力“武器”。

　　史衛(wèi)忠也表示，《強制報告意見》建立了制度落實的督促和追責機制。相關職能部門要對主管行業(yè)、領域內強制報告制度落實情況進行督促指導。檢察機關應對《強制報告意見》的執(zhí)行情況進行法律監(jiān)督。

　　記者注意到，國家監(jiān)委對健全完善侵害未成年人案件強制報告制度非常重視，參與了文件制定和會簽?！稄娭茍蟾嬉庖姟访鞔_了下一步，“對公職人員長期不重視強制報告工作，不按規(guī)定落實強制報告制度要求的，各級監(jiān)察委員會將進行問責，對涉嫌職務違法犯罪的依法調查處理。”“這些凸顯了制度的“強制性”，從而保障制度得以落實。”郗培植說。

　　中青報·中青網記者 耿學清 王亦君