農村居民最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。它的建立是消除城鄉(xiāng)差別、構建和諧社會的重要舉措，既能及時有效地保障農民群眾的基本生活權益，又能促進農村社會經濟穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展。青海省海東地區(qū)作為西部經濟欠發(fā)達地區(qū)，推行這一制度尤為重要。

　　一、海東地區(qū)農村居民最低生活保障的主要做法及困難和問題

　　海東地區(qū)位于青海省東北部，全區(qū)現(xiàn)轄6個縣94個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1603個行政村，省定貧困縣1個，國定貧困縣5個，總人口156萬人，占全省總人口的28.7%，其中，農業(yè)人口134萬人，占全區(qū)人口的85.9%。2006年，全區(qū)人均GDP比全省平均數(shù)低6304元，人均地方財政一般預算收入比全省平均數(shù)低610元。全區(qū)現(xiàn)有貧困人口43.06萬人，占農村人口的32.1%，占全省貧困人口的41.4%，其中，人均收入650元以下的絕對貧困人口有18.6萬人，目前納入農村最低生活保障對象的有24075戶、80600人，占絕對貧困人口的43.3%。海東地區(qū)農村低保工作在上世紀90年代，在互助縣一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行探索試點，并逐步發(fā)展。今年，國務院和省政府出臺相關文件后，農村低保工作在全區(qū)全面推開。其主要做法是：一是提高認識，加強領導。二是強化宣傳，加強培訓。三是結合實際，完善制度。四是規(guī)范操作，運行有序。五是加強監(jiān)督，確保質量。

　　海東地區(qū)的農村低保工作取得了一定成績，但從實施過程和效果來看，仍然存在一些困難和問題，主要表現(xiàn)在：一是農村居民的家庭收入界定難。由于收入多元化、農產品市場價格不穩(wěn)定，以及家庭養(yǎng)殖自養(yǎng)自給部分、臨時工收入帶有很大隱蔽性等原因，實際收入難以跟蹤測算，加之有的農民不能如實提供其個人狀況，導致家庭收入界定難。二是農村居民最低生活保障工作透明度不高。有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會，由于有怕麻煩的思想或受人情觀念、宗族觀念的影響，對申請農村居民最低保障的農戶，沒有調查摸底，沒有通過村民代表會議進行評議，也沒有公示，直接由村兩委或村支部書記、村委會主任確定，有優(yōu)親厚友現(xiàn)象。同時，部分基層干部群眾存在平均主義思想，對農村居民最低生活保障對象的確定帶來一定的難度。三是保障覆蓋面較小，城鄉(xiāng)“低保”標準差距較大。海東全區(qū)年人均收入650元以下的絕對貧困人口有18.6萬人，目前納入農村居民最低生活保障對象的僅有8.06萬人，約占絕對貧困人口的43.3%，執(zhí)行的年人均救助標準為279元，月人均補差為23.25元，而城市居民執(zhí)行的年人均標準為1080元，月人均補差為90元，這與海東城鄉(xiāng)居民實際消費水平還有一定距離，只是一個基本生存保障。

　　二、對策建議

　　針對上述問題，要進一步完善農村居民最低生活保障制度，必須把握七個重點。

　　第一，建立合理穩(wěn)定的資金來源渠道。一是按照農村最低生活保障屬地管理的原則，納入本地區(qū)財政預算。根據階段性的救助規(guī)模、救助標準、補差數(shù)額將農村最低生活保障專項列入農村社會救助預算科目，專款專用。二是建議中央財政加大對中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付力度。

　　第二，建立和完善農村貧困家庭備案制?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政、統(tǒng)計、扶貧等部門，應當組織人員深入鄉(xiāng)村訪貧問苦，了解情況，摸清實情，并將貧困對象建帳立卡，設立臺帳。臺帳應包括家庭人口、收入、勞動力狀況、致貧原因等相關內容，為下一步正確決策提供依據。

　　第三，合理確定保障標準。制定保障標準應遵循因地制宜、實事求是的原則，宜細不宜粗，宜繁不宜簡，避免出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，包括努力探索“三類”鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同保障標準；對不同家庭結構實行不同保障標準；以及隨著經濟發(fā)展的變化適當調整保障標準。

　　第四，準確界定家庭收入。當前，主要應抓好二項工作：一是建立農民工外出務工登記制度。二是逐步規(guī)范經營性收入計算口徑。

　　第五，完善動態(tài)管理機制?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級要建立農村最低生活保障對象分類檔案。一是把老弱病殘、無勞動能力、不存在有收入變動的農村最低生活保障對象，列為享受農村居民最低生活保障待遇中較為穩(wěn)定的群體，盡力解決他們生活中遇到的困難。二是把年齡偏大、身體不好，就業(yè)機會較少的農村最低生活保障對象及在讀大學、職高或技校即將面臨就業(yè)的低保人員，列為享受農村最低生活保障待遇中相對穩(wěn)定的群體，采取定期走訪形式進行管理。三是把比較年輕、身體較好、有就業(yè)潛力的低保人員，列為有隱性就業(yè)，享受農村最低生活保障待遇相對較不穩(wěn)定的群體，經常了解他們的隱性就業(yè)情況，依據實情給予及時變更，從而實現(xiàn)動態(tài)管理的目的。

　　第六，健全監(jiān)督制約機制。地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級要開通農村居民最低生活保障工作熱線電話和舉報電話；紀檢監(jiān)察部門要對農村居民最低生活保障工作全程跟蹤督查；縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表及其工作部門要定期視察農村居民最低生活保障工作開展情況。

　　第七，制定配套政策。一方面，各級各部門都要制定和實施農村居民最低生活保障對象的優(yōu)惠扶持政策，另一方面，要廣泛發(fā)動社會各方面力量，深入開展扶貧捐贈、包戶扶貧和慈善活動，為貧困對象提供生活幫助、志愿性的家庭服務和社會弱者權益保障基金?！?/p>