稅收收入只是政府可支配收入的主要來源。除此之外，政府籌集資金還可通過非稅收入的途徑實現(xiàn)。財稅倫理學(xué)者姚軒鴿認(rèn)為，假設(shè)中國宏觀經(jīng)濟形勢短期內(nèi)不能明顯改觀，政府為了維持剛性的財政需求，便會選擇其它途徑與手段。以下是正文內(nèi)容：

　　任何政府要存在和持續(xù)，能為全社會和每個國民提供必要的公共產(chǎn)品是前提。但要提供必要的公共產(chǎn)品，必須籌集基本的公共產(chǎn)品生產(chǎn)資金。同時，必須公正平等地使用資金，提供高性價比的公共產(chǎn)品。

　　眾所周知，政府“開源”，通常無非兩種途徑，即稅收收入與非稅收入。因此，政府稅收收入與非稅收入各自及其總量的增速與規(guī)模，也就直接或間接地影響一個社會的文明進程與水平高低。

　　一、“開源”曾經(jīng)得心應(yīng)手的背后

　　1994年分稅制改革的第二年，筆者從高校調(diào)入稅務(wù)機關(guān)，因此有幸近距離觀察和親歷了二十多年的中國稅制改革。此間中國稅收收入連年高速增長，各級政府確實“不差錢”，這是不爭的事實。問題是，中國政府“開源”得心應(yīng)手的原因，除過宏觀經(jīng)濟形勢長期的歷史性向好之外，還有哪些被忽視的重要原因？我的觀察是，稅務(wù)機關(guān)征管能力幾乎不受限制的提升和提高是主因之一，主要表現(xiàn)在：

　　第一，稅務(wù)人員的構(gòu)成與綜合能力在不斷優(yōu)化和提高。就文化素質(zhì)而言，隨著新入行稅務(wù)公務(wù)員的日漸增多，稅務(wù)人員結(jié)構(gòu)在逐漸優(yōu)化，至少文化程度在逐年提高，逐步改變了招干錄入和部隊轉(zhuǎn)業(yè)干部占比較大的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)。而且，由于對稅務(wù)人員培訓(xùn)力度的加大，稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)一直在提升中。

　　稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)一直在提升中

　　第二，稅務(wù)征管模式在不斷創(chuàng)新和優(yōu)化。從1995年的“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”，即“30字”模式，到1997年“建立一個制度、四個體系”（即建立納稅人自行申報納稅制度、稅務(wù)機關(guān)和社會中介組織相結(jié)合的服務(wù)體系、以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托的管理監(jiān)控體系、人工與計算機結(jié)合的稽查體系、以征管功能為主的機構(gòu)設(shè)置體系）；再到2001年提出“科技加管理”，明確要求征管實現(xiàn)信息化與專業(yè)化；接著到2003年再在“30字”模式基礎(chǔ)上補充“強化管理”，最終正式確立為“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的“34字”征管模式，以及最近提出的“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”、國地稅征管機構(gòu)改革，還有2014年以來稅務(wù)機關(guān)全面推行的以績效考核為指揮棒的壓力型管理體制改革，和即將試點推行的“數(shù)字人事”管理創(chuàng)新，等等，都有助于全面提升稅務(wù)機關(guān)的征管能力與征管效率，比如稅源管理能力、稽查能力與納稅服務(wù)能力。

　　第三，征管手段在加速現(xiàn)代化。毋庸諱言，分稅制后不久，中國稅收征管就實現(xiàn)了征管方式從手工作業(yè)到計算機操作的轉(zhuǎn)變。特別是CTAIS系統(tǒng)和金稅一、二、三期工程的實施與運營，大幅提升了稅務(wù)機關(guān)的征稅能力，提高了稅務(wù)征管的效率。

　　自然，由于稅務(wù)人員知識結(jié)構(gòu)與綜合素質(zhì)的優(yōu)化與提升，征管模式的不斷創(chuàng)新，征管手段的快速現(xiàn)代化，等等，就從整體上提高了稅務(wù)機關(guān)的征管效率，從而大面積消減了征管漏洞，使得納稅者的逃稅機會越來越少，邏輯上，便會保證稅收收入增速的可持續(xù)提高，稅收收入總量的不斷擴大。

　　因此，如果再加上宏觀經(jīng)濟形勢的長期向好，地方政府對稅務(wù)機關(guān)獎勵性政策的利益誘導(dǎo)，以及分稅制改革時，政府根據(jù)當(dāng)時征管能力和財政需求所推導(dǎo)出的增值稅等稅種的高稅率所提供的“應(yīng)收盡收”法制空間，中國稅收長時期、高速增長也就成為邏輯的必然。

　　二、進一步“開源”的可能性與風(fēng)險

　　問題是，一旦宏觀經(jīng)濟形勢走弱，長期下行，甚至出現(xiàn)“斷崖式”危機，再加上財政公開透明、陽光工資，以及高層反腐力度的持續(xù)性加大，便使地方政府對稅務(wù)機關(guān)獎勵性政策的利益誘導(dǎo)力消減。而且，由于現(xiàn)行稅制可提供的“應(yīng)收盡收”法制空間越來越小，還有反腐敗、陽光工資后基層稅務(wù)人員中出現(xiàn)的懶政等新問題，稅務(wù)征管能力提升的空間將會越來越小，不可能繼續(xù)大幅度的提升。

　　眾所周知，2013年以來中國政府稅收收入增長開始減速，特別是伴隨宏觀經(jīng)濟形勢的日趨嚴(yán)峻，直接對稅務(wù)機關(guān)的征管能力和效率提出了新的挑戰(zhàn)與要求。

　　1993年7月23日，朱镕基在全國財政會議上首次正式提出分稅制的想法，一個多月后，分稅制改革的第一個方案出臺。

　　如果說1994年中國稅制改革的背景是機遇與風(fēng)險同在，但機遇大于風(fēng)險，風(fēng)險主要來源于政府內(nèi)部，即“兩個比重偏低”（中央財政收入占財政總收入比重偏低、中央財政收入占GDP的比重偏低），可通過分稅、分權(quán)、分機構(gòu)來化解的話，新一輪稅制改革所面臨的形勢或許同樣是機遇與風(fēng)險同在，但卻是風(fēng)險大于機遇。而且，風(fēng)險主要來源于政府外部，即新的“兩個比重偏低”（居民收入占國民收入的比重偏低，勞動報酬在初次分配中的比重偏低）。問題在于，要化解這些風(fēng)險，除過明確各級政府和部門的事權(quán)與財權(quán)，建立“閉環(huán)式”稅權(quán)監(jiān)督機制之外，更需要建立納稅人利益表達(dá)機制。因為，新一輪稅制改革面臨的根本挑戰(zhàn)在于：政府所提供公共產(chǎn)品的低性價比與合意性差。主要是所供非所需，或所供合意性很差。

　　因此，未來稅務(wù)機關(guān)將既面臨政府剛性財政需求的挑戰(zhàn)與壓力，也將面臨稅務(wù)征管能力與效率可提升空間的日漸減小，以及稅務(wù)人員隊伍原動力不足等新的問題。坦率地說，面對日益嚴(yán)峻的經(jīng)濟形勢，在績效考核、數(shù)字人事等新的內(nèi)部管理壓力，以及“一俊遮百丑”和隱形的“一票否決”稅務(wù)文化慣性簇?fù)硐?，稅?wù)機關(guān)及其各級主官，其理性自利的應(yīng)對方法：或許一是將績效考核的壓力向下傳導(dǎo)以自保；二是積極借用高新技術(shù)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”，以及國、地稅征管機構(gòu)改革，盡快提高各自信息管稅的能力與效率；三是不得不開玩“擊鼓傳花”的游戲，通過寅吃卯糧等收“過頭稅”的方式渡“難關(guān)”，躲過一時是一時。

　　而且，在這種大的嚴(yán)峻形勢下，各地稅務(wù)機關(guān)由于各自所轄地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，稅源豐裕程度的差異，以及稅務(wù)人員結(jié)構(gòu)與素質(zhì)能力的不同，征管現(xiàn)代化基礎(chǔ)的落差等因素，實際承受大相徑庭的壓力與挑戰(zhàn)，從而祭出形形式式的應(yīng)對措施。直言之，如果宏觀經(jīng)濟下行趨勢不能在短期內(nèi)有明顯改善的話，各地稅務(wù)機關(guān)都將或快或慢、或遲或早地遭遇空前嚴(yán)峻的組織收入的挑戰(zhàn)與壓力。

　　毋庸諱言，如果真是那樣，在現(xiàn)行稅收征管模式與壓力型稅務(wù)內(nèi)部管理模式下，稅務(wù)機關(guān)將不得不承受轉(zhuǎn)型社會所面臨的諸多系統(tǒng)性風(fēng)險。前車之鑒，不可不顧。英、法、美等國因為稅收引發(fā)大面積、系統(tǒng)性社會風(fēng)險的歷史教訓(xùn)，不能不記取。

　　當(dāng)然，政府也可通過非稅收入等途徑組織收入。事實上，近年來伴隨稅收收入增速的降低，中國政府非稅收入增速反而呈現(xiàn)高速增長的趨勢。以2015年為例，全國公共財政收入中非稅收入占到2.7萬億元，同口徑增長10.6%。即非稅收入同口徑增速高于稅收增速5.8個百分點，占一般公共預(yù)算收入的比重高達(dá)18%，比2010年提高了12個百分點。問題在于，非稅收入的增長，隨著時間的推移，其增比空間同樣會越來越小。

　　三、稅外“開源”的猜想

　　毋庸置疑，稅收收入只是政府可支配收入的主要來源。除此之外，政府籌集資金還可通過非稅收入的途徑實現(xiàn)。即是說，假設(shè)中國宏觀經(jīng)濟形勢短期內(nèi)不能明顯改觀，政府為了維持剛性的財政需求，便會選擇其它途徑與手段，比如繼續(xù)通過“鑄幣稅”，通過借債，通過財政補貼國有企業(yè)，保障增值稅的鏈條不斷等手段籌集資金。

　　問題是，如果選擇“鑄幣稅”一途籌集資金，將會引發(fā)長期惡性的通貨膨脹，這無異于“飲鴆止渴”，最終將會嚴(yán)重影響國家的匯率水平，打亂進出口秩序和金融秩序，大幅削弱財政政策和貨幣政策作用。同時也影響人民的收入和生活水平，導(dǎo)致國家競爭力下降，國際地位、聲譽受損等，從而將引發(fā)系統(tǒng)性的社會風(fēng)險。

　　如果選擇“借債籌集資金”一途籌集資金，公債負(fù)擔(dān)最終將落在納稅人頭上，由國民承擔(dān)。實際上，這是一種變相的征稅與稅收負(fù)擔(dān)，而且需要國民支付一定的利息。

　　如果選擇“財政補貼國有企業(yè)”一途籌集資金，將意味著允許國有企業(yè)的“癌變”細(xì)胞繼續(xù)擴散，阻滯市場經(jīng)濟體制的建立與完善，削弱市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，同時壓抑企業(yè)家群體的首創(chuàng)精神與創(chuàng)造潛能，大面積消減中國企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的原動力。

　　而且，如果選擇上述籌集公共資金的方式還意味著，徹底背離了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的初衷。因為真正的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，意在通過在“供給側(cè)”著力和發(fā)力，全面促進和保證整個社會供求關(guān)系的高位階動態(tài)平衡，從而提供“高性價比”的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品，最終增進全社會和每一個國民的福祉總量。具體說，旨在通過總量減稅、總體減速，消減普遍性、表層的納稅人“稅痛”；通過間接稅降比，直接稅增比，建構(gòu)“直接稅為主、間接稅為輔”稅制格局；通過財政透明、預(yù)算公開，建立財稅權(quán)力長效監(jiān)督機制，逐步解決征納稅人之間權(quán)利與義務(wù)分配不公的根本問題；通過擴大稅權(quán)民意基礎(chǔ)，建立利益表達(dá)協(xié)調(diào)機制，確立納稅人主導(dǎo)的稅制，等等。

　　當(dāng)然，在社會主義初級階段，由于財政權(quán)力缺乏“閉環(huán)式”監(jiān)督與制衡機制，為了維持國家機器的正常運轉(zhuǎn)，政府開源聚財?shù)氖侄谓^不至于上述列舉的幾種，很可能還有其它或隱或現(xiàn)的手段與方式，比如在開源的同時“節(jié)流”等等?！觯ň庉嬚恚豪畲蟀讖垖帲?/p>