新聞背景

　　由監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、審計(jì)署共同頒布的《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》，８月１日起施行。

　　規(guī)定解釋說(shuō)，本規(guī)定所稱津貼補(bǔ)貼包括國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補(bǔ)貼和工作性津貼、生活性補(bǔ)貼、離退休人員補(bǔ)貼、改革性補(bǔ)貼以及獎(jiǎng)金、實(shí)物、有價(jià)證券等。

　　規(guī)定明確，有“超標(biāo)準(zhǔn)繳存住房公積金”、“以有價(jià)證券、支付憑證、商業(yè)預(yù)付卡、實(shí)物等形式發(fā)放津貼補(bǔ)貼”等12種行為之一的，將給予警告處分；情節(jié)較重的，給予記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級(jí)或者撤職處分。

　　職能部門(mén)、富裕地區(qū)、創(chuàng)收事業(yè)單位是重災(zāi)區(qū)

　　“津貼補(bǔ)貼亂象”直擊

　　近年來(lái)，中央加強(qiáng)了“小金庫(kù)”清理以及違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼查處工作，但違反規(guī)定敢于觸碰“紅線”者仍屢見(jiàn)不鮮。

　?。玻埃保衬辏对?，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大常委會(huì)作２０１２年度審計(jì)報(bào)告時(shí)說(shuō)，對(duì)５３戶中央骨干企業(yè)的審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)違規(guī)發(fā)放補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)等達(dá)到５．５７億元。

　　記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，職能部門(mén)、富裕地區(qū)、創(chuàng)收事業(yè)單位是“津貼補(bǔ)貼亂象”的重災(zāi)區(qū)。

　　職能部門(mén)易濫發(fā)

　　記者在調(diào)研中了解到，職能部門(mén)分配公共資源的權(quán)力較大，獲取更多津貼補(bǔ)貼的可能性就比較大，而提供公益服務(wù)為主的部門(mén)濫發(fā)津貼補(bǔ)貼的幾率則小得多。

　　當(dāng)前，我國(guó)公務(wù)員工資由職務(wù)工資、級(jí)別工資、津貼（包括地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、特殊崗位津貼等）和獎(jiǎng)金等構(gòu)成。其中，前兩項(xiàng)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央和地方財(cái)政支付，已于２００６年開(kāi)始執(zhí)行；后兩方面則主要由地方財(cái)政支付，目前尚未規(guī)范執(zhí)行到位。

　　在實(shí)際操作中，津貼補(bǔ)貼資金來(lái)源除地方財(cái)政資金外，還有一些部門(mén)的自有資金，如行政事業(yè)性收費(fèi)等。因此，津貼補(bǔ)貼亂象往往出現(xiàn)在擁有審批權(quán)、征收權(quán)、罰沒(méi)權(quán)的部門(mén)。

　　對(duì)于這種現(xiàn)象，不但群眾意見(jiàn)很大，公務(wù)員群體內(nèi)部的意見(jiàn)也很大——明明在同一個(gè)地區(qū)，不同部門(mén)收入差距很大，甚至相同部門(mén)不同單位、不同崗位收入差距也很大。

　　“舉個(gè)最簡(jiǎn)單的例子，很多機(jī)關(guān)都有食堂，價(jià)格相仿，但品質(zhì)卻相差很大。”中央黨校一位不愿透露姓名的教授說(shuō)，“對(duì)此坐視不理，等于變相鼓勵(lì)‘尋租’。這種現(xiàn)象不解決，某些‘政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、部門(mén)利益?zhèn)€人化’的傾向就會(huì)愈演愈烈。”

　　富裕地區(qū)易多發(fā)

　　首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授楊河清對(duì)記者說(shuō)，２００６年，我國(guó)開(kāi)始對(duì)中央機(jī)關(guān)、各省市津貼補(bǔ)貼發(fā)放進(jìn)行清理規(guī)范，濫發(fā)津貼補(bǔ)貼現(xiàn)象曾經(jīng)一度好轉(zhuǎn)。

　　“近年來(lái)，公務(wù)員工資一直沒(méi)有進(jìn)行調(diào)整，發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力相對(duì)雄厚，自行增加了一些津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目。”這位專(zhuān)家說(shuō)，“這導(dǎo)致地區(qū)間收入不合理差距有所拉大。”

　　有調(diào)查顯示，某機(jī)關(guān)單位僅通訊費(fèi)就設(shè)置了“住宅公務(wù)電話包干費(fèi)”、“無(wú)線通訊工具補(bǔ)貼”、“通訊補(bǔ)貼”、“特殊通訊費(fèi)”4個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目。

　　“通訊費(fèi)、電話費(fèi)、生活補(bǔ)貼、崗位津貼等名稱各異、花樣繁多的津貼補(bǔ)貼這一兩年在一些富裕地區(qū)層出不窮。”楊河清說(shuō)，“這客觀上拉大了與艱苦地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、基層公務(wù)員的收入差距，很不公平。”

　　還有一種現(xiàn)象值得回味，由于省財(cái)政、市財(cái)政、區(qū)縣財(cái)政情況不同，在一些發(fā)達(dá)省份，某些在區(qū)縣工作的公務(wù)員能夠享受從國(guó)家到區(qū)縣的多級(jí)津貼補(bǔ)貼，收入反而比在市級(jí)工作的公務(wù)員高，而市級(jí)公務(wù)員又比在省級(jí)單位工作的公務(wù)員收入高。

　　創(chuàng)收事業(yè)單位更易發(fā)

　　記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，與機(jī)關(guān)相比，一些能夠創(chuàng)收的事業(yè)單位在津貼補(bǔ)貼發(fā)放上有過(guò)之而無(wú)不及。其中，群眾意見(jiàn)最大的是那些壟斷部分資源、行使某些職權(quán)而又被劃為事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)。

　　深圳市租賃中心這一處級(jí)事業(yè)單位的“史上最牛工資”曾引起廣泛關(guān)注，審計(jì)結(jié)果則證實(shí)這家單位人均工資３０余萬(wàn)元、最高工資７４萬(wàn)元并非“浮云”。

　　“有的事業(yè)單位是借公共資源肥了自己的口袋，更為重要的是我國(guó)法律法規(guī)對(duì)于事業(yè)單位的創(chuàng)收哪些該上繳、哪些可自行發(fā)放沒(méi)有明確的規(guī)定。”楊河清說(shuō)。

　　中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼薪酬專(zhuān)業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)蘇海南說(shuō)，針對(duì)津貼補(bǔ)貼亂象，我國(guó)要盡快調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資結(jié)構(gòu)，規(guī)范各地自行發(fā)放的津貼補(bǔ)貼，加快健全地區(qū)附加津貼制度，平衡地區(qū)之間公務(wù)員的收入水平，建立職務(wù)與職級(jí)并行的制度。

　　專(zhuān)家建議結(jié)合工資收入分配制度整體改革推進(jìn)

　　實(shí)現(xiàn)公務(wù)員“陽(yáng)光工資”

　　對(duì)于８月１日起施行《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》，專(zhuān)家普遍認(rèn)為，規(guī)定的出臺(tái)把黨內(nèi)規(guī)定轉(zhuǎn)化為政府規(guī)章，進(jìn)一步增強(qiáng)了約束力，對(duì)違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為敲響了警鐘，建議加大執(zhí)行力度，切實(shí)給違規(guī)者戴上“緊箍”。

　　違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼未得到較好治理

　　“國(guó)家從設(shè)置公務(wù)員制度以來(lái)，就在強(qiáng)調(diào)禁止違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)也有類(lèi)似規(guī)定，但都沒(méi)有得到很好執(zhí)行，違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為并未得到較好治理。”國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家說(shuō)。

　　２００９年中央紀(jì)委發(fā)布《設(shè)立“小金庫(kù)”和使用“小金庫(kù)”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》，２０１２年３月印發(fā)《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》，以及２０１３年２月下發(fā)的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)的通知》，都對(duì)違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼等行為作出禁止性和處分性規(guī)定。

　　“問(wèn)題沒(méi)有得到較好治理，原因就在于違規(guī)成本太低，一些機(jī)關(guān)單位財(cái)務(wù)制度不公開(kāi)不透明，缺乏有效監(jiān)督。”竹立家在調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，去年有近6億元的財(cái)政資金在體制外循環(huán)，一些機(jī)關(guān)單位的“一把手”把這些資金放在“小金庫(kù)”里使用，怎么使用領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，非預(yù)算運(yùn)行管理。

　　中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯認(rèn)為，這些“隱性福利”要么拿公共財(cái)政資金發(fā)福利，增加納稅人負(fù)擔(dān)；要么拿預(yù)算外資金發(fā)放，以權(quán)謀私，已經(jīng)成為“腐敗福利”或者“隱性腐敗”。

　　規(guī)定出臺(tái)有利于治理違規(guī)發(fā)放

　　四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)定，明確了津貼補(bǔ)貼的范圍。

　　“這是一個(gè)很廣泛的定義，適用對(duì)象上具有高度的周全性、概括性，有利于整治以各種各樣名目發(fā)放的津貼補(bǔ)貼或福利好處。”中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)博士龍鳳釗對(duì)記者說(shuō)。

　　規(guī)定列舉的責(zé)任范圍，不僅將行政機(jī)關(guān)公務(wù)員納入，也把法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中參照公務(wù)員管理的工作人員納入進(jìn)來(lái)。

　　“現(xiàn)實(shí)中，很多有‘創(chuàng)收效益’的事業(yè)單位，違規(guī)發(fā)放情況與行政機(jī)關(guān)相比有過(guò)之而無(wú)不及。本規(guī)定將此納入，有利于治理事業(yè)單位中的這一問(wèn)題。”龍鳳釗說(shuō)。

　　竹立家認(rèn)為，規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)很好，但從處分力度來(lái)講，還是偏輕。“很多紀(jì)律處分以及行政處分對(duì)一些違規(guī)者來(lái)講，起不了多大作用。尤其像‘以發(fā)放津貼補(bǔ)貼的形式，變相將國(guó)有資產(chǎn)集體私分給個(gè)人’的行為，觸犯法律的必須移交司法機(jī)關(guān)處理，不能僅僅停留在行政處分層面一罰了之。”竹立家說(shuō)。

　　專(zhuān)家擔(dān)心實(shí)施有難度建議加大執(zhí)行力

　　“規(guī)定涉及的面很廣，有很強(qiáng)的概括性，立意也是很好的，但實(shí)施起來(lái)會(huì)有一定的難度。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所憲法、行政法研究室主任周漢華坦言。

　　他認(rèn)為，從體制機(jī)制上講，公務(wù)員工資收入構(gòu)成薪酬體系當(dāng)中工資占較小部分，很大部分是各種津貼補(bǔ)貼，這就對(duì)一些津貼補(bǔ)貼的發(fā)放是否違規(guī)難以確定。這種薪酬體系歷時(shí)較長(zhǎng)，現(xiàn)象比較普遍，很多情況下被認(rèn)為是約定俗成的東西。

　　“由于公務(wù)員工資制度不合理，存在總體收入偏低，部門(mén)、地區(qū)、職位實(shí)際收入差別較大的情況，所以，通過(guò)一些雖然違規(guī)但卻有合理性、必要性的津貼補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)，實(shí)際上獲得了人們的一定理解和支持。因此規(guī)定需要結(jié)合工資收入分配制度的整體改革，在目前情況下，也只能以部門(mén)規(guī)章的形式做試驗(yàn)性推進(jìn)。”周漢華說(shuō)。

　　周漢華指出，規(guī)范政府部門(mén)的政策法規(guī)很多，關(guān)鍵要看執(zhí)行。治理違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，需要實(shí)現(xiàn)公務(wù)員陽(yáng)光工資，改變收入構(gòu)成，讓津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目越來(lái)越少，簡(jiǎn)化收入構(gòu)成項(xiàng)目。另外，規(guī)定的出臺(tái)還需要配套系統(tǒng)的細(xì)則，防止出現(xiàn)漏洞。