六、處理好激勵(lì)性與互助性的關(guān)系，維系制度長期可持續(xù)發(fā)展

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要在激勵(lì)性與互助性之間尋求平衡。從財(cái)務(wù)模式上看，均等化給付的現(xiàn)收現(xiàn)付制度互助性最強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)型現(xiàn)收現(xiàn)付制度的互助性次之，完全積累制度的互助性最弱、激勵(lì)性則最強(qiáng)。我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方式就經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)互助性（2005年之前，所有繳費(fèi)滿15年的參保者，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行均等化給付），到互助性與激勵(lì)性的平衡（2005年之后，基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)引入個(gè)人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資和繳費(fèi)年限等激勵(lì)因素）。

　　從目前我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行狀況來看，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度因?yàn)榻y(tǒng)籌層次較低而完全喪失了區(qū)域間的互助性，而養(yǎng)老金計(jì)發(fā)公式過于復(fù)雜導(dǎo)致其中蘊(yùn)含的激勵(lì)因素難以為民眾所知曉和理解，激勵(lì)參保和激勵(lì)繳費(fèi)的實(shí)際效果均不佳。農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)則主要面臨激勵(lì)不足的問題。由于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取了非繳費(fèi)型津貼與完全積累的個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，在個(gè)人賬戶資金缺乏投資管理辦法、記賬利率偏低，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平又在持續(xù)快速增長的情況下，大量參保農(nóng)民對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的期望值不斷提高，參保繳費(fèi)的動(dòng)力持續(xù)下降。因此，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)從補(bǔ)出口（即提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平）轉(zhuǎn)變?yōu)檠a(bǔ)入口（即提高參保補(bǔ)貼），從而強(qiáng)化權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，增強(qiáng)激勵(lì)性。

　　需要特別指出的是，20世紀(jì)90年代以來，名義賬戶制度的出現(xiàn)，使得在維持現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)模式的前提下，通過僅用于記賬而并不做實(shí)的個(gè)人名義賬戶來提高激勵(lì)性。然而，名義賬戶"精算中性"的計(jì)發(fā)辦法完全喪失了互助性，并且完全由個(gè)人來承擔(dān)長壽風(fēng)險(xiǎn)，從而有違養(yǎng)老保險(xiǎn)互助共濟(jì)的基本原則，不應(yīng)當(dāng)成為中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)模式。

　　七、處理好中央與地方的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性

　　中國雖然是一個(gè)傳統(tǒng)的中央集權(quán)制國家，但是中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相同，都緣起于地方政府。正是受到這種自下而上改革路徑的影響，中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出群體間的碎片化與地區(qū)間的碎片化；同樣是因?yàn)闆]有處理好中央與地方的關(guān)系，才導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺口，引起了民眾不必要的恐慌。作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理層級(jí)應(yīng)當(dāng)取決于其自身的外部性程度，如果屬于全國性的公共產(chǎn)品，則必然要求由中央政府來承擔(dān)主要責(zé)任。在勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)日益普遍化和規(guī)?；谋尘跋?，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯然屬于全國性的公共產(chǎn)品，因此，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)迫切需要從目前的地方統(tǒng)籌上升為全國統(tǒng)籌。

　　基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌要求在統(tǒng)一各地區(qū)制度模式，尤其是實(shí)際繳費(fèi)率的前提下，通過預(yù)算制的方式實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的調(diào)劑使用。在全國統(tǒng)籌條件下養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的缺口，主要由中央財(cái)政來承擔(dān)，地方財(cái)政主要承擔(dān)參保者繳費(fèi)補(bǔ)貼的責(zé)任。在管理方面，應(yīng)當(dāng)在建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，由中央社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的管理流程和規(guī)范，并負(fù)責(zé)跨地區(qū)流動(dòng)者待遇的集中計(jì)算；由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其他勞動(dòng)者養(yǎng)老金待遇的集中計(jì)算；省以下社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)登記、征繳、稽核和記賬等具體業(yè)務(wù)。

　　還需要特別指出的是，隨著我國養(yǎng)老保障體系建設(shè)從以提供物質(zhì)保障的養(yǎng)老金制度為主轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)保障與服務(wù)保障并重，養(yǎng)老保障制度建設(shè)的責(zé)任主體也從中央政府轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?，因?yàn)榈胤秸畱?yīng)當(dāng)在養(yǎng)老服務(wù)體系中承擔(dān)主要責(zé)任。其基本原因主要有以下三點(diǎn)：第一，老年服務(wù)需求的差異化程度較高。與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要提供物質(zhì)保障而具有高度統(tǒng)一性不同，服務(wù)保障應(yīng)當(dāng)更加契合區(qū)域內(nèi)居民的差異化需求。地方政府由于更加密切地接觸轄區(qū)內(nèi)的居民，因此相比中央政府而言，更加了解轄區(qū)內(nèi)居民的偏好。第二，從提高服務(wù)質(zhì)量的視角看，由地方政府提供老年服務(wù)有利于形成良性的轄區(qū)間福利競爭，老年人可以通過"用腳投票"的方式來進(jìn)行福利移民，從而促進(jìn)全國范圍內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。第三，從事權(quán)分配的均衡性角度看，中央政府承擔(dān)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要責(zé)任，為了均衡政府間的責(zé)任分配結(jié)構(gòu)，也理應(yīng)由地方政府來承擔(dān)老年服務(wù)的主要責(zé)任。

　　八、處理好擴(kuò)面速度與參保質(zhì)量的關(guān)系，制定合理的覆蓋面評(píng)價(jià)指標(biāo)

　　從"廣覆蓋"到"全覆蓋"是我國社會(huì)保障制度建設(shè)目標(biāo)的重大轉(zhuǎn)變和正確的發(fā)展方向，但是應(yīng)當(dāng)理性、全面地認(rèn)識(shí)和理解"人人享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)"的制度發(fā)展目標(biāo)。其一，由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)獲得待遇的前提條件是參保并繳費(fèi)，因此從全球的視角看，沒有任何一個(gè)國家真正實(shí)現(xiàn)了人人享有養(yǎng)老金。其二，人人享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并不等于全民參保。因?yàn)槔夏晔杖腼L(fēng)險(xiǎn)并不是隨時(shí)都會(huì)發(fā)生的，它一定是在特定的年齡階段才發(fā)生，并且參加何種類型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其職業(yè)身份密切相關(guān)。因此，在進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)之前，并無必要強(qiáng)制任何人參加任何形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)。雖然大數(shù)法則是養(yǎng)老保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)的基本機(jī)制，但并不應(yīng)當(dāng)將參保人群數(shù)量作為衡量養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

　　實(shí)際參保人數(shù)的不斷擴(kuò)大是我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得的重要成就，但是在實(shí)踐中也存在重參保數(shù)量，輕參保質(zhì)量的情況。例如，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度曾經(jīng)一度采取家庭成員"捆綁參保"的方式，這與大量年輕的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)相抵觸，甚至離散了家庭關(guān)系。再例如，部分地區(qū)允許未參保人員通過一次性躉交的方式加入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，他們的繳費(fèi)回報(bào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于長期連續(xù)繳費(fèi)的參保者，造成了群體間的不公平。基于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定更加合理的覆蓋面評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括：用全口徑的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面取代各項(xiàng)具體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面，從而避免部門之間為追求政績而片面追求參保數(shù)量；用勞動(dòng)年齡人口，而非全部人口的參保率作為評(píng)價(jià)覆蓋面的指標(biāo)；除特殊情況之外，停止一次性躉交業(yè)務(wù)的辦理。還需要特別指出的是，對(duì)于自愿參保人（如個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員），地方政府不應(yīng)當(dāng)簡單通過"指標(biāo)管理"的方式來實(shí)現(xiàn)擴(kuò)面，而應(yīng)當(dāng)是通過完善制度、提升制度的福利性和吸引力，尤其是通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式吸引其參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　九、處理好養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年服務(wù)的關(guān)系，切實(shí)提高老年人生活質(zhì)量

　　廣義的養(yǎng)老保障制度是由提供經(jīng)濟(jì)來源的老年收入保障制度和提供服務(wù)保障的老年服務(wù)制度共同構(gòu)成的，其中，老年收入保障制度是養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)，而老年服務(wù)保障則是決定老年人生活質(zhì)量的關(guān)鍵。目前，我國的養(yǎng)老保障制度建設(shè)重養(yǎng)老保險(xiǎn)，輕老年服務(wù)，而隨著老年人經(jīng)濟(jì)收入的不斷提高，其對(duì)老年服務(wù)的需求日益提升。與經(jīng)濟(jì)保障不同，老年人的服務(wù)需求差異化極大，取決于老年人的身體狀況、自理能力和主觀偏好等多重因素。

　　在推進(jìn)老年服務(wù)制度建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)特別注意以下四點(diǎn)：其一，應(yīng)當(dāng)充分考慮中國傳統(tǒng)文化中的家庭觀念和老年人的精神需求，將社區(qū)居家養(yǎng)老作為未來老年服務(wù)的主要形式和發(fā)展方向，并給予切實(shí)的政策支持。其二，應(yīng)當(dāng)遵循福利多元主義的思想，充分發(fā)揮家庭、社區(qū)、社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)在老年服務(wù)供給中的作用，形成多層次、多形式的老年服務(wù)，滿足不同類型老年人的需求。其三，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮和解決失能失智老人與低收入老人的基本老年服務(wù)需求，政府應(yīng)當(dāng)在其中扮演主導(dǎo)的角色。其四，應(yīng)當(dāng)將老年收入保障與服務(wù)保障作為一個(gè)整體進(jìn)行綜合考慮，嘗試養(yǎng)老金與老年服務(wù)混合給付等創(chuàng)新型舉措。

　　十、處理好養(yǎng)老保障制度改革與其他相關(guān)配套改革之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)改革的協(xié)同推進(jìn)

　　社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策體系是一個(gè)完整的系統(tǒng)，養(yǎng)老保障制度是其中的重要組成部分。養(yǎng)老保障制度會(huì)對(duì)其他的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生影響，例如，完善的養(yǎng)老保障制度將有利于收入分配結(jié)構(gòu)趨于合理，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、區(qū)域轉(zhuǎn)移和新經(jīng)濟(jì)增長方式的形成，甚至可以直接產(chǎn)生新的就業(yè)崗位。與此同時(shí)，養(yǎng)老保障制度改革也顯著地受到其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的制約和影響，至少包括以下五個(gè)方面：

　　第一，行政管理體制。受到傳統(tǒng)科層制行政管理組織結(jié)構(gòu)、地方政府"撲向底層"的競爭策略以及不同層級(jí)政府"職責(zé)同構(gòu)"的影響，分散統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施過程中被扭曲、異化的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，經(jīng)辦管理服務(wù)的總體水平有待提高、地方差距較大。因此，應(yīng)當(dāng)盡快推行省以下的垂直管理體制，并在基層建立整合的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)管理平臺(tái)。第二，財(cái)政管理體制。在分稅制的情況下，完全根據(jù)地方實(shí)際財(cái)力進(jìn)行的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)老齡化程度高、基金收支壓力大的現(xiàn)實(shí)存在一定的矛盾。因此在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的背景下，應(yīng)當(dāng)通過預(yù)算管理的方式，明確由中央財(cái)政承擔(dān)缺口補(bǔ)貼的責(zé)任，由地方財(cái)政承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼的責(zé)任。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確由地方政府承擔(dān)老年服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)財(cái)政責(zé)任。第三，收入分配與收入核查制度。目前，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的名義總繳費(fèi)率為28％，但由于收入核查制度不嚴(yán)格，繳費(fèi)基數(shù)嚴(yán)重不實(shí)，虛高的名義繳費(fèi)率的背后是較低的實(shí)際繳費(fèi)率。2012年全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均繳費(fèi)基數(shù)為25591元，占當(dāng)年城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資的61．8％，占當(dāng)年城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資的90％。因此，應(yīng)當(dāng)盡快通過完善收入核查制度，做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，降低實(shí)際繳費(fèi)率。第四，人口政策。我國較為嚴(yán)格的人口出生政策加劇了老齡化的程度，并且對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。第五，社會(huì)組織登記管理政策。在目前較為嚴(yán)格的社會(huì)組織登記條件，以及公共福利資源分配嚴(yán)重不均的情況下，民間的老年服務(wù)組織發(fā)展受到制約，而官辦組織標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)構(gòu)化的老年服務(wù)與老年人日漸差異化、個(gè)性化的老年服務(wù)需求之間的矛盾越來越尖銳。

　　綜上所述，中國的養(yǎng)老保障制度改革具有整體性和連續(xù)性，現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度中的問題是環(huán)環(huán)相扣、相互影響的，因此，必須摒棄狹隘的個(gè)別問題導(dǎo)向策略，而應(yīng)該在抓住關(guān)鍵問題的同時(shí)，充分考慮改革方案對(duì)制度總體的綜合影響，在充分考慮上述十大重要關(guān)系的基礎(chǔ)上，形成科學(xué)、理性的整體解決方案，從而盡快推動(dòng)我國養(yǎng)老保障制度的定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展?！?/p>