鄉(xiāng)村發(fā)展與宅基地制度改革的關聯(lián)

制度總是在向前發(fā)展變化，通過總結和吸取歷史教訓，能夠以史為鑒，明得失、知興替，從而更好地開展制度設計。同時，制度變遷一旦進入某一路徑，由于改變成本、發(fā)展慣性等諸多原因，在很大程度上將對這一路徑產(chǎn)生依賴，并在這一過程中不斷自我強化這種路徑依賴。

1、鄉(xiāng)村集體經(jīng)營轉型：農(nóng)戶擁有所有權，宅基地自由流動 (1949～1962年)

自1949年新中國成立后，在“農(nóng)村支持城市”的總體思路下，農(nóng)村地區(qū)進行了深入的土地改革，互助組、初級農(nóng)業(yè)合作社和高級農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村社會的組織形式相繼出現(xiàn)，農(nóng)村土地從起初的農(nóng)民個體經(jīng)營逐漸發(fā)展到收歸集體經(jīng)營。1950年頒布的《土地改革法》規(guī)定農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有，宅基地所有權與使用權集于一體， 農(nóng)戶以房契作為產(chǎn)權憑證，可以自由轉讓、買賣以及抵押宅基地。1954年《中華人民共和國憲法》明確列示，農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地的所有權受到國家強制力捍衛(wèi)，私有財產(chǎn)沿襲繼承同樣受到國家的認可和保護。這一時期，為了提升農(nóng)民的自我價值、勞動熱情和集體認可，農(nóng)民擁有宅基地以及房屋等生活資料的完整產(chǎn)權，宅基地可以自由流動。

2、鄉(xiāng)村公社化發(fā)展：宅基地所有權集體化，使用權首次被提出 (1962～1978年)

經(jīng)歷3年自然災害和經(jīng)濟困難時期之后，國家于1961年開始針對農(nóng)村政策予以調(diào)整，農(nóng)村產(chǎn)權由私有化轉變?yōu)榧w所有，除農(nóng)民生活所用日用品外，其他所有財產(chǎn)都屬于共有財產(chǎn)。1962年頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例》明確了“三級所有、隊為基礎”的農(nóng)村土地集體所有制，其中規(guī)定宅基地不準出租和買賣，社員有買賣或者租賃房屋的權利。1963年《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》明確了農(nóng)村宅基地“地隨房走”的交易模式，農(nóng)民對宅基地的所有權轉變?yōu)槭褂脵啵?/span> 首次使用了“宅基地使用權”概念，其核心邏輯在于維護集體所有制，保障集體經(jīng)濟組織成員基本居住需求。

3、鄉(xiāng)村經(jīng)濟重塑發(fā)展：宅基地“一戶一宅”無償取得，使用權主體寬泛 (1978～1998年)

改革開放后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為代表的鄉(xiāng)村改革極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民自主經(jīng)營和合理利用土地熱情。1983年“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式開始取代“政社合一”模式。“一號文件”持續(xù)將農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題作為重點，要求逐步破除鄉(xiāng)村發(fā)展的障礙，隨后我國掀起市場化發(fā)展浪潮，基本建立了農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體系，鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展使得農(nóng)民有了更高的居住訴求和流轉收益需求，然而利益導向下農(nóng)村宅基地使用管理問題變得日益復雜。1982年，國務院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》, 第十二條規(guī)定：集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房用地的面積標準，由縣級人民政府參照當?shù)爻擎?zhèn)居民的平均居住水平作出規(guī)定。這說明集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)戶口可通過申請、審批程序無償取得宅基地的使用權。同時，國家為了解決農(nóng)村粗放式使用建設用地的資源配置問題，于1990年下發(fā)了《國務院批轉國家土地管理局關于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》, 首次提出進行農(nóng)村宅基地有償使用試點，并在1997年明確農(nóng)村居民每戶只能“一戶一宅”且不超過限定標準，多出的宅基地依法收歸集體所有。1998年，《土地管理法》修訂，將農(nóng)村“一戶一宅”原則列入其中。

4、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設發(fā)展：宅基地隱性流轉無序，城鎮(zhèn)居民禁購宅基地 (1998～2017年)

這一時期，國家持續(xù)關注“三農(nóng)”問題，從2004年開始，我國政府更是連續(xù)發(fā)布以“三農(nóng)”為主體的“一號文件”, 通過新農(nóng)村建設和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，有效解決了制約鄉(xiāng)村發(fā)展的部分問題，逐步實現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。然而，這一階段的鄉(xiāng)村發(fā)展模式設計仍然多基于城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，導致鄉(xiāng)村仍然是城市附庸，使得鄉(xiāng)村人口流失、宅基地閑置狀況愈演愈烈。同時，農(nóng)民通過宅基地隱性流轉和自發(fā)建設“小產(chǎn)權房”等形式迫切要求分享快速城鎮(zhèn)化帶來的高額土地增值收益，引發(fā)了農(nóng)民失房、違法違建、粗放無序和小產(chǎn)權房等一系列問題。因此，1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》首次明確禁止城市居民購買農(nóng)村住宅，并在2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中再次明確禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。“一刀切”的流轉限制的核心在于防止宅基地使用無序和管理困難，但也切斷了宅基地從福利保障轉化為顯化財產(chǎn)的通道。在后續(xù)實踐中，我國開始探索放活宅基地使用權的可能，2007年《物權法》恢復了宅基地用益物權的法律地位；《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求改革完善農(nóng)村宅基地制度。

5、鄉(xiāng)村振興發(fā)展：分離所有權、資格權和使用權， 以“三權分置”提供制度供給 (2017年至今)

針對當前存在的鄉(xiāng)村發(fā)展問題和社會主要矛盾轉變的事實，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，標志著我國鄉(xiāng)村發(fā)展進入了全新階段，已然從城市附庸轉為優(yōu)先發(fā)展。以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕為總要求的鄉(xiāng)村振興， 強調(diào)基本居住福祉和財產(chǎn)權利顯化的有機均衡?！吨泄仓醒?、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權’分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”。其基本邏輯是既要以所有權堅持公有制，又要以資格權突出體現(xiàn)保障屬性，更要以使用權彰顯財產(chǎn)屬性，最終實現(xiàn)以此平衡居住保障和財產(chǎn)顯化，以切實成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度性供給保障。

作者：嚴金明，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長、長江學者特聘教授、博士生導師；迪力沙提，中國人民大學公共管理學院博士研究生；夏方舟， 中國人民大學公共管理學院講師。