01 減稅降費(fèi)的拉動(dòng)效果不明顯，基層財(cái)政困難加劇

　　2019年全年減稅降費(fèi)超過2萬億元，拉動(dòng)GDP增長約0.8個(gè)百分點(diǎn)。如果按全國GDP為100萬億計(jì)算(2018年為90.03萬億)，減稅降費(fèi)的貢獻(xiàn)僅是0.8萬億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于2萬億元，乘數(shù)小于1，政策效果不明顯。減稅降費(fèi)的乘數(shù)必須大于1才能帶來杠桿效應(yīng)。降稅降費(fèi)的政策目的是通過減負(fù)來刺激經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)活力，但受到總體經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，減稅降費(fèi)的積極作用受到部分沖銷。

　　越來越多的經(jīng)驗(yàn)表明，把減稅降費(fèi)當(dāng)做一個(gè)孤立的政策去使用是無效的，其邊際傾向在下降。從居民收入指標(biāo)來看，居民收入增長超過了GDP，但居民消費(fèi)呈向下趨勢(shì)。按照季度來追蹤宏觀形勢(shì)，可以看到它呈現(xiàn)出一個(gè)“喇叭口”。與此同時(shí)，市縣一級(jí)甚至是省會(huì)城市的區(qū)一級(jí)政府因?yàn)槎愘M(fèi)收入的減少都面臨著巨大的財(cái)政壓力，“三保”(保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆?成為地方財(cái)政部門的首要任務(wù)，有的地方出現(xiàn)了工資延遲發(fā)放的情況。

　　02 積極財(cái)政政策邊際效應(yīng)弱化

　　目前，擴(kuò)大專項(xiàng)債發(fā)行、加大減稅降費(fèi)力度、增加財(cái)政性投資等傳統(tǒng)的積極財(cái)政政策手段，其效應(yīng)都在弱化。很多人主張?jiān)黾迂?cái)政赤字，擴(kuò)大債券，主要是地方專項(xiàng)債的發(fā)行。這種方式的問題在于專項(xiàng)債擴(kuò)大后資金卻無處可去，找不到合適的項(xiàng)目。專項(xiàng)債要求投向有一定現(xiàn)金流和收益回報(bào)的項(xiàng)目，這樣的項(xiàng)目由于過去那么多年頻繁的開發(fā)，已經(jīng)沒有了。

　　所以要擴(kuò)大地方專項(xiàng)債的發(fā)行，就要擴(kuò)大項(xiàng)目范圍，把沒有現(xiàn)金流的項(xiàng)目包裝成有現(xiàn)金流的，這樣操作的結(jié)果就是專項(xiàng)債實(shí)際上成為了地方債。因此通過擴(kuò)大專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模以穩(wěn)增長，實(shí)踐中在操作上陷入到一種困境。中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用同樣不明顯，投資的乘數(shù)效應(yīng)和減稅的乘數(shù)效應(yīng)一樣在遞減。

　　03 加大公共服務(wù)支出穩(wěn)增長的體制障礙有待破除

　　擴(kuò)大公共財(cái)政對(duì)公共服務(wù)、公共消費(fèi)的投入能否發(fā)揮穩(wěn)增長的作用，涉及到相關(guān)的體制問題。從職業(yè)培訓(xùn)看，目前效果不理想，一方面表現(xiàn)在部分人不愿意接受培訓(xùn)，另一方面表現(xiàn)在培訓(xùn)內(nèi)容和社會(huì)實(shí)際需要不對(duì)口。從職業(yè)教育看現(xiàn)在的思路是進(jìn)行通識(shí)教育，招了很多學(xué)生但其中許多人畢業(yè)后找不到工作。從醫(yī)療保障看，補(bǔ)貼力度越來越大，但公立醫(yī)院的改革仍然滯后，老百姓的“獲得感”并不明顯。從體制的角度來說，現(xiàn)代醫(yī)療制度、公立醫(yī)院制度和現(xiàn)代化的醫(yī)療服務(wù)體系還沒有建立起來。

　　財(cái)政對(duì)于醫(yī)療保障領(lǐng)域的補(bǔ)貼是對(duì)需求和供給兩邊補(bǔ)，一方面是公立醫(yī)院的儀器設(shè)備都由財(cái)政出錢，另一方面是財(cái)政資金注入醫(yī)?；稹３青l(xiāng)居民的醫(yī)保主要由財(cái)政支出，實(shí)際上已經(jīng)不是社會(huì)保障，而變成社會(huì)福利了。職工醫(yī)保門檻放寬，報(bào)銷的比例上升，部分地方甚至出現(xiàn)一到天氣熱大家就都跑到醫(yī)院住院的現(xiàn)象，因?yàn)獒t(yī)院有空調(diào)。如果不先解決好當(dāng)前科教文衛(wèi)管理體制上的問題，將極大地影響財(cái)政政策的效力。

　　擴(kuò)大當(dāng)期消費(fèi)能否帶來擠入效應(yīng)，帶動(dòng)老百姓消費(fèi)，效果有待觀察。過去在經(jīng)濟(jì)下行的條件下，老百姓預(yù)期降低，預(yù)防性動(dòng)機(jī)過于強(qiáng)烈會(huì)抑制消費(fèi)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)于老年人群體，即便有錢，其邊際消費(fèi)也是基本固定的。對(duì)于年輕一代，很多人因?yàn)榉孔拥膯栴}沒錢消費(fèi)，大部分收入都用于還房貸，就算想提高消費(fèi)邊際傾向也提高不了。“雙11”火爆的原因有可能是人們攢到那個(gè)時(shí)候去購買打折商品。還有一個(gè)就是供給質(zhì)量問題，當(dāng)國內(nèi)的品牌、品種不能滿足現(xiàn)在老百姓的需求時(shí)，就可能造成消費(fèi)外流，而不是構(gòu)成內(nèi)需，消費(fèi)外流拉動(dòng)的是其他國家的經(jīng)濟(jì)增長。

　　04 事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革推進(jìn)依然滯后

　　2016年8月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，搭建了中央和省級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的框架。近年來，我國加快了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，在基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域取得了積極進(jìn)展，制定了一些劃分辦法。但這些劃分，更多地是對(duì)當(dāng)前現(xiàn)狀的確認(rèn)，并沒有在中央與地方財(cái)政關(guān)系上作大的調(diào)整。

　　從某種程度上說，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革也屬于歷史遺留問題。1994年的分稅制改革，面對(duì)收入劃分、事權(quán)劃分兩項(xiàng)重大改革，挑選了相對(duì)容易的收入改革，對(duì)政府間財(cái)政收入進(jìn)行了劃分。改革效果立竿見影，“兩個(gè)比重”翻番的改革目標(biāo)迅速實(shí)現(xiàn)。

　　財(cái)政事權(quán)改革滯后反映在現(xiàn)實(shí)的財(cái)政關(guān)系上，就是“上面點(diǎn)菜、下面買單”和基層政府的“小馬拉大車”情況普遍，在2000年以后尤為突出。如義務(wù)教育、社會(huì)保障、三農(nóng)問題、生態(tài)環(huán)境等新增事權(quán)的制度設(shè)計(jì)，大都采取自上而下的命令形式，并以“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)分區(qū)域分級(jí)分比例負(fù)擔(dān)”的原則維系。表面上，可以較好地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，但不加區(qū)別地把財(cái)政事權(quán)層層下移，導(dǎo)致地方政府尤其是基層政府有心無力。

　　而且上級(jí)政府下移的財(cái)政事權(quán)通常是剛性強(qiáng)、支出大、管理嚴(yán)、責(zé)任重，比如中央和省兩級(jí)政府不斷推出的惠民政策、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等，對(duì)基層財(cái)政尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層財(cái)政來說無異于雪上加霜，“小馬拉大車”讓基層財(cái)政“壓力山大”，其結(jié)果至少導(dǎo)致了以下兩方面的問題。一是財(cái)政事權(quán)過度下沉，既超出了地方的辦事能力，也超出了地方的財(cái)政能力，加大了地方尤其基層治理失靈的風(fēng)險(xiǎn)。二是越到基層政府，其可支配財(cái)力越小、支出責(zé)任越大。財(cái)產(chǎn)性收入成為地方政府的重要收入來源，基層財(cái)政的脆弱性越來越大，難以持續(xù)。

　　05 預(yù)算改革的人民性有待進(jìn)一步強(qiáng)化

　　從當(dāng)前的預(yù)算管理制度來看，還存有一些不科學(xué)、不合理之處，限制了預(yù)算功能和作用的發(fā)揮，且人民參與預(yù)算決策、管理和監(jiān)督的機(jī)制不健全，使財(cái)政的人民性體現(xiàn)不足。

　　一是預(yù)算信息公開、透明程度不夠。預(yù)算信息公開、透明，是財(cái)政的人民性的一個(gè)重要體現(xiàn)，也是人民參與預(yù)算管理和監(jiān)督的前提。雖然我國在2007年發(fā)布的《國務(wù)院政府信息公開條例》將“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”和“財(cái)政收支、各類專項(xiàng)資金的管理和使用情況”列為重點(diǎn)公開的政府信息，但由于受預(yù)算編制限制、政府意愿不強(qiáng)等原因的影響，一直進(jìn)展較為緩慢，沒有完全發(fā)揮其作用。

　　二是預(yù)算權(quán)力配置不合理，削弱了預(yù)算控制力。從預(yù)算權(quán)力配置的大框架上來看，我國對(duì)預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)部門的權(quán)限作了明確的劃分，但在實(shí)際權(quán)力行使中，卻存在一些問題，如：人大的預(yù)算權(quán)力形式大于實(shí)質(zhì)，預(yù)算調(diào)整、決算的監(jiān)督力度不夠，預(yù)算審查時(shí)間較短，預(yù)算草案不夠細(xì)化等。另一方面，由于預(yù)算權(quán)力的分散、不統(tǒng)一，財(cái)政部門與其他準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)及各個(gè)支出部門之間的權(quán)力關(guān)系不規(guī)范，造成預(yù)算權(quán)力碎片化。

　　三是預(yù)算管理基礎(chǔ)尚待夯實(shí)。若干新推出的預(yù)算管理制度改革措施，需要良好的預(yù)算和財(cái)政管理基礎(chǔ)與之配套，難以單兵推進(jìn)，否則易出現(xiàn)改革理念先進(jìn)而實(shí)質(zhì)效果不佳問題。如政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，需以權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)為支撐。但目前多地預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全面，很多信息沒有反映出來;再如中期預(yù)算制度、預(yù)算績效管理、清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)等領(lǐng)域，同樣存在相關(guān)管理基礎(chǔ)薄弱、政府治理模式不相適應(yīng)等問題。

　　財(cái)稅體制改革優(yōu)化思路

　　01 強(qiáng)化“以人為本”的改革理念

　　無論是發(fā)達(dá)國家或是發(fā)展中國家，達(dá)成一致意見和獲得基礎(chǔ)廣泛的政治支持是成功進(jìn)行一切改革的至關(guān)重要的條件。財(cái)政改革亦是如此，尤其在經(jīng)濟(jì)增長緩慢時(shí)，只有在“公平”分?jǐn)偢母锍杀竞头窒砀母锸找?、?duì)弱勢(shì)群體給予保護(hù)或補(bǔ)償上形成共識(shí)，才有助于達(dá)成對(duì)改革的一致意見。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展邏輯，推進(jìn)體制制度改革，理順政府與市場(chǎng)、國家與社會(huì)、中央與地方等各項(xiàng)重大關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，才能夠成功應(yīng)對(duì)并化解重大社會(huì)危機(jī)帶來的壓力。

　　需要注意的是，在繼續(xù)改進(jìn)福利、保障民生以提高民眾滿意度的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)民眾福利期望值的科學(xué)管理，以緩解民眾對(duì)于福利改進(jìn)的不滿因素，政府在為百姓辦實(shí)事、改善民生方面切忌過高承諾、過度保障，不急功近利，不吊高胃口，不搞一步到位。

　　未來的財(cái)政政策應(yīng)該發(fā)力去解決提高人力資本、縮小群體性能力鴻溝的問題?，F(xiàn)在群體性的能力鴻溝太大，而且這個(gè)差距在數(shù)字化背景下進(jìn)一步擴(kuò)大，將來會(huì)導(dǎo)致分配差距越來越大，貧富懸殊越來越明顯。能力的提高不僅僅是一個(gè)教育問題，它和人的整個(gè)成長過程密切相關(guān)。現(xiàn)在雖然是提倡人人參與，但機(jī)會(huì)并不公平，首先起點(diǎn)就不一樣，有些人輸在起跑線上。財(cái)政政策應(yīng)該改變過去以物為本的政策思路，真正做到為“以人民為中心的發(fā)展”服務(wù)。

　　02 明確“約束公共權(quán)力”的改革思路

　　回顧新中國70年財(cái)稅體制改革發(fā)展的歷史，基本是沿著集權(quán)—放權(quán)—分權(quán)的路徑推進(jìn)的，作為國家治理基礎(chǔ)與重要支柱的財(cái)政，在新時(shí)代國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的改革目標(biāo)下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其“治權(quán)”的功能，即通過建立現(xiàn)代財(cái)政制度約束公共權(quán)力。

　　中央與地方財(cái)政關(guān)系的法定主要體現(xiàn)的是財(cái)政權(quán)力的集中與分散，而稅收和預(yù)算的法定則主要是對(duì)政府收入與支出權(quán)力的約束，體現(xiàn)的是“財(cái)政治權(quán)”理念，即在約束政府公共資金的籌集與運(yùn)用權(quán)力的同時(shí)，約束政府的公共權(quán)力。政府不具備盈利性，意味著其收入必定通過吸納公民或企業(yè)的收入來實(shí)現(xiàn);除去籌集收入的活動(dòng)，政府的一切其他活動(dòng)，都包含著公共收入的運(yùn)用，因此，政府的一切活動(dòng)都與公共資金有關(guān)。

　　約束政府公共權(quán)力的途徑和手段有很多，但根本上是要約束住政府運(yùn)用公共資金的權(quán)力，管住了“錢”，就等于牽住了權(quán)力的“牛鼻子”。現(xiàn)代國家治理體現(xiàn)了多中心、多元化的“共治”色彩，這種“多元共治”，很大程度上要通過公共資金的運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)“財(cái)政治權(quán)”，以財(cái)政支出約束公共權(quán)力，有助于多元共治國家治理形式的形成。

　　財(cái)政法治化是推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。財(cái)政體制法定、預(yù)算法定和稅收法定是財(cái)政法治的必然要求和具體體現(xiàn)，是財(cái)政法定的重要組成部分。財(cái)政法定是憲法和法治原則在財(cái)政與稅收領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政府在行使財(cái)政權(quán)力時(shí)要嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，并依法保障公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也就是說，體現(xiàn)民意與約束公權(quán)是財(cái)政法定的核心要義。

　　西方國家均在本國憲法及法律中規(guī)定財(cái)政法定原則，并在具體的法律形式中作出具體的規(guī)定，其財(cái)政立法很大程度上體現(xiàn)了民意，并對(duì)公權(quán)力進(jìn)行了制約。

　　首先，財(cái)政法定要體現(xiàn)民意。財(cái)政法定體現(xiàn)民意，是由財(cái)政的“取之于民、用之于民”的性質(zhì)決定的，財(cái)政收入來源于公民，財(cái)政支出用于公民，收支都體現(xiàn)民意才從根本上具備合法性與合理性。為體現(xiàn)民意，在財(cái)政立法過程中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)程序正義、公開透明，廣泛征求各方意見，最大程度地凝聚社會(huì)共識(shí)。在執(zhí)法過程中，要最大程度地保障納稅人權(quán)利，特別是保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，防范侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不當(dāng)行為發(fā)生，保障納稅人的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　其次，財(cái)政法定要限制公權(quán)力。公共權(quán)力的行使本質(zhì)上是公共資財(cái)?shù)幕I集與運(yùn)用，財(cái)政法規(guī)是對(duì)公共資財(cái)籌集與運(yùn)用的規(guī)范，必然也是對(duì)公共權(quán)力的限制與規(guī)范。在有法可依的基礎(chǔ)上，政府只能嚴(yán)格遵循法律的授權(quán)，在允許的范圍內(nèi)執(zhí)行法律;法律規(guī)范之內(nèi)的，不應(yīng)存在自由裁量的余地，法律規(guī)范之外的，應(yīng)在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)下行使。

　　03 構(gòu)建財(cái)稅體制改革的協(xié)同機(jī)制

　　黨的十九屆四中全會(huì)提出，要優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系，這是現(xiàn)代國家治理對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系的根本要求。1994年實(shí)施的分稅制改革和后續(xù)相關(guān)改革，初步搭建起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制。深化財(cái)政體制改革目標(biāo)是以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為依托，充分發(fā)揮財(cái)政支撐國家治理的功能，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體改革目標(biāo)創(chuàng)造基本條件。

　　為此，現(xiàn)階段必須以問題導(dǎo)向統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付四個(gè)核心環(huán)節(jié)的有序改革來建立有中國特色社會(huì)主義財(cái)政體制。財(cái)政事權(quán)劃分是整體改革的起點(diǎn)，支出責(zé)任劃分是改革的基礎(chǔ)，收入劃分是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的手段，轉(zhuǎn)移支付改革是整體改革落地實(shí)施的保障?？傊g財(cái)政關(guān)系改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不同環(huán)節(jié)的改革需要互動(dòng)、連貫。

　　第一，從明晰中央財(cái)政事權(quán)入手確定央地財(cái)政事權(quán)劃分。財(cái)政事權(quán)劃分不清晰的問題不僅存在于中央與地方之間，還存在于地方各級(jí)政府之間，但根子在中央事權(quán)不明晰，因而，解決問題的切入點(diǎn)也在中央層面。明晰中央事權(quán)需要從一級(jí)預(yù)算單位逐級(jí)重新梳理工作職責(zé)范圍，把分解到各單位的“事權(quán)”做實(shí)、做準(zhǔn)，并結(jié)合行政體制改革、編制制度改革最終實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分法制化。財(cái)政事權(quán)劃分只有橫向擴(kuò)到邊，縱向才能插到底，才能確保財(cái)政事權(quán)劃分過程中不漏項(xiàng)、不減項(xiàng)。

　　第二，依據(jù)財(cái)政事權(quán)范圍明確政府間支出責(zé)任。中央財(cái)政事權(quán)應(yīng)由中央承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。對(duì)中央與地方共同財(cái)政事權(quán)要區(qū)分情況劃分支出責(zé)任。體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全國統(tǒng)一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的事權(quán)，研究制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔(dān)支出責(zé)任。對(duì)受益范圍較廣、信息相對(duì)復(fù)雜的事權(quán)，在科學(xué)評(píng)估事權(quán)外溢程度的基礎(chǔ)上，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。對(duì)中央和地方有各自機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的事權(quán)，中央和地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。對(duì)中央承擔(dān)監(jiān)督管理、出臺(tái)規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，地方承擔(dān)具體執(zhí)行等職責(zé)的事權(quán)，中央與地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)省以下財(cái)政事權(quán)劃分、財(cái)政體制及基層政府財(cái)力狀況，合理確定省以下各級(jí)政府的支出責(zé)任，避免將過多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)。

　　第三，根據(jù)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，相應(yīng)調(diào)整中央與地方政府間收入?，F(xiàn)階段一般公共預(yù)算中中央收入占比45%，而中央本級(jí)支出占比只有15%左右，明顯低于西方發(fā)達(dá)國家，也低于發(fā)展中大國的中央政府本級(jí)支出占比。與此相對(duì)應(yīng)，我國環(huán)境監(jiān)測(cè)與保護(hù)、戰(zhàn)略性資源使用與監(jiān)管等應(yīng)由中央承擔(dān)支出責(zé)任的財(cái)政事權(quán)沒有完全上劃中央，一些具有統(tǒng)籌、均等特征的中央與地方共同事權(quán)也呈逐級(jí)下沉趨勢(shì)，這明顯阻礙了中央政府宏觀管理職能的有效發(fā)揮。建議上移部分事權(quán)的執(zhí)行權(quán)，設(shè)定中央本級(jí)支出占比40%作為改革目標(biāo)值。在本輪財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革過程中，應(yīng)該把已經(jīng)明確具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全國性等基本公共服務(wù)的支出責(zé)任盡快上劃中央政府，把義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化等中央與地方共同承擔(dān)事權(quán)的支出責(zé)任重心適度上移，增加中央支出責(zé)任的同時(shí)，適當(dāng)調(diào)整省以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分格局，扭轉(zhuǎn)縣級(jí)財(cái)力與支出責(zé)任不匹配狀況。

　　第四，完善轉(zhuǎn)移支付制度。在事權(quán)劃分清晰，支出責(zé)任層次上移，收入劃分逐步完善的基礎(chǔ)上，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，建立中國特色的轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)逐步減少轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，清理規(guī)范中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付。

　　04 加快推進(jìn)各領(lǐng)域體制改革

　　合理的中央與地方財(cái)政關(guān)系、先進(jìn)的預(yù)算制度、優(yōu)化的稅收制度要在國家治理中協(xié)同地發(fā)揮作用，需要與之相適應(yīng)的體制機(jī)制。

　　大部分改革都不可能由一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)來完成，教育財(cái)政改革需要教育部門和財(cái)政部門共同推進(jìn)，科技財(cái)政改革不僅需要科技部門、財(cái)政部門參與，還需要很多其他部門的參與;央地財(cái)政關(guān)系改革絕不是財(cái)政部門能推動(dòng)的，它需要中央與各級(jí)地方政府、各政府部門的聯(lián)動(dòng);預(yù)算管理改革更是涉及作為預(yù)算部門(單位)的所有政府部門與單位。如果“各掃門前雪”，各部門推動(dòng)本領(lǐng)域的改革，就會(huì)使改革五花八門、參差不齊、前后不搭，最終使改革流于形式。新時(shí)代的財(cái)政改革應(yīng)當(dāng)打破財(cái)政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)、政府部門之間的壁壘，在明確牽頭單位的同時(shí)，讓相關(guān)部門與單位都參與進(jìn)來。

　　財(cái)稅體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜性高、難度大的系統(tǒng)改革，現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建著眼于夯實(shí)國家治理的基礎(chǔ)與支柱，更需要從國家層面統(tǒng)籌推進(jìn)。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是我們?nèi)〉弥袊厣鐣?huì)主義革命與建設(shè)勝利的重要法寶。財(cái)稅體制改革要把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能，也離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。建議發(fā)揮黨在財(cái)稅體制改革中統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，在中央層面，基于現(xiàn)有的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)及其辦公室，組建新的中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，賦予其統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅體制改革、現(xiàn)代財(cái)政制度與政策制定的職責(zé)，同時(shí)建立跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，為改革的落實(shí)提供有利保障。

　　05 促進(jìn)財(cái)政政策轉(zhuǎn)型升級(jí)

　　一是突出政策管理。政府各部門都是政府的一部分，相當(dāng)于一部車，如果部門間不協(xié)調(diào)，一個(gè)部門踩油門、一個(gè)部門踩剎車，就容易出事故。公共風(fēng)險(xiǎn)的成因比較復(fù)雜，與各個(gè)政府部門履行職責(zé)范圍內(nèi)的公共責(zé)任有關(guān)，而部分公共風(fēng)險(xiǎn)涉及面較廣，可能涉及多個(gè)部門的職責(zé)，有的部門“踩剎車”、有的“踩油門”的情況下，就會(huì)加劇公共風(fēng)險(xiǎn)。

　　這就需要公共財(cái)政以政策和資金為線索，統(tǒng)籌和協(xié)同各部門的公共政策。“財(cái)務(wù)”與“財(cái)政”一字之差，內(nèi)涵大為不同，前者重收支，后者重政策?，F(xiàn)行財(cái)政管理過于關(guān)注收支管理，更像是政府的“財(cái)務(wù)”，“為國理政”的功能發(fā)揮受限。為此，基于現(xiàn)代財(cái)政制度目標(biāo)的改革，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)弱化微觀層面的收支管理，強(qiáng)化宏觀層面的政策管理，更好地體現(xiàn)和發(fā)揮國家治理基礎(chǔ)與支柱的作用。

　　二是注重利益調(diào)節(jié)。如果說改革開放初期我國面臨的最大公共風(fēng)險(xiǎn)是生存危機(jī)，財(cái)政改革要圍繞解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力、滿足人民群眾基本的物質(zhì)文化需要而展開的話，在新時(shí)代生產(chǎn)力水平顯著提高、社會(huì)生產(chǎn)能力很多方面進(jìn)入世界前列的情況下，財(cái)政改革的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所變化。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低，就要追求經(jīng)濟(jì)增長的速度，盡快做大蛋糕，財(cái)政政策就要重點(diǎn)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量，通過擴(kuò)大投資、促進(jìn)消費(fèi)和出口，以“三駕馬車”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

　　新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平顯著提高，已進(jìn)入中等收入國家行列，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分成為了新的社會(huì)主要矛盾的主要方面，僅靠財(cái)政政策的總量調(diào)節(jié)，難以解決發(fā)展不平衡和不充分的問題。解決區(qū)域、城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡，減少群體間的收入分配差距，讓貧困群體整體脫貧，都需要政府在利益平衡方面做出抉擇，這需要作為國家治理基礎(chǔ)與重要支柱的財(cái)政發(fā)揮好再分配職能，在政策、資源、資金分配方面，適當(dāng)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平偏低的地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)和低收入群體傾斜。

　　三是轉(zhuǎn)向綜合平衡。風(fēng)險(xiǎn)管理本質(zhì)上是一種權(quán)衡。風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)消失，只能夠分散、轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化。風(fēng)險(xiǎn)也遵守一種“守恒定律”，某個(gè)個(gè)體或領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)減少了，不是風(fēng)險(xiǎn)憑空消失了，而是轉(zhuǎn)向了其他個(gè)體或領(lǐng)域。企業(yè)在通過金融創(chuàng)新化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，這種風(fēng)險(xiǎn)不是消失了，而是轉(zhuǎn)化成了公共風(fēng)險(xiǎn)，而這種公共風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，由于其公共性，它的影響遠(yuǎn)比個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)更大;居民通過社會(huì)保障體系化解個(gè)人不確定性風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)也不是消失，而是轉(zhuǎn)化成了公共風(fēng)險(xiǎn);通過防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)措施，我們也不是把風(fēng)險(xiǎn)消除了，而是把這一風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化為其他領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)了。把風(fēng)險(xiǎn)管理融入財(cái)政改革之中，就是要充分發(fā)揮財(cái)政的“平衡”功能。

　　改革開放以來，我國的財(cái)政改革主要是圍繞“分利”進(jìn)行的，一方面通過放權(quán)讓利，使企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體，另一方面通過分權(quán)激勵(lì)，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，這一改革路徑切中了當(dāng)時(shí)的社會(huì)主要矛盾，通過解放和發(fā)展生產(chǎn)力，大大提高了人民生活水平。然而在發(fā)展不平衡和不充分成為社會(huì)主要矛盾的條件下，再遵循“分利”的財(cái)政改革路徑，無助于解決新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾，甚至?xí)?dǎo)致矛盾激化的風(fēng)險(xiǎn)。因此，新時(shí)代的財(cái)政改革應(yīng)當(dāng)從“分利”向“平衡”轉(zhuǎn)變，通過財(cái)政政策的安排，平衡區(qū)域間、城市間、市場(chǎng)主體間的利益，實(shí)現(xiàn)更加平衡、更加充分、更加全面的發(fā)展。

　　(本文摘編自深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院《2019中國改革報(bào)告》之財(cái)稅體制改革篇。)