近期3800萬(wàn)人中斷養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)這一問(wèn)題受到廣泛的關(guān)注。出現(xiàn)這一問(wèn)題的原因是復(fù)雜的，有經(jīng)濟(jì)的因素，也有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)和管理的因素。本期特邀兩位學(xué)者進(jìn)行分析，一起探討解決的辦法。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)“斷保”的制度性原因

　　中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍

　　“斷保”問(wèn)題的原因是復(fù)雜的，有經(jīng)濟(jì)的因素，也有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)和管理的因素。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋了兩類(lèi)人，一是企業(yè)職工，一是自雇者和靈活就業(yè)人員。如果是企業(yè)職工中斷繳費(fèi)，更多的是經(jīng)濟(jì)的因素引起的非自主放棄社保的行為?？赡苁且?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不好，企業(yè)不愿或不能為職工繳費(fèi)而使職工處于斷保狀態(tài)，這種情況多發(fā)生在微型企業(yè)、中小企業(yè)；可能是職工失業(yè)或轉(zhuǎn)換工作而暫時(shí)處于斷保狀態(tài)；也可能是農(nóng)民工返鄉(xiāng)處于斷?；蛘哂谰猛Ｖ估U費(fèi)狀態(tài)。如果是非企業(yè)職工參保人，他們的斷保原因也是多種情況，可能是收入中斷或者收入下降，沒(méi)有能力繳費(fèi)，也可能是滿足了制度要求的15年繳費(fèi)年限而停止繳費(fèi)，等待退休年齡的到來(lái)。

　　由于經(jīng)濟(jì)不佳引起的斷保是一個(gè)世界性的問(wèn)題，越是發(fā)展中國(guó)家，由于管理不善，這個(gè)問(wèn)題越是嚴(yán)重。在一些高收入國(guó)家，斷保也是一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。但是不可否認(rèn)，中國(guó)的斷保問(wèn)題在很大的程度上與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的安排和管理是有關(guān)聯(lián)的，是各參量相互作用的一個(gè)結(jié)果。在制度基本層面，用一句話形容就是高門(mén)檻進(jìn)，低門(mén)檻出。第一是費(fèi)率太高，負(fù)擔(dān)過(guò)重，這不僅是許多人不能參保的原因，也是斷保的原因之一。無(wú)論是企業(yè)和職工承擔(dān)的28%的費(fèi)率，還是非職工承擔(dān)的20%的費(fèi)率，都是很重的負(fù)擔(dān)，所以，十八屆三中全會(huì)提出要“適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率”。第二，15年繳費(fèi)年限是斷保的重要原因之一。我們?cè)噲D用一個(gè)制度覆蓋正式部門(mén)和非正式部門(mén)的勞動(dòng)者，高收入和低收入的勞動(dòng)者，這一安排不但導(dǎo)致了高費(fèi)率，還導(dǎo)致了一些其他的問(wèn)題，包括斷保問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)廣覆蓋，讓更多的低收入、非正規(guī)就業(yè)者參保，它必然降低參保和獲取養(yǎng)老金的資格條件，如繳費(fèi)基數(shù)過(guò)低、繳費(fèi)年限過(guò)短、退休年齡較低，等等，其中與“斷保”直接相關(guān)的是15年繳費(fèi)年限政策。中國(guó)勞保制度的退休要求是參加工作30年，而在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中大大降低了這一要求，部分滿足了繳費(fèi)年限要求的人口會(huì)放棄繼續(xù)繳費(fèi)。在制度管理層面，有兩個(gè)重要原因涉及斷保問(wèn)題，一是被討論多年的老話題，即養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度沒(méi)有真正建立起來(lái)，流動(dòng)的勞動(dòng)力養(yǎng)老權(quán)益受損，致使部分人口斷保，所以十八屆三中全會(huì)要求完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。二是許多地方不顧實(shí)際情況，將擴(kuò)大覆蓋面作為硬性指標(biāo)，將不具繳費(fèi)能力的人納入社保，雖然覆蓋率看上去更漂亮，同時(shí)短期收支平衡得以改善，但這種做法不僅會(huì)增加斷保人數(shù)，對(duì)制度的長(zhǎng)期收支平衡也極為不利。一些地方為了擴(kuò)大覆蓋面，鼓勵(lì)一些沒(méi)有參保的高齡城鎮(zhèn)就業(yè)人口、失地農(nóng)民甚至是復(fù)員軍人通過(guò)躉繳15年保費(fèi)以獲取養(yǎng)老金領(lǐng)取資格，導(dǎo)致大部分人口在達(dá)到退休年齡前，在統(tǒng)計(jì)上都會(huì)處在“斷保”狀態(tài)。

　　斷保對(duì)受益人、對(duì)制度的可持續(xù)性都是一種傷害，因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)而斷保的問(wèn)題只能通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)解決，而因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)制度引起的問(wèn)題則需要完善制度和管理來(lái)解決。

　　提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的吸引力

　　中山大學(xué)嶺南學(xué)院副教授彭浩然

　　近日，根據(jù)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在中國(guó)工會(huì)第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的講話中透露的信息，今年全國(guó)有累計(jì)3800萬(wàn)人中斷城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。毫無(wú)疑問(wèn)，大規(guī)模參保人中斷繳費(fèi)對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金短期收支狀況會(huì)產(chǎn)生不利影響，也不利于保障參保人的自身權(quán)益。但是，為什么會(huì)有這么多參保人中斷繳費(fèi)呢？筆者認(rèn)為可能的原因有以下幾點(diǎn)：

　　第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。眾所周知，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，社會(huì)統(tǒng)籌基金由企業(yè)繳費(fèi)形成。在大多數(shù)地區(qū)，企業(yè)按照職工繳費(fèi)工資總額的20%進(jìn)行繳納，這對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)是一筆沉重的負(fù)擔(dān)，因此企業(yè)有不足額繳費(fèi)或逃避繳費(fèi)的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，對(duì)于收入較低的參保者來(lái)說(shuō)，由于現(xiàn)行繳費(fèi)基數(shù)的上下限規(guī)定，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)呈現(xiàn)累退性。因此，許多靈活就業(yè)人員、非正規(guī)部門(mén)就業(yè)者會(huì)選擇不參保繳費(fèi)，或者與企業(yè)合謀，中斷繳費(fèi)以換取更高的當(dāng)期收入。

　　第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接不暢。目前，我國(guó)并沒(méi)有建立起全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是根據(jù)戶籍和就業(yè)狀態(tài)，針對(duì)不同群體建立不同的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于不同制度的繳費(fèi)和計(jì)發(fā)辦法存在很大差異，加上未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，使得我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系呈現(xiàn)出分割化和碎片化的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)很難適應(yīng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)的要求。2009年底我國(guó)出臺(tái)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員在跨省就業(yè)時(shí)如何轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老金權(quán)益作出了制度安排。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，其政策效果仍然會(huì)受到統(tǒng)籌層次低、財(cái)政“分灶吃飯”等客觀因素的制約。此外，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接辦法也正在完善過(guò)程之中。對(duì)于工作流動(dòng)性較高或者不穩(wěn)定的參保人，在現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架和規(guī)定下，跨統(tǒng)籌地區(qū)或者城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移，都極有可能導(dǎo)致中斷繳費(fèi)。

　　除了以上兩種制度層面的原因以外，參保者個(gè)人的客觀或主觀原因也可能導(dǎo)致其中斷繳費(fèi)。部分參保人可能是因?yàn)槎虝菏I(yè)而中斷繳費(fèi)，還有一些參保人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性缺乏信心，擔(dān)心未來(lái)領(lǐng)取不到養(yǎng)老金，或者認(rèn)為參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的回報(bào)率不高，從而選擇中斷繳費(fèi)。

　　綜上所述，要提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的遵繳率，減少參保人中斷繳費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生，我國(guó)需要進(jìn)一步提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的吸引力，減輕低收入人群的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。適當(dāng)降低繳費(fèi)率是值得認(rèn)真考慮的政策工具。政府不必過(guò)分擔(dān)心降低繳費(fèi)率會(huì)導(dǎo)致基金收支狀況惡化。相反，繳費(fèi)率的降低可以吸引更多的企業(yè)和個(gè)人來(lái)參保，不僅對(duì)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面有積極作用，還有助于物質(zhì)資本和人力資本的積累，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而可以提高繳費(fèi)基數(shù)。這兩方面的效果疊加在一起，會(huì)在一定程度上改善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況。此外，政府還需要仔細(xì)考慮城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接問(wèn)題，要把保護(hù)參保人（尤其是農(nóng)民工群體）的養(yǎng)老金權(quán)益放在首要位置，制定公平合理的轉(zhuǎn)換條件和計(jì)算辦法。最后，政府和研究者應(yīng)該引導(dǎo)普通民眾正確理性地看待養(yǎng)老金債務(wù)以及個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題，增強(qiáng)老百姓對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信心。在養(yǎng)老金改革問(wèn)題上，過(guò)分夸張渲染不利后果容易引起民眾恐慌，是不可取的?！?/p>