黨的十八屆五中全會(huì)通過的“十三五”規(guī)劃建議提出，建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。而在我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域，群眾反映最強(qiáng)烈的不公平問題，就是養(yǎng)老金“多軌制”問題。那么，養(yǎng)老金“多軌制”到底是怎樣形成的，又該如何破解這一嚴(yán)重影響群體間權(quán)益平等乃至整個(gè)社會(huì)公平的問題呢？

　　養(yǎng)老金“多軌制”的歷史由來

　　“多軌制”的產(chǎn)生。養(yǎng)老金“多軌制”其實(shí)由來已久，始于建國(guó)初。新中國(guó)成立伊始國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位多數(shù)工作人員實(shí)行供給制，對(duì)其生、老、病、死、傷、殘等方面導(dǎo)致的生活困難都由組織出面通過供給解決。1950年《中央級(jí)直屬機(jī)關(guān)暫行供給標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的供給項(xiàng)目中就包括有老年優(yōu)待金等養(yǎng)老待遇。實(shí)行工資制改革后，國(guó)家有關(guān)部門陸續(xù)為國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員制訂了包括退休、生育、傷亡、病假等保障項(xiàng)目的實(shí)施辦法。1951年2月26日，政務(wù)院正式頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，開始為企業(yè)職工提供包括養(yǎng)老金補(bǔ)助費(fèi)等養(yǎng)老待遇在內(nèi)的勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)未就業(yè)居民和農(nóng)村居民都沒有被正式的養(yǎng)老制度安排所覆蓋。養(yǎng)老金“多軌制”的格局初步形成。1955年12月29日，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》《關(guān)于處理國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職、退休時(shí)計(jì)算工作年限的暫行規(guī)定》等一系列法規(guī)，正式建立了與勞動(dòng)保險(xiǎn)項(xiàng)目及保險(xiǎn)待遇基本相同、具體標(biāo)準(zhǔn)互有高低的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老制度，與勞動(dòng)保險(xiǎn)制度分開實(shí)施。

　　“多軌制”矛盾暫時(shí)得到緩解。1958年2月9日、3月7日，國(guó)務(wù)院分別頒布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》，放寬了退休、退職條件并適當(dāng)提高了待遇標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)營(yíng)企業(yè)、公私合營(yíng)企業(yè)與國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體的工人、職員退休和退職辦法合二為一。這兩個(gè)規(guī)定解決了企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休退職辦法中的矛盾，事實(shí)上暫時(shí)終結(jié)了城鎮(zhèn)就業(yè)人群間的養(yǎng)老金“雙軌制”，對(duì)當(dāng)時(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高生產(chǎn)和工作效率起到了積極作用。

　　“多軌制”格局的最終形成。1978年6月2日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》。這兩個(gè)辦法作為對(duì)1958年頒布的退休、退職辦法的全面修訂，將干部和工人的退休、退職制度重新分別作了規(guī)定，實(shí)際上又恢復(fù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員在養(yǎng)老金方面的“雙軌制”。

　　改革開放以后，我國(guó)人口老齡化問題凸顯，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式難以為繼。于是，從20世紀(jì)80年代中期開始，我國(guó)在城鎮(zhèn)進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探索，在農(nóng)村探索建立通過個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)貼籌資并實(shí)行個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累制的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(即“老農(nóng)?！?。到20世紀(jì)90年代中期，國(guó)務(wù)院按照“國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)”的原則為城鎮(zhèn)企業(yè)職工建立起了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老制度雖然在部分地區(qū)進(jìn)行過改革試點(diǎn)，但是，在全國(guó)范圍內(nèi)并未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；民政部主導(dǎo)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作成效也不大，后來陷入停滯。當(dāng)時(shí)，城鎮(zhèn)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未納入議事日程。

　　2009年，國(guó)務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，探索建立基于個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(即“新農(nóng)?！?，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式。2011年，國(guó)務(wù)院決定參照“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)方案中確立的制度架構(gòu)，開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。至此，養(yǎng)老金“多軌制”格局正式形成。其根本原因在于我國(guó)的各項(xiàng)養(yǎng)老金制度是針對(duì)不同群體分別先后建立的，在資金來源渠道、基金管理方式、待遇計(jì)發(fā)辦法等方面各不相同。制度碎片化嚴(yán)重，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部不同就業(yè)人群之間在養(yǎng)老金方面形成待遇鴻溝。

　　從多元最終走向一元

　　要想徹底消除養(yǎng)老金“多軌制”，根本出路還在于全面深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，推進(jìn)各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，最終走向一體化。筆者認(rèn)為，具體的路徑應(yīng)當(dāng)分成“兩步走”。

　　推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從多元到二元。具體的設(shè)想是到2020年我國(guó)全面建成小康社會(huì)時(shí)，將目前各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初步整合為“城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”兩種，使得養(yǎng)老金待遇差別自此之后將只存在于就業(yè)人群和非就業(yè)人群之間。

　　事實(shí)上，近兩年我國(guó)在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌方面已經(jīng)邁出實(shí)質(zhì)的步伐。一是2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從此城鄉(xiāng)居民之間在養(yǎng)老金待遇上相差很??；二是2015年1月國(guó)務(wù)院決定從2014年10月1日起為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行與企業(yè)職工相同的“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的制度模式，在籌資方式、基金管理、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法以及待遇調(diào)整機(jī)制等方面也都與后者相同。只是由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用，二者仍然屬于兩項(xiàng)不同的制度。工資制度以及繳費(fèi)基數(shù)構(gòu)成差異的存在，使得這兩項(xiàng)制度未來提供的基本養(yǎng)老金待遇依然會(huì)存在一定差異。因此，當(dāng)下所言的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，應(yīng)當(dāng)理解為盡可能推進(jìn)兩項(xiàng)制度如同“復(fù)線”般并行而非“并軌”同行，不存在將哪類群體并入其他群體的設(shè)計(jì)。

　　接下來，待到機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度調(diào)整完善到位后，應(yīng)進(jìn)一步將這兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌整合成為統(tǒng)一的城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從二元到一元。第二步的具體設(shè)想是到2049年新中國(guó)成立一百周年時(shí)，將都實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合制度架構(gòu)的城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步整合成普惠制國(guó)民養(yǎng)老金制度和差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度。

　　具體來說，設(shè)計(jì)中的普惠制國(guó)民養(yǎng)老金制度面向全體國(guó)民而建立，以各類雇主繳納的社會(huì)保險(xiǎn)稅以及國(guó)家一般稅收為資金來源，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的財(cái)務(wù)模式，提供相當(dāng)于社會(huì)平均工資40%左右的養(yǎng)老金，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)于全體國(guó)民的社會(huì)責(zé)任，旨在維護(hù)“底線公平”。

　　差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度則主要面向就業(yè)人群設(shè)立，由就業(yè)者個(gè)人按照自己工資的一定比例繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)來籌資，實(shí)行個(gè)人賬戶式完全積累的財(cái)務(wù)模式，多繳多得、長(zhǎng)繳多得，提供相當(dāng)于社會(huì)平均工資20%左右的養(yǎng)老金，旨在通過強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄拉平就業(yè)勞動(dòng)者一生中消費(fèi)支出的分布，補(bǔ)充部分老年收入。非就業(yè)人群可自愿選擇參加差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度。通過普惠制國(guó)民養(yǎng)老金制度和差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度將國(guó)民老年基本生活予以保障，既符合社會(huì)公平的要求，又能體現(xiàn)效率法則。■