如何在行政處罰中真正體現(xiàn)“執(zhí)法為民”，既提高效率又增加溫度?

　　行政處罰法既要保障、又要監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，既要維護公共利益和社會秩序，又要保護公民、法人或者其他組織的合法權益。此次修訂秉持執(zhí)法為民理念，重點突顯教育功能。一是明確教育和處罰相結合原則。行政處罰法規(guī)定，實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。這表明，執(zhí)法機關不能為了處罰而處罰，處罰的目的是為了讓公民、法人或者其他組織自覺守法。二是嚴格要求執(zhí)法人員公正文明執(zhí)法。行政處罰法規(guī)定，行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。執(zhí)法人員應當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權益。這一規(guī)定強調(diào)文明執(zhí)法，著力保護公民、法人或者其他組織的合法權益。三是確立輕微不罰、初次不罰、無錯不罰制度。輕微不罰，是指對于“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”;初次不罰，是指“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”;無錯不罰，是指“當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。這三種“不罰”，都是為了突出教育功能，通過教育實現(xiàn)法治目的。四是當事人履行處罰決定經(jīng)濟上有困難的，可以變通履行。行政處罰法增加規(guī)定，當事人確有經(jīng)濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當事人申請和行政機關批準，可以暫緩或者分期繳納。

　　上述修改內(nèi)容，要求執(zhí)法機關及執(zhí)法人員要深刻領會行政處罰法的立法宗旨，防止把“嚴格執(zhí)法”等同于“從嚴處罰”，依法實施輕微不罰、初次不罰、無錯不罰制度，切實提高依法執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的水平。

　　如何在行政處罰中貫徹“處罰法定”原則，不讓任何行政處罰行為游離于法律的約束之外?

　　“處罰法定”是行政處罰法所確立的首個法治原則，指行政處罰必須依法設定和依法實施。這次修訂明確了“行政處罰”的定義，即行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。這就是說，只要為了制裁當事人的違法行為，要求他承受減損權益或者增加義務的不利后果，就屬于行政處罰，而不論在名稱上是否標有“行政處罰”。這就全面準確地把握住了“行政處罰”的內(nèi)涵與外延，真正把握住了“行政處罰”的法律特征。而且，根據(jù)新修訂行政處罰法的規(guī)定，如果要在常規(guī)性處罰手段，即警告、通報批評、罰款、沒收、暫扣許可證件等12種之外增加新的處罰手段，就必須有法律、行政法規(guī)的依據(jù)。這就有效地防止和阻卻了對行政處罰的“亂設亂罰”現(xiàn)象。

　　執(zhí)法機關及執(zhí)法人員一定要遵循處罰法定原則，真正把握行政處罰的法律特征，防止和杜絕亂設處罰，決不讓“名為教育實為處罰”的懲罰手段游離于行政處罰法之外。

　　如何在行政處罰中讓行政執(zhí)法程序制度真正落地，保證行政處罰的合法性和適當性?

　　這次行政處罰法的修訂，在保留原有的4項程序制度(事先告知制度、聽證制度、重大處罰集體討論和權利救濟制度)的基礎上，增設了3項行政執(zhí)法程序制度，即執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度。

　　行政執(zhí)法公示制度，是要求執(zhí)法機關依法及時主動向社會公開有關行政執(zhí)法信息，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要主動表明身份，接受社會監(jiān)督的程序制度。執(zhí)法全過程記錄制度，是要求通過文字、音像等記錄方式，對行政執(zhí)法行為進行記錄并歸檔，實現(xiàn)全過程留痕和可回溯管理制度。這是調(diào)查取證階段必須遵循的制度。重大執(zhí)法決定法制審核制度，是要求執(zhí)法機關在作出重大執(zhí)法決定之前，必須進行法制審核的程序制度。未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。新修訂的行政處罰法將重大復雜的，較大范圍內(nèi)的行政處罰案件納入到法制審核之中，為行政處罰決定的合法性設立了最后一道屏障。

　　面對行政處罰法修訂所增加的3項執(zhí)法制度，執(zhí)法機關及執(zhí)法人員應當及時做好各項準備，保證這3項制度從新修訂的行政處罰法生效之日起真正落地。

　　如何在行政處罰中適度擴大行政處罰的設定權，既激發(fā)行政和地方在國家治理中的作用，又防止行政處罰的濫設濫罰?

　　行政處罰必須依法設定，接著才是依法實施。依法設定是依法實施的前提和基礎。原行政處罰法規(guī)定，行政處罰必須由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設定，并對它們之間的設定權限作了劃分。這樣規(guī)定的目的主要是限制法規(guī)和規(guī)章隨意設定行政處罰，防止侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益。但是這一規(guī)定對地方性法規(guī)的限制過于嚴格，不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用。這次修訂，對行政法規(guī)和地方性法規(guī)的設定權作了適度擴大，以增強行政處罰制度的活力。如第11條第3款規(guī)定，法律對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實施法律，可以補充設定行政處罰。同時第12條第3款規(guī)定，法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設定行政處罰。

　　這里增加了行政法規(guī)對法律、地方性法規(guī)對法律和行政法規(guī)的補充設定權。同時，為了防止行政法規(guī)和地方性法規(guī)超越職權濫設行政處罰侵害行政管理相對人的合法權益，新修訂的行政處罰法還規(guī)定：行政法規(guī)和地方性法規(guī)擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況。

　　隨著新修訂的行政處罰法的實施，行政法規(guī)和地方性法規(guī)對行政處罰的設定權已得到一定程度的放大。但是，有關部門一定要認識到：行政處罰設定權的“放大”，不等于對行政處罰設定權的“放開”，更不是對行政處罰設定權的“放任”。有關部門一定要把握住行政法規(guī)對法律、地方性法規(guī)對法律和行政法規(guī)補充設定權的條件和程序。

　　如何在行政處罰中相對集中和適度下放行政處罰權，不因集中而過度處罰，不因放權使處罰失控，激化矛盾?

　　推進交叉領域的綜合執(zhí)法，是行政執(zhí)法體制改革的方向之一，這次行政處罰法修訂也體現(xiàn)了這一點，增設規(guī)定“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農(nóng)業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權”。在上述領域新建綜合執(zhí)法組織，將相對集中行政處罰權。

　　另外，行政處罰實施權向基層延伸，推動了執(zhí)法重心的下移。原行政處罰法規(guī)定，行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關實施，把處罰權限制在“縣級以上”。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處不享有行政處罰的實施權。但在實踐中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)人民政府、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處是最基層的政府機關，往往是最早、最直接發(fā)現(xiàn)違法行為的機關。如果它們一概沒有處罰權，會造成“看得見的管不著”和“管得著的看不見”的現(xiàn)象。這次修訂，將行政處罰權適度延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府和街道辦事處，就解決了這一矛盾。

　　新修訂的行政處罰法使行政處罰權得到了一定程度的集中和下放。對于執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員而言，決不能將處罰權集中理解為處罰加重;也不能把處罰權下放理解為處罰權放開。尤其是不能認為在新修訂的行政處罰法生效之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處就理所當然地具有行政處罰權了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處最終是否具有行政處罰權，還須依照法律規(guī)定，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的具體條件，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府酌情另行決定。對于依法承接下放處罰權的基層人民政府，提高其執(zhí)法人員的素質、能力、水平成為當務之急。

　　如何在行政處罰中應用電子技術手段，保證公民、法人和其他組織不因電子技術手段的“先進”而剝奪或限制其陳述、申辯和聽證等程序性權利?

　　新修訂的行政處罰法關注到對電子技術手段的引進和使用，確認了電子證據(jù)，并對電子證據(jù)的使用作出要求，規(guī)定電子證據(jù)必須公開、審核、合法，不得采用電子證據(jù)而限制或者變相限制當事人享有的陳述權、申辯權;確認了電子郵件等網(wǎng)絡形式送達處罰決定書;確認電子支付繳納罰款的有效性。確認電子技術手段在行政處罰中的應用，大大提高了行政處罰實施的效率，既方便行政機關的執(zhí)法，也方便人民群眾對行政處罰程序的參與。

　　但這同樣給執(zhí)法機關及執(zhí)法人員提出了新課題：一是如何確保電子技術監(jiān)控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點應當向社會公布;二是如何利用電子技術為當事人查詢、舉證、繳費等提供便利;三是如何防止因電子技術的采用而限制或者變相限制當事人陳述、申辯和聽證等程序性權利。為此，我們需要抓緊研究和制定有關配套制度。

　　(胡建淼專家工作室供稿)